БРИТАНСЬКИЙ ПАРЛАМЕНТ
Британський парламент — один з найстарших парламентів світу (часто його називають “праматір'ю” — точніше було б говорити “прабатьком” — парламентів). Він виник наприкінці XIII століття і з тих пір продовжує функціонувати без перерв протягом усієї політичної історії країни.
Тривалий еволюційний шлях обумовив характерну для вищого представницького органа країни наступність. Британський парламент — дивний приклад сполучення старих і нових форм, їхніх нашарувань, співіснування. Ця особливість знаходить висвітлення в багатьох сторонах його організації і діяльності.
Саме поняття “парламент” уживається тут у різних змістах. Коли говорять про парламент як верховному законодавчому органі, мають на увазі не тільки обидві палати парламенту — палату громад і палату лордів, але і монарха, тому що тільки єдність усіх названих елементів утворить у правовому змісті те, що називають парламентом. Іноді термін “парламент” уживають для позначення обох палат парламенту, але найчастіше під парламентом мають на увазі його основну частину — палату громад. Члени палати громад іменуються “членами парламенту”. Уряд несе відповідальність тільки перед палатою громад, і ця відповідальність іменується “парламентської”. Саме палата громад здійснює те, що називають “парламентським контролем над фінансами”.
Своєрідність британського парламенту — дуже сучасного по самій своїй суті установи —виявляється й у тій ролі, що в організації його діяльності грають різного роду церемонії. Пишно й урочисто, з дотриманням стародавніх ритуалів проходить щорічне відкриття парламентських сесій. Спеціальна посадова особа палати лордів — герольдмейстер запрошує членів палати громад у палату лордів, щоб заслухати тронну мову королеви. Посадові особи палат проводять засідання, одягнені в суддівські перуки і мантії. Обидві палати мають свої символи — чорний жезл і булаву. З глибокими історичними традиціями зв'язане і саме місце, де палати проводять свої засідання. Вестмінстерський палац, зведений ще до норманнського завоювання, протягом тривалого часу служив головною резиденцією королів. У 1941 р. приміщення, де засідала палата громад, було зруйновано німецькою бомбою. Пізніше його відновили в колишніх розмірах, хоча місць на депутатських лавах не вистачало для всіх членів палати.
Особливістю британського парламенту є те, що він функціонує в унікальних умовах відсутності в країні писаної конституції. Деякого правила, що відносяться до його організації і діяльності, містяться в звичайних законах країни (їхній дуже мало), інші — у неписаних нормах конституції, конституційних угодах. Положення парламенту в конституційній системі визначається двома фундаментальними принципами — парламентського верховенства і парламентарного (відповідального) правління. Реальне ж функціонування всього парламентського механізму засновано на існуванні в країні двопартійної системи. Під її впливом знаходиться вся організація виборчого процесу — починаючи від висування кандидатів, розподілу країни на виборчі округи і кінчаючи способом підрахунку голосів виборців. Вона впливає на внутрішню організацію і діяльність парламенту. Під її впливом склалися найбільш істотні конституційні угоди, що обумовлюють весь комплекс відносин між парламентом і урядом.
При двопартійній системі обидві партії поперемінно змінюються у влади. У таких умовах уряд, як правило, має у своєму розпорядженні підтримку більшості в палаті громад, і це дає йому дуже сильні позиції в парламенті. Фактором посилення ролі уряду стало також надзвичайне зростання значення в державному керуванні постійного, професійного чиновництва. Обоє названих фактора сприяли витисненню класичної моделі парламентарного правління, названої “вестмінстерської” (по місцеві розташування парламенту), нової — “моделлю Уайтхолла”, названої так по місцеві розташування уряду.
