1. Поняття форм державного управління
Форма управління — це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань
Термін «форма» означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління то форми управління — це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.
Процес реалізації завдань і функцій знаходить свій юридичний вияв у відповідних формах. Форми управлінської діяльності визначаються характером відносин у сфері управління. Вони складаються в процесі здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності. Управлінська діяльність викликає різні наслідки: одні дії призводять до
юридичних наслідків, інші — ні.
Форми управлінської діяльності прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність виконавчої влади. Вони (форми) закріплюються в Конституції України (ст. 117), законах, положеннях, стандартах. Органи виконавчої влади обирають ті форми, які видаються за даних конкретних умов найбільш виправданими та ефективними. Це означає що в процесі управлінської діяльності відповідні органи виконавчої влади (посадові особи) на основі чинного законодавства самостійно встановлюють обов'язкові правила поведінки (норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Ця діяльність органів управління пов'язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин між суб'єктом і об'єктом управління, іє правовими формами.
Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виразом того, що повноваження, якими наділені управлінські органи, носять державно-владний характер з точно визначеним способом їх втілення в життя шляхом видання юридичних актів.
Але значна частина діяльності виконавчої влади не втілюється в правову форму, не пов'язана з виданням правових актів та здійсненням юридичне значущих дій, тобто не породжує, не змінює та не припиняє адміністративних правовідносин. Ця частина діяльності виконавчої влади є не правовою, а організаційною формою, яка безпосередньо не викликає юридичних наслідків (проведення нарад, інструктування, контроль, добір кадрів тощо). Неправові форми, як правило, є підставою для наступного здійснення виконавчою владою дій юридичного характеру.
Неправові форми здійснення виконавчої влади також можуть виникати після правових форм. Неправові форми управлінської діяльності пов'язані з правом, але в загальному вигляді є опосередкованими. Їх здійснення базується на правовій основі шляхом встановлення загальної процедури, в них також визначаються повноваження суб'єктів управління на їх здійснення. Неправові форми, як і правові, пов'язані з компетенцією органу виконавчої влади та його державно-владними повноваженнями. Відповідний орган виконавчої влади реалізує свою компетенцію шляхом не тільки видання юридичних актів, а й проведення різного роду організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних дій.
Дії органів виконавчої влади (їх посадових осіб) здійснюються в межах їх компетенції і є формами управління. Ці форми управлінської діяльності також поділяються на правові та неправові.
2. Види форм державного управління
Дії органів виконавчої влади можуть бути відповідним чином згруповані, тобто зведені в певні однорідні групи за ознакою загальності чи подібності їх зовнішнього вияву. Всі форми управлінської діяльності безпосередньо чи опосередковано обумовлені відповідними юридичними постановами, за допомогою яких Українська держава регламентує діяльність своєї виконавчої влади.
Конкретні форми державного управління органічно пов'язані з правовими формами діяльності взагалі: правовстановлюючою, правовиконавчою та правоохоронною.
На теоретичному рівні питання про форми управлінської діяльності в основному вирішені, якщо не зважати на деякі розбіжності в поглядах на цю проблематику.
Прийнято розрізняти чотири форми управлінської діяльності:
1) видання нормативних актів управління;
2) видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління;
3) проведення організаційних заходів;
4) здійснення матеріально-технічних операцій.
Ця класифікація державно-управлінської діяльності становить собою схематичне моделювання реальності, що не виключає певної умовності, оскільки існують й інші види класифікації.
Загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності немає. Є й інший схематичний варіант класифікації форм управлінської діяльності, а саме:
а) правові форми, пов'язані з встановленням та застосуванням норм права, наприклад, видання нормативних та індивідуальних актів управління;
б) неправові форми, тобто проведення тих чи інших управлінських дій, безпосередньо не пов'язаних з прийняттям юридичних актів управління, наприклад, проведення організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних операцій.
Видання нормативних актів управління є особливою формою діяльності органів виконавчої влади, яка передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання закону шляхом встановлення певних правил у сфері державного управління. Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності органів виконавчої влади — це адміністративна нормотворчість, яка здійснюється у формі видання органами виконавчої влади нормативних актів управління. Це викликано тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм на стадії їх застосування. Конституція та чинне законодавство України є правовою основою для видання актів управління. Відповідно до Конституції в Україні існує дуалізм виконавчої влади. Так, п. 31 ч. З ст. 106 Конституції передбачає, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Повноваження Президента деталізовані в ст. ст. 106-107 Конституції. Вони стосуються забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави; представлення держави в міжнародних відносинах.
До компетенції Президента належать кадрові призначення (Прем'єр-міністр України і Генеральний прокурор України призначаються за згодою Верховної Ради). Він призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів.
