доктор юридичних наук (м. Київ)
Воля народу, її трансформацiя у державну волю. Теоретичнi i конституцiйнi питання державно-правової реформи
ОДНIЄЮ з найважливiших проблем української науки, зокрема юридичної, на сучасному етапi є теоретичне забезпечення державно-правової реформи. Пiдготовка i проведення цiєї реформи органiчно пов'язуються з Конституцiєю України. Йдеться про максимальне використання наявного в нiй потенцiалу. Водночас постає питання, суть якого полягає в необхiдностi вдосконалення конституцiйного фундаменту реформи, що також виступає i як її важлива складова.
Врозглядуваному контекстi на переднi рубежi висувається парламентська реформа.
Конституцiя України закрiпила здiйснення державної
влади на засадах її подiлу на законодавчу, виконавчу i судову (ст. 6). Це загальне положення, що втiлюється нормою-принципом,враховується i вiддзеркалюється у нормативному визначеннi Конституцiєю Верховної Ради України, яка конституюється <єдиним органом законодавчої влади в Українi> - парламентом (ст. 75).
Сам факт закрiплення конституцiйного поняття Вер-
ховної Ради має велике позитивне значення, є реальним проявом переваги Конституцiї України, як i низки конституцiй iнших країн СНД, над основними законами захiдних держав, де аналогiчна дефiнiцiя здебiльшого не формулюється. Водночас дiюче конституцiйне поняття Верховної Ради України вимагає подальшого осмислення i вдоско-
Вiчс/9(66) 1997
налення. Це завдання обумовлюється особливою роллю
парламентського поняття. Вiд його чiткостi i повноти залежать адекватнiсть закрiплення конституцiйно-правового статусу Верховної Ради, стiйкiсть i якiсть її функцiонування, взаємовiдносин з органами виконавчої i судової влади, а також з iншими суб'єктами.
У такому контекстi дiюче нормативне поняття Верхов-
ної Ради поряд з достоїнствами має великий недолiк: воно однобiчне, оскiльки не втiлює iманентну рису названого органу. Її суть полягає в тому, що Верховна Рада - не тiльки єдиний орган законодавчої влади в Українi. Верховна Рада є також єдиним представницьким органом українського народу. Слiд наголосити на тому, що це положення проголошує Декларацiя про державний суверенiтет України: вiд iменi всього народу може виступати виключно Верховна Рада України. Жодна полiтична партiя, громадська органiзацiя, iнше угруповання або окрема особа не можуть виступати вiд iменi всього народу (гл.II).
Включення декларацiйного установлення в конститу-
цiйне поняття Верховної Ради має величезне теоретичне значення, що стосується також практики державно-правових вiдносин. Лише представницька риса Верховної Ради обумовлює i визначає її соцiальне призначення як єдиного органу в системi державної влади в Українi, через який український народ опосередковано здiйснює належну йому владу. Тiльки загальнодержавний представницький орган народу вправi трансформувати волю українського народу в державну волю шляхом прийняття законiв.
Вiдсутнiсть у конституцiйному поняттi Верховної Ради
її характеристики як єдиного представницького органу українського народу мiстить у собi двозначнiсть, неяснiсть, недомовку, туманнiсть, внаслiдок чого виникають деякi уявлення про представницький дуалiзм, що в теоретичному планi необгрунтовано, а в практичнiй площинi потен
цiйно шкiдливо i навiть небезпечно для суспiльства i держави.
Висновок щодо необхiдностi вдосконалення Конститу-
цiєю України нормативного поняття Верховної Ради пiдтверджує досвiд конституцiйної законотворчостi свiту, передусiм країн СНД. Вiн насичений рiзними модифiкацiями, в чому можна переконатись, звернувшись до конкретних норм основних законiв тих чи iнших держав. <Федеральнi Збори - Парламент Росiйської Федерацiї - є
Вiче/9 (66) 1997
представницьким i законодавчим органом Росiйської Федерацiї> (ст. 94 Конституцiї Росiї). <Парламент Республiки Казахстан є вищим представницьким органом Республiки, який здiйснює законодавчi функцiї> (ст. 49 Конституцiї Казахстану). <Парламент - Нацiональнi Збори Республiки Бiлорусь є представницьким i законодавчим органом Республiки Бiлорусь> (ст. 90 Конституцiї Бiлорусi). <Парламент є вищим представницьким органом народу республi-
ки Молдова i єдиною законодавчою владою держави> (ст. 60-I Конституцiї Молдови). <Найвищим державним представницьким органом є Олiй Мажлiс Республiки Узбекис
тан, який здiйснює законодавчу владу> (ст. 76 Конституцiї Узбекистану).
Порiвняльний аналiз дозволяє стверджувати, що серед наведених понять найбiльш оптимальним видається поняття парламенту Молдови, яке закрiплює молдовська Конституцiя.