Процес переміщення центра влади від парламенту до уряду дуже гостро порушив питання про саме призначення представницького органа, його реальному положенні в конституційній системі. В останні два десятиліття в Англії були проведені серйозні реформи, загальний зміст яких зводився до того, щоб підвищити ефективність діяльності парламенту, забезпечити парламентаріям більш широкі можливості для участі в здійсненні основних функцій представницького органа. Була реорганізована система парламентських комітетів, створена посада омбудсмена, прийняті заходи для підвищення професіоналізму депутатів і ін. При цьому “праотець” парламентів вивчав і освоював новий досвід інших країн і часто запозичав ту практику, що вважав для себе вигідної і корисний (американська система комітетів з розслідування діяльності міністерств, інститут уповноваженого по контролі за недозволеними діями державних органів і посадових осіб і ін.).
Британський парламент — надзвичайно активна представницька установа. Він має тривалі політичні традиції і нагромадив багатий досвід ведення публічних дебатів і дискусій. Його дійсна роль визначається не стільки формально приналежними йому повноваженнями, скільки реальним положенням як форум, на якому привселюдно і гласно обговорюються питання внутрішньої і зовнішньої політики, важливі суспільні і політичні справи, що хвилюють населення країни. Ця роль парламенту з всією очевидністю виявляється в моменти гострих політичних і соціальних криз, коли він стає центром політичних дискусій, фокусом усього політичного життя. Парламент здатний впливати на хід подій, суспільну думку, політику уряду.
ПАЛАТА ГРОМАД.
ФОРМУВАННЯ І СКЛАД ЧЛЕНІВ
Порядок формування
Одна з найважливіших особливостей парламенту (власне, його основної частини — палати громад) — виборність. Це єдиний виборний центральний орган державної влади в країні.
Правила, що визначають проведення виборів, мають надзвичайно велике значення для політичного життя країни. Зрештою саме в процесі парламентських виборів зважується питання про те, яка з двох головних партій, що складають двохпартійну систему, буде правити країною. Звичайно основні правила, що відносяться до виборчої системи, містяться в конституції. У Великобританії порядок проведення виборів визначається парламентським законодавством.
Парламентські вибори тут мають глибокі історичні корені і традиції, і норми виборчого права складалися в ході тривалої еволюції. Інша особливість виборчого права і виборчої системи полягає в їхньому тісному зв'язку з політичними партіями, що складають двохпартійну систему.
Активне виборче право. Палата громад у складі 650 членів обирається терміном на п'ять років.
Право участі в голосуванні належить усім британським громадянам, що досягли 18-літнього віку. Закон надає також право брати участь у парламентських виборах громадянам Ірландської республіки і всіх громадян Співдружності, що проживає у Великобританії. Однак одному цього недостатньо, щоб брати участь у голосуванні. Для цього необхідно проживати у виборчому окрузі на момент визначеної дати, установленої для складання реєстраційного списку (10 жовтня), і бути внесеним у реєстраційний список.
Реєстрація — необхідна умова для здійснення права голосу. Список складається щорічно чиновником місцевої ради по реєстрації на підставі даних, що повідомляються домовласниками. Він заповнюється щороку до 10 жовтня. ДО 29 листопада тимчасовий список вивішується для загального огляду в публічній чи бібліотеці на якому-небудь публічному будинку. Громадянин може заперечити проти чи включення виключення його імені зі списку до 16 грудня. Реєстраційний чиновник зобов'язаний вислухати заперечення і винести рішення. Відповідно він може виправити список. На його рішення може бути принесена скарга в суд графства з наступним оскарженням в Апеляційний суд. Список набирає сили 16 лютого. Він є дійсним для будь-яких виборів, що проводяться протягом наступних 12 місяців.
Військовослужбовці, посадові особи держави і посадові особи Британської ради, що знаходяться за кордоном, їхні чоловіки, що проживають за кордоном разом з ними, і моряки торгового флоту розглядаються як обличчя, що проживають у виборчому окрузі оскільки вони були б такими, якби не їхня служба в іншім місці.
