Зарубіжний досвід державного контролю за банківською діяльністю
Актуальність питання, пов’язаного з системою захисту фінансово-кредитної та банківської сфер від злочинних посягань, у тому числі чинних механізмів банківського контролю, обумовлена складними процесами, що відбуваються сьогодні у цих сферах і їх визначальним впливом на хід реформування економіки України, а також зростанням рівня криміналізації банківських структур. Якщо у 1996 р. у цій сфері було зареєстровано 2009 злочинів, у 1998 р. – 6312, то у 1999 р. – 6667 (+5,6% табл.).
Але й ці офіційні дані лише частково характеризують реальний стан дотримання законності у сфері банківської діяльності. Реальна криміногенна обстановка є значно складнішою, поширюється латентна злочинність. Як зазначив Президент України Л. Кучма на розширеному засіданні Координаційного комітету 10 березня 1999 р., валютні цінності, що незаконно знаходяться за межами України, складають 4% загальної суми експорту (8 млрд 179 млн дол. США). На думку колишнього Голови Правління Національного банку України В. Ющенка, сьогодні в Україні поза банківською системою обертається понад 10 млрд дол. США.
Таблиця
Кількість злочинів, зареєстрованих у банківській системі
Види банків та банківських установ
1996
1997
1998
У системі НБУ
662
1036
1683
В ощадбанку та його філіях
582
920
1087
У комерційних банках
765
1078
953
Інші банківські структури (фінансові корпорації, фонди, інвестиційні фірми і т.ін.)
–
1653
2589
Разом у банківській сфері
2009
4687
6312

 
 
Таке загострення криміногенної обстановки у банківській сфері, на нашу думку, значною мірою обумовлено неврегульованістю системи державного контролю за банками. В Україні у законодавчому порядку наглядові й регулятивні функції закріплено лише в Законі “Про Національний банк України”, тобто сьогодні обов’язки банківського нагляду в державі покладено лише на одне відомство – центральний банк України – Національний банк. Інші органи, зокрема Державна податкова адміністрація, виконує контрольні функції тільки з питань оподаткування.
Стаття 51 Закону України “Про Національний банк України” передбачає підзвітність Національного банку тільки Президенту України та Верховній Раді України. Проте, підзвітність інших банків ця норма не регулює. Разом з тим, ст. 61 цього ж Закону визначає наглядові та регулятивні функції НБУ відносно всіх банків та інших фінансово-кредитних установ, які полягають у здійсненні Національним банком всіх видів перевірок на місцях банків, інших фінансово-кредитних установ (банк має право вимагати від них проведення загальних зборів акціонерів та брати участь у їх роботі з правом дорадчого голосу, пред’являти вимоги щодо здійснення обов’язкових аудиторських перевірок). У разі невиконання у встановлений Національним банком строк вимог щодо усунення порушень відповідно до ст. 62 він має право накладати штрафи на фізичних та юридичних осіб, відстороняти керівництво від управління та зупиняти ліцензії на здійснення окремих банківських операцій.
У той же час очевидно, що й для НБУ це не є головною функцією. Ні за своїм призначенням, ні штатними можливостями центральний банк країни за умов становлення нової банківської системи одноособово забезпечити дієвий нагляд за діяльністю майже 200 комерційних банків і більш ніж двома тисячами їх філій, а також надати їм методичну допомогу в організації роботи реально не може.
Вивчення зарубіжного досвіду щодо організації банківського нагляду засвідчує, що в більшості розвинених демократичних країн контрольні функції не монополізовані. Поряд з центральними банками їх виконують інші спеціально створені органи. Державний контроль за банківською діяльністю скрізь є максимально жорстким. Це пов’язано з турботою держави не тільки про те, щоб зберегти свій контроль і владу над випуском і обігом валюти, а й забезпечити безпеку вкладників та інших кредиторів банків, репутацію фінансової системи країни в цілому.
З метою удосконалення банківського нагляду в Україні та посилення протидії зловживанням у цій сфері науковцями Міжвідомчого НДЦ проаналізовано дієвість вітчизняних механізмів банківського контролю та важелі, що застосовуються для захисту банків від злочинних посягань в розвинених європейських країнах, а також у США та Японії.