Повертаючись до України i пiдсумовуючи дослiдження розглядуваного питання, можна запропонувати конституцiйне поняття Верховної Ради у такiй редакцiї: єдиним представницьким органом українського народу i єдиним органом законодавчої влади в Українi є парламент - Верховна Рада України.
Конституцiйне поняття парламенту асоцiюється з адекватним наповненням його комплексом норм, процедур i можливостей, сукупнiсть яких становить цiлiсний i завершений конституцiйно-правовий статус загальнодержавного представницького органу українського народу.
Домiнантою концепцiї парламентської реформи є доктринальне положення теорiї суверенiтету народу, теорiї
I розподiлу влад i теорiї парламентаризму, суть якого поля^гає в тому, що де-юре i де-факто провiдне мiсце в системi ^розподiлу влад посiдає парламент. Необхiдно наголосити:
^вiдмова України вiд iдеї повновладдя Верховної Ради i *'' сприйняття принципу розподiлу влад не змiнюють це доктринальне положення.
Згiдно з концептуальною iдеєю парламентаризму загальнодержавний представницький орган народу будь-якої країни є парламентом тiльки за умови, коли вiн конституцiйно i фактично володiє комплексом необхiдних i важливих прерогатив. До них належать: прийняття законiв, прийняття бюджету, парламентський контроль. У разi вiдсутностi у представницького органу народу перелiчених прерогатив, вiн не є парламентом, незалежно вiд конституцiйного вiче/ 9 (66) 1997
найменування, а його роль в державному механiзмi стає фiктивною.
Аналiзуючи з таких позицiй дiючу конституцiйну мо-
дель Верховної Ради України,доходиш висновку про те, що нормативне визначення Конституцiєю Верховної Ради України парламентом не одержало адекватного наповнення i забезпечення конкретними конституцiйними гарантiями, положеннями.процедурами i можливостями. Звiдси випливає другий висновок: еволюцiя Верховної Ради України у напрямi парламентаризму на базi сучасних конституцiйних основ неможлива тому, що Конституцiя не гарантує Верховнiй Радi вирiшення нею всiх питань виключної компе
тенцiї парламенту. А за вiдсутностi таких гарантiй парламент будь-якої країни є безвладним, безплiдним утворенням. Україна ж потребує не подiбного утворення, а парламентаризму, як укорiнення парламентських прерогатив у повсякденнiй дiяльностi державних органiв, що служить вираженням i водночас пiдтримкою свободи людини, свободи суспiльства i демократичного розвитку держави.
Рiшення цього надзвичайно важливого питання i завдання диктує необхiднiсть парламентської реформи.
Виокремлюючи стрижневий напрям парламентської ре
форми, слiд зазначити, що це, передусiм, побудова такого конституцiйного фундаменту, який би забезпечував Верховнiй Радi конституцiйнi основи справжнього служiння своєму соцiальному призначенню - оптимально здiйснювати законодавчу функцiю єдиної державної влади.
У такому контекстi неможливо не зауважити, що чинна Конституцiя не сприяє динамiзацiї законодавчої дiяльностi Верховної Ради. Бiльше того, Основний Закон прямо або опосередковано закрiплює механiзми, котрi перешкоджають розвитку Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади в Українi. Всупереч принципу розподiлу влад Конституцiя встановлює реальнi гарантiї, можливостi i процедури пiднесення над Верховною Радою Президента i Конституцiйного суду.якi вправi остаточно вирiшувати долю прийнятого Верховною Радою закону, що перетворює єдиний представницький орган законодавчої влади в Українi лише в законообговорюючий орган.
Таке становище мiстить руйнiвний заряд не тiльки для першої гiлки, а й для всiєї системи розподiлу влад.
ВДОСКОНАЛЕННЯ конституцiй-
них основ становлення i розвитку Верховної Ради як юри
Вiче/ 9 (66) 1997 45
дично i фактично єдиного органу законодавчої влади в
Українi вимальовується в рiзних напрямах.
Видiлимо передусiм проблеми, що торкаються доктрини абсолютно обмеженої компетенцiї Верховної Ради України.
Ця доктрина акумульована у ст. 92 Конституцiї. Вона визначає коло питань,якi Верховна Рада вирiшує шляхом прийняття законiв (всього ЗI пункт). Тим самим конституцiйне закрiплюється обмеження сфери законодавчої дiяльностi парламенту, оскiльки приймати закони з питань,
якi не входять до перелiку, Верховна Рада не вправi. Таким чином. Конституцiя вiдкриває простiр для первинного нормотворення Президента України та iнших органiв, що суперечить принциповi розподiлу влад.
З метою усунення цього недолiку необхiдно доповнити
ст. 92 Конституцiї новим правилом, суть якого в тому, щоб закрiпити право Верховної Ради приймати