З 1985 р. право брати участь у парламентських виборах надано британським громадянам, що проживають за кордоном на дату, установлену для складання реєстраційного списку, і що подали відповідне заяву. Вони мають право голосувати в тім виборчому окрузі, де були колись зареєстровані. Це право продовжує діяти протягом п'яти років після того, як британський громадянин перестав проживати у Великобританії.
Існує голосування поштою і за дорученням. Це право надається хворим; тим, хто проживає за кордоном чи знаходиться там у відпустці; а також громадянам, місце роботи яких знаходиться далеко від їхнього будинку.
Не можуть приймати участі у виборах: 1) іноземці (aliens); 2) обличчя, що не досягли 18-літнього віку до моменту виборів; 3) душевнохворі; 4) пери і пересси (за винятком перів Ірландії); 5) обличчя, засуджені за тяжкі карні злочини (протягом терміну утримання під вартою); 6) обличчя, засуджені за здійснення правопорушень, що входять у категорію “безчесних і незаконних прийомів на виборах”.
Організація парламентських виборів. Загальні вибори в країні проводяться після дострокового розпуску чи парламенту витікання максимального терміну його повноважень. Практично, однак, термін повноважень жодного з парламенті післявоєнних скликань не досягав п'яти років. Середня тривалість повноважень парламенту одного скликання дорівнювала трьом-чотирьом рокам. Відповідно і середній проміжок між двома виборами обчислювався цим терміном. Справа в тім, що питання про розпуск парламенту зважується прем'єр-міністром. Цілком природно, що він вибирає для цей момент, найбільш сприятливий для керованої їм партії з погляду її шансів на виборах.
Крім загальних виборів у палату громад, що проводяться одночасно на території всієї країни, можливі так називані “проміжні” (чи додаткові) вибори, що проводяться в окремих виборчих округах у зв'язку з вакансією, що відкрилася в результаті чи смерті відставки депутата від даного округу.
На відміну від інших держав Західної Європи, в Англії не існує яких-небудь спеціальних центральних органів по проведенню виборів. Немає їх і у виборчих округах. Загальне керівництво організацією виборів у масштабі всієї країни здійснює міністерство внутрішніх справ, а у виборчих округах — чиновник по виборам (у цій якості виступають шерифи графств і голови місцевих рад). Після одержання розпорядження про проведення виборів і повідомлення виборців про їхній час чиновник по виборам передає свої повноваження чиновнику по реєстрації. У якості останнього виступає клерк місцевої ради.
Виборча кампанія починається врученням наказу про вибори чиновникам по виборам. Виданню наказу передує складна правова процедура. Про майбутній черговому чи позачерговому розпуску парламенту і нових виборів з'являється за 10 днів до дати розпуску, про що видається королівська прокламація, у якій зазначена дата скликання нового парламенту. Відповідно до парламентських правил про вибори, скликання нового парламенту повинний бути зроблений після закінчення 20 днів після розпуску старого. Це значить, що вибори, як правило, повинні відбутися приблизно через 30 днів після оголошення прем'єр-міністром про майбутній розпуску парламенту.
Висування кандидатів. У Великобританії не існує якого-небудь обмеження числа кандидатів, що можуть бути виставлені у виборчому окрузі. Стадія висування (номінації) кандидатів надзвичайно проста. Кандидат повинний представити чиновнику по виборам так називаний “документ про номінацію”. Цей документ заповнюється кандидатом і підписується десятьма громадянами. Потрібно також вручити чиновнику по виборам заява про згоду на номінацію і внести виборча застава. Документ вручається протягом визначеного терміну: з 10 ч ранку до 15 ч дня, що випливає за опублікуванням повідомлення про вибори, але не пізніше, ніж через вісьмох днів після видання прокламації про скликання нового парламенту.
Кандидат повинний сплатити виборча застава, сума якого в 1985 р. була збільшена з 150 фунтів стерлінгів до 500. У випадку, якщо кандидат збере менш 5% голосів виборців, внесений їм застава пропадає.