За останні роки в Європі було удосконалено методи банківського контролю. Поряд зі зростанням ролі центральних банків, особливо у сфері валютного контролю, посилюється також вплив і спеціально створених автономних органів. Намітилась тенденція інтернаціоналізації банківської діяльності, дотримання однакових стандартів і міжнародних норм банківського контролю і регулювання.
Проте, організаційна структура державних органів, що виконують контрольні функції, досить різноманітна. Якщо у США, Німеччині, Франції, Японії діє змішана система банківського нагляду, в рамках якої Центральний банк поділяє обов’язки по нагляду з іншими державними органами, то в Австрії, Данії, Канаді, Норвегії органи нагляду відділено від Центрального банку, а у Великобританії, Греції, Іспанії, Португалії і Швейцарії – тільки центральні банки.
Найбільш досконала, на нашу думку, система органів управління і контролю за банківською діяльністю склалася у Франції. Відповідно до чинного законодавства поряд з Банком Франції до органів банківського контролю і управління відносяться:
- Національна кредитна рада, яка виступає посередником у процесі функціонування банківської і фінансової систем. з питань банківської діяльності вона консультується з Урядом Франції та має право виносити попередження, а також порушувати розслідування зловживань. Вона щорічно надає Президенту і Парламенту Республіки доповідь про стан функціонування банківської і фінансової системи країни. Згідно з Законом “Про банки” до її складу входять представники адміністрації, парламенту, ділових кіл, профспілок, кредитних установ та експерти;
- Комітет по банківській регламентації, що розробляє та приймає нормативні акти з питань правового регулювання діяльності кредитних установ і затверджує обов’язкові для кредитних установ економічні нормативи та порядок ведення бухгалтерського обліку та звітності;
- Комітет кредитних установ, що видає акти застосування права, які мають індивідуальний характер, займається також реєстрацією кредитних установ, жорстко контролює законність їх створення. До його складу входять Міністр економіки і фінансів, Управляючий банком Франції, Голова Банківської комісії, представник Французької асоціації кредитних установ, представник профспілки службовців, два незалежні спеціалісти в галузі економіки і права.
В системі контролюючих органів Франції за банківською діяльністю особливе місце займає Банківська комісія. Основним її завданням є забезпечення безпеки французької банківської системи. Вона має незалежну адміністративну компетенцію, до складу якої входять управляючий Банком Франції, директор Казначейства, Державний радник, радник Касаційного суду, а також двоє фахівців, які обізнані в галузях права та економіки.
В Україні відповідно до Закону України “Про Національний банк”, що прийнятий 20.05.1999 р., також передбачено створення вищого органу управління і контролю – Ради Національного банку. Проте її функції розповсюджуються лише на Національний банк України, залишаючи за межами безпосереднього впливу головне – діяльність комерційних банків. У Франції ж головною функцією всіх трьох контролюючих органів – Банківської комісії, Національної кредитної ради і Комітету по банківській регламентації, а також органу управління Банку Франції є регламентація і контроль за діяльністю всієї банківської системи країни. Контрольні функції покладено також на орган управління Банку Франції – Генеральну раду. Крім керівництва банку, до її складу входять шість висококваліфікованих спеціалістів з інших відомств, які призначаються Радою Міністрів, а їх кандидатури подають керівники палат Парламенту, Глава Економічної і Соціальної ради Франції, а також представник Казначейства і фінансовий інспектор від Уряду.
Банківський нагляд в Італії також є багатоаспектним. Крім Центрального банку, його здійснює Міжміністерський комітет, який очолює Міністр фінансів. Комітет несе відповідальність, в основному за дотримання законності у сфері кредитної політики і за стан захисту ощадних банків. Основні принципи нагляду за банківською діяльністю сформульовано в Законі Італійської Республіки “Про банки”, який прийнято у 1993 р. В ньому визначено статус органів банківського і фінансового нагляду та процедури його здійснення, зокрема Національна комісія по контролю за фінансовими компаніями і фондовою біржею, яка контролює діяльність кредитно-фінансових установ на ринку цінних паперів.