Загальна частина місцевих державних адміністрацій. Відповідно до законодавства Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує органи виконавчої влади; скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів АРК. Президент України підписує закони, прийняті Верховною Радою України, має право вето, і тоді закони, прийняті парламентом, не набувають юридичної сили. Але при повторному розгляді цих законів вето Президента може бути подолане кваліфікованою більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради.
Конституція України (ст. ст. 116-117) наділяє Кабінет Міністрів України широкими повноваженнями, які реалізуються в різних формах і передусім безпосередньо виданням постанов і розпоряджень.
Нормативно-правові акти видаються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади (державними комітетами, службами, департаментами). Виконавчу владу в областях та районах, містах Києві та Севастополі здійснюють державні адміністрації, які видають рішення і розпорядження.
Нормативно-правові акти та рішення Верховної Ради АРК та рішення Ради міністрів АРК не можуть суперечити Конституції та законам України.
Правовий статус адміністрації підприємств і установ передбачає не тільки виконання законів та актів вищих органів виконавчої влади, а й здійснення розпорядництва, яке виявляється у виданні нормативних актів у вигляді наказів, затвердженні посадових інструкцій адміністрацією підприємств, установ, періодичному виданні нормативних актів, що стосуються організації праці, використання техніки, новітніх технологій і т. под.
Конституцією України передбачено місцеве самоврядування (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи). Органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень (ст. 143) приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144).
Нормативні акти управління адресовані значному або необмеженому колу органів і громадян, виконують важливу роль в організації діяльності виконавчої влади.
Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління є близьким до нормативного, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивідуальні акти управління встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб'єктів управлінських відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов'язків, тобто після одноактного їх застосування. Індивідуальними актами є, наприклад, видання наказу про призначення державного службовця на посаду, видача дозволу на носіння зброї, на полювання, на управління транспортними засобами і т. ін.
Для індивідуальних актів управління, так само як і для нормативних, характерними є владність та підзаконність, вторинність відносно закону. Видання нормативних та індивідуальних актів — це основні правові форми здійснення виконавчої влади.
Проведення організаційних заходів є однією з форм управлінської діяльності. Організаційні дії складають необхідний чинник управлінської діяльності в усій системі органів виконавчої влади держави. Ці заходи здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління. Вони не пов'язані з виданням правових актів та здійсненням юридичне значущих дій. Організаційні заходи не породжують, не змінюють і не припиняють адміністративних правовідносин. Різноманітність конкретних форм здійснення організаційних заходів визначається сферою або галуззю управління, особливостями керованих об'єктів, їх специфічного правового статусу. Стосовно органів виконавчої влади безпосередніми організаційними діями можуть бути: а) роз'яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб); в) розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій і т. под.
Організаційні заходи не фіксуються так точно, як юридичні форми управлінської діяльності. Але як передумови, так і наслідки їх здійснення можуть фіксуватися і юридичне. Прикладом цього можуть бути «Основні положення Концепції створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи», затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 p.
Здійснення матеріально-технічних операцій є найбільш об'ємною частиною діяльності апарату виконавчої влади з боку як її кількості, так і різноманітності. Матеріально-технічні операції носять допоміжний характер. Їх основне призначення — обслуговування самого процесу управління, всіх інших форм управлінської діяльності. Вони створюють умови для використання інших форм роботи органів виконавчої впади. В узагальненому вигляді матеріально-технічні операції — це підготовка матеріалів для видання юридичних актів, проведення організаційних заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів і т. ін. Зараз при здійсненні матеріально-технічних операцій більш широко використовуються різноманітні засоби організаційної техніки, створюються комплексні інформаційно-аналітичні системи для державних потреб з широким застосуванням комп'ютерних систем.
У спеціальній літературі (як один із поглядів) залежно від призначення та засобів виконання відокремлюються такі матеріально-технічні операції:
а) діловодські (всі операції, які пов'язані з виготовленням документів органами управління і яким притаманні технічний характер листування, передрук, розмноження і т. ін.);
б) безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо воно має матеріальний (технічний) характер (операції про передачу засобів або майна, видачу виконавчих документів, проведення конфіскації, сплатного вилучення і т. под.);
в) реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація фактів та подій у сфері управління);
г) статистичні (збирання та оброблення статистичної інформації відповідно до встановлених правил);
ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання доповідних записок, довідок за результатами перевірок, підготовка довідників і довідок про роботу органів управління, дача відповідних роз'яснень і консультацій на підставі інформаційних матеріалів);
д) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб);
е) інформаційно-технологічні (впровадження інформаційних технологій в різних ланках державного управління).