До 1969 р. кандидати висувалися без якого б то ні було вказівки на їхню партійну приналежність. Закон про народне представництво 1969 р. увів положення про те, що в заяві про номінацію може повідомлятися, за бажанням кандидата, опис його політичної приналежності, що не перевищує шести слів.
Практично кандидати висуваються політичними партіями. Добір кандидатів здійснюється партійними організаціями у виборчих округах, звичайно в співробітництві з центральними органами партій. Кандидат підбирається з претендентів, попередньо схвалених центральним керівництвом із внесених у відповідний список.
На парламентських виборах висувається в середньому 2300— 2500 кандидатів. З 2325 кандидатів, висунутих на парламентських виборах 1987 р., 82% представляли чотири партії (консервативну, лейбористську, партію Альянсу, Шотландську національну партію).
Кандидат, висунутий у встановленому порядку, вправі призначити так називаного агента по виборам (він сам може виступати в цій якості).
Партійний склад палати
По своєму соціальному складі більшість парламентаріїв — обличчя, що належать до так називаного “середньому класу” (у парламенті скликання 1983 р. їх було серед консерваторів — 95%, лейбористів — 60%). В основному це представники таких професій, як юристи, викладачі вищих навчальних закладів, учителя. Серед депутатів-консерваторів досить великий відсоток бізнесменів (37—46 % у парламентах скликань 1945—1974 р.). У 80-х рр. їхнє число скоротилося. Що стосується вихідців з робітничій клас, то в консервативній партії їхнє число не перевищує 1%, у лейбористській партії їх 12—18%. Більшість парламентаріїв (близько 80%) мають вище утворення. По своєму віковому складі більшість парламентаріїв знаходиться у віковій групі 30—60-літніх (не більш 2% — обличчя 21— 30 років, близько 14% — понад 60 років). У палаті громад 42 депутата — жінки.
Головний фактор, що робить вплив на склад депутатів, — те, що всі 650 членів палати (за винятком спікера) представляють політичні партії. У палаті громад, утвореної після виборів 1987 р., 375 депутатів — від консервативної партії, 229 — від лейбористської, 17 — від ліберальної, 5 — від соціал-демократичної, 24 — від інших партій (Ольстерские націоналісти, Шинн Фейн, Шотландська національна партія).
Партійна структура — основа всієї організації і діяльності палати громад. Дві головні партії утворять офіційно визнані сторони в палаті громад — урядова більшість і “офіційних опозицій Її величності”. Партія, що перемогла на виборах, має у своєму розпорядженні більшість і в силу цього формує уряд. Лідер цієї партії стає прем'єр-міністром. Прихильники перемігшої партії утворять у палаті урядова більшість. Партія, друга по кількості місць, стає офіційною опозицією, а її лідер — лідером опозиції. Посада лідера опозиції одержала законодавче закріплення в 1937 р., коли йому була призначена платня в розмірі 2 тис. фунтів стерлінгів у рік (у даний час він одержує 48148 фунтів). Для опозиції характерний стан готовності прийняти владу від урядової більшості. Лідер опозиції формує з керівних членів фракції “тіньовий кабінет” і призначає “міністрів-тіней”, яким доручається виступати в парламенті по визначених питаннях державної політики.
Навіть саме розташування депутатів у палаті громад відбиває її поділ на урядову більшість і партій офіційної опозиції. Праворуч від спікера розташовані лави урядової більшості; ліворуч — опозицій. Члени палати — міністри сидять на передніх лавах, а керівники опозиції — напроти них.
Лідер консервативної партії обирається членами парламентської фракції після консультації з перами-консерваторами і партією поза парламентом. Проводяться збора рядових членів фракції, що мають форму так називаного “Комітету 1922 року”. На засіданнях, скликуваних щотижня, обговорюються поточні справи, що передбачається внести на обговорення палати громад. “Комітет 1922 року” — засіб зв'язку лідера і рядових членів.