Свої особливості мають й органи нагляду та регулювання банківської діяльності в США. Банківська система в цій країні контролюється і регулюється як Федеральним урядом, так і урядами Штатів. Це положення випливає із закону, що уповноважує виконавчий орган уряду видавати ліцензії та встановлювати норми і правила, яких повинні дотримуватись банківські організації. Більш того, виконавчий орган, що видав ліцензію, наділений правом проведення ревізії цієї банківської установи.
Для цього кожен штат має одного банківського контролера, а у Федеральному уряді функціонує Управління Контролера Державного обігу (УКДО). Його основним завданням є регулювання банківської діяльності, проведення ревізій в банківських установах. Крім того, з метою страхування депозитів юридичних та фізичних осіб в банках, контролю за діяльністю таких банків створено Федеральну корпорацію страхування вкладів (ФКСВ). У свою чергу Рада директорів Федеральної Резервної Системи встановлює правила діяльності банківських холдінгових компаній та іноземних банків у США. Функціонує також Управління контролю ощадних кас країни.
Таким чином, у Сполучених Штатах Америки комерційні банки відносяться до найбільш контрольованих сфер підприємницької діяльності. Лише окремі області ділової активності перевіряються так часто і так ретельно як банки. Пильний контроль відображає суспільну природу банків, що зберігають вклади мільйонів громадян країни. Тим самим інтереси банків тісно переплітаються з інтересами суспільства. Тому належне виконання банками найважливіших суспільних функцій само по собі передбачає необхідність постійного державного регулювання їх діяльності.
Банківська система Японії складається з кількох видів установ: Міністерства фінансів; Банка Японії; комерційних банків; банків довгострокового кредиту; трастових банків; спеціалізованих банків обміну іноземної валюти; спеціалізованих фінансових установ для малого і середнього бізнесу; фінансових установ для сільського і лісового господарств та риболовства; урядових фінансових установ.
Міністерство фінансів займає центральне адміністративне положення в японській банківській системі, регулюючи безпосередньо і опосередковано діяльність всіх банківських установ в Японії.
У свою чергу Банк Японії є центральним японським банком. Організаційно Банк Японії не входить до складу урядових установ, хоча фактично уряд має значний вплив на діяльність і політику Банку Японії. Уряду належить 55% акцій Банку Японії, в той час як решта акцій належить великій кількості приватних вкладників, яким гарантовано фіксований дивіденд у розмірі 5% щорічно. Виконавчий комітет Банку Японії здійснює керівництво повсякденною діяльністю банку і складається з керуючого та його заступника (призначаються Кабінетом міністрів) та семи виконавчих директорів, яких призначає Міністерство фінансів. Комісію з питань політики створено на противагу Виконавчому комітету, на яку покладено функції стосовно визначення політики позик, ринкової діяльності, вимог до резервів і максимальних процентних ставок з депозитів для всіх приватних фінансових установ. До складу Комісії з питань політики входять сім членів, включаючи управляючого, представників від Міністерства фінансів і Агентства економічного планування, а також чотирьох осіб, призначених Кабінетом Міністрів.
Суттєві реформи банківської діяльності проведено також і в країнах колишнього соціалістичного табору. У Польщі, наприклад, відповідно до законів “Про банки” і “Національний банк Польщі” банківська діяльність контролюється Комісією з банківського нагляду. Обов’язки комісії включають в себе:
визначення принципів для проведення банківської діяльності, яка забезпечує безпеку фондів клієнтів у банку;
контроль за відповідністю банків їх статусу та іншим нормативним актам, а також обов’язковим фінансовим стандартам;
здійснення періодичних оцінок фінансового стану банків та їх подання на розгляд Ради, а також оцінка впливу монетарної, податкової та наглядової політики на розвиток банків;
надання власних пропозицій щодо організаційної структури банківського нагляду та встановлення процедури виконання такого нагляду.
До складу Комісії з банківського нагляду входять: Головуючий Комісії (Голова Національного банку Польщі), заступник Головуючого Комісії (Міністр фінансів або його делегований представник), представник Президента Польської Республіки, Голова Правління Гарантійного фонду банка, Головуючий Комісії Цінних паперів та Валютного обміну або його заступник, представник Міністерства фінансів, Генеральний інспектор банківського нагляду.
Участь у засіданнях Комісії може також брати представник Польської банківської асоціації.