Починаючи з 1980 р. у виборах лідера лейбористської партії і його заступника беруть участь не тільки члени парламентської партії, але і представники тред-юніоністів і місцевих партійних організацій. Коли партія знаходиться в опозиції, члени парламентської фракції обирають так називаний “парламентський комітет” (власне кажучи, це і є “тіньовий кабінет”). Проводяться регулярні засідання всіх членів фракції.
Кожна парламентська фракція має в палаті свої партійні комітети. Їхня організація і діяльність не регулюються якими-небудь документами, а визначаються нормами, що склалися в ході діяльності фракцій. Не існує визначеного і строго встановленого складу членів. На засіданні може бути присутнім будь-який член фракції, за якимись причинами зацікавлений у його роботі.
Партійні фракції мають особливих посадових осіб у палаті, роль яких надзвичайно велика в організації всього ходу парламентського виробництва. Це парламентські організатори партій, офіційно іменовані “батогами”. Посада “батога” не передбачена правилами парламентської процедури. Вона з'явилася в ході еволюції партійної організації в палаті громад.
У консервативній партії “батоги” призначаються лідером партії; у лейбористської — обираються зборами парламентської фракції шляхом таємного голосування.
Урядова більшість має головного “батога” уряду, його заступників і молодших “батогів”. “Батоги” уряду є міністрами й одержують платня з державної скарбниці. Опозиція має головного “батога”, його заступників і помічників.
Головний обов'язок “батогів” — налагоджувати співробітництво фракцій так, щоб вона йшла без ексцесів і несподіванок, при взаємній координації діяльності. Головний “батіг” уряду повинний також стежити за тим, щоб усі намічені урядом до розгляду законопроекти пройшли через палату до кінця сесії. “Батоги” уряду й опозиції знаходяться в тісному контакті один з одним і утворять ті звичайні канали, через которие досягається компромісне врегулювання спірних питань між урядом і опозицією. Консультації між “батогами” уряду й опозиції стали звичайною практикою, хоча вони ніде не регламентовані.
ЗАКОНОДАВЧІ І КОНТРОЛЬНІ ПОВНОВАЖЕННЯ ПАЛАТИ ГРОМАД
Законодавча діяльність
Парламент — вищий законодавчий орган країни. Верховна влада в області законодавства довіряється парламенту в цілому. Це — “королева в парламенті”, тобто королева і дві палати парламенту. Це значить, що законопроекти, прийняті обома палатами парламенту, стають законами після їхнього схвалення королевою. Власне кажучи, коли говорять про верховну законодавчу владу, мають на увазі палату громад: вона — центральна складова частина законодавчого механізму.
З 1945 р. чотири члени палати громад були виключені нею чи пішли _, відставку до виключення після обвинувачення їхній у ганебному поводженні.
У законодавчому порядку верховна законодавча влада парламенту була встановлена біллем про права 1689 р. Він скасував право короля припиняти дію законів і робити з них вилучення, тобто зробив незаконним зміну законів монархом без згоди парламенту. У XIX в. затвердився принцип верховенства парламенту, що визначає його положення в якості верховного законодавчого органа. Він означає, що парламент не зв'язаний яким-небудь конституційним актом і не існує якого-небудь правового обмеження його верховенства в законодавчій області. Парламент має право приймати, скасовувати і змінювати будь-який закон у порядку звичайної законодавчої процедури, і ніхто (у тому числі і суд) не може поставити під сумнів чи дійсність конституційність акта парламенту. Цей принцип означає також, що парламент попереднього скликання не вправі зв'язувати своїх спадкоємців (це було би обмеженням верховного положення законодавчого органа).