Мета банківського нагляду полягає у забезпеченні безпеки зберігання коштів на банківських рахунках та дотримання банками положень вказаних законів, статутів банків та постанов щодо прав на заснування таких банків.
При здійсненні банківського нагляду Комісія вживає заходів, які включають аналіз платоспроможності, ліквідності та фінансової роботи банків, забезпечення під позики і кредити, своєчасність їх погашення (повернення), аналіз процентних ставок, що застосовуються при наданні позик, кредитів і банківських рахунків тощо.
Таким чином, як свідчить вивчення зарубіжного досвіду в більшості розвинених демократичних країн, банківський нагляд не є монополізованим, він не здійснюється тільки одним відомством – центральним банком. Держава суворо контролює діяльність банків, використовуючи для цього різноманітні механізми і важелі. Такий досвід заслуговує на увагу і впровадження у вітчизняну практику, оскільки стан банківського нагляду в Україні з боку держави, не відповідає реальній обстановці в економіці країни і значною мірою обумовив зростання злочинності у цій сфері.
Виходячи із викладеного, з метою зміцнення державного контролю за банками, на нашу думку, необхідно:
1. Національному банку України, Міністерству фінансів, Міністерству економіки, Міністерству юстиції, Міністерству внутрішніх справ та Службі безпеки України за участю Генеральної прокуратури України з урахуванням досвіду розвинених демократичних країн вивчити питання щодо:
доцільності створення в державі автономного органу по нагляду і регламентації банківської діяльності (Банківську комісію), до складу якої включити представників Адміністрації Президента України, Верховної Ради України, Міністерству фінансів, Казначейства, Міністерству економіки, Державної податкової адміністрації, ділових кіл, профспілок, кредитних установ та незалежних спеціалістів в області фінансів, економіки і внести відповідні зміни до проекту Закону України “Про банки і банківську діяльність”;
необхідності створення автономної служби банківського контролю в кожній області з розрахунку по 1 контролеру на область та 5 – 7 контролерів при Уряді України;
внесення змін і доповнень до Закону України “Про контрольно-ревізійну службу”, якими передбачити надання Контрольно-ревізійній службі України права фінансового контролю всіх комерційних структур, у тому числі банків.
2. Національному банку України разом з Аудиторською палатою України внести зміни і доповнення до Закону України “Про аудиторську діяльність” стосовно:
терміну надання Національному банку України аудиторських висновків про діяльність комерційних банків не пізніше 3-х місяців року, що настає за звітним (а не 9, як сьогодні);
внесення до статуту комерційних банків окремого положення про організацію внутрішнього аудиту;
надання Національному банку України права суттєво впливати на процедуру і порядок проведення аудиту комерційних банків, наділивши його, поряд з Аудиторською палатою України правом надавати ліцензію аудиторським організаціям для проведення аудиту банків, як це практикується в багатьох країнах;
надання Національному банку України права проводити ліцензування аудиторів, які здійснюватимуть аудит банків, оскільки Національний банк України – єдиний державний орган, повністю обізнаний з тим, якими професійними знаннями повинен володіти аудитор банку.
3. Міністерству внутрішніх справ, Службі безпеки, Національному банку, Міністерству юстиції України за участю Генеральної прокуратури України внести зміни і доповнення до Закону України “Про банки і банківську діяльність” щодо:
надання права спеціальним підрозділам по боротьбі з організованою злочинністю одержувати інформацію з автоматизованих інформаційних систем банків;
законодавчого вирішення питання про зобов’язання банківських та інших фінансових установ інформувати спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю про підозрілі або сумнівні операції;
забезпечення права доступу спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю або уповноважених на це осіб до банківської та комерційної таємниці;
механізму ідентифікації клієнта банку (фізичної чи юридичної особи), який подає документи для відкриття розрахункового рахунку та проведення банківських операцій. Для цього покласти обов’язки здійснення ідентифікації фізичних та юридичних осіб на відповідальних осіб банків, передбачивши відповідальність за неналежну перевірку і відкриття розрахункового рахунку фіктивній комерційній структурі або фізичній особі.
4. Національному банку України разом із зацікавленими міністерствами та відомствами прискорити розробку та подати до Верховної Ради України Проект закону України “Про кредит”.