Видання законів — сама значна, якщо не сама головна функція парламенту. Біля половини усього його часу іде на законодавчу роботу. Число щорічно прийнятих законів досить стабільно (60—70 у рік). Велика частина часу зайнята розглядом публічних біллів, внесених з ініціативи уряду. - Процес проходження законопроектів у палаті громад залежить від характеру законопроекту. По колу регульованих питань біллі підрозділяються на публічні і частки. До публічного відносяться ті, котрі торкаються загальні інтереси. Їхня дія, як правило, поширюється на територію всієї країни. Вони регулюють найбільш важливі питання. До часток відносяться ті біллі, що торкаються індивідуальні чи інтереси мають лише місцеве значення (закони, що регулюють діяльність окремих компаній і корпорацій; діючі в межах визначених адміністративно-територіальних одиниць). За Законом про тлумачення 1978 р., білль вважається публічним, якщо в ньому не обмовляється його приватний характер. Приватні біллі вносяться обличчями, зацікавленими в їхньому прийнятті (це можуть бути місцеві органи, державні установи, корпорації).
Публічні законопроекти, у залежності від того, з чиєї ініціативи вони внесені, підрозділяються на урядові, тобто внесені депутатами — членами уряду, і законопроекти приватних членів, тобто внесені рядовими членами парламенту, що не є членами уряду. Це розподіл публічних законопроектів впливає на долю законопроекту.
Усякий публічний законопроект повинний пройти в палаті громад п'ять стадій: первою читання, друге читання, стадія комітету, стадія доповіді, третє читання. На додаток до цього, якщо текст законопроекту був змінений у палаті лордів, у палаті громад повинні бути розглянуті виправлення палати лордів.
Внесення законопроекту і перше читання. Внесенню законопроекту в парламент передує тривала перед-парламентська стадія його розробки. Усе найбільш важливі законопроекти розробляються в міністерствах. Основна участь у цій роботі приймають професійні цивільні службовці міністерств. При цьому проводяться широкі консультації як між різними міністерствами (особливо з міністерством фінансів), так і міністерств із різними групами тиску, підприємницькими асоціаціями, тред-юніонами. Усі ці консультації носять конфіденційний характер. Проект закону не обнародується. Якщо ж уряд хоче провести більш широке обговорення, воно може опублікувати консультативний документ — “зелену книгу” чи “білу книгу”, у яких викладається загальний зміст пропозицій уряду. Міністерство-спонсор представляє білль комітету кабінету, що займається довгостроковим плануванням законодавчої програми. У кабінеті мається також спеціальний комітет з законодавству, на обов'язку якого лежить здійснення контролю за тим, щоб усі законопроекти, що представляються парламенту, пройшли через парламент до кінця сесії. Законопроект може бути внесений у будь-яку палату. Однак найбільш важливі біллі вносяться в палату громад.
Члени парламенту не бачать тексту законопроекту аж до моменту його представлення.
Законодавча ініціатива у Великобританії належить тільки членам парламенту. Відповідно до діючої процедури, законопроект вноситься в загальному порядку, незалежно від того, чи є вносить членом уряду. Міністр, коли вносить законопроект, формально робить це не у своїй якості члена уряду, а як член парламенту. Урядовий білль вносяться тим міністром, що відповідає за його розробку і проходження в палаті.
Усяка законодавча пропозиція повинна бути убрана у форму законопроекту (білля), причому законопроект, що представляється в парламент, повинний бути неодмінно правильно оформлений. Цьому надається особливе значення.
Порядок внесення білля в палату носить найменування першого читання. Це чисто формальна стадія, що не забезпечує успіху законопроекту надалі. Процедура першого читання полягає в наступному. Член палати, що бажає внести законопроект, робить повідомлення спікеру про свій намір. Коли спікер називає його прізвище, воно вручає клерку палати так називаний “фіктивний білль”, тобто лист папера, у якому вказується коротка і довга назва білля, прізвище депутата, який вніс законопроект, і тих депутатів, що виступають як поручителів по законопроекті (не менш 12 членів палати). Клерк зачитує коротку назву законопроекту, називає день для другого читання і віддає розпорядження про надрукування законопроекту. Як правило, на цій стадії не відбувається обговорення білля. Уряд додає до білля коротку пояснювальну записку.
Майже увесь час палати (90%) зайнято розглядом законопроектів, внесених урядом. Для обговорення законопроектів рядових членів виділяється строго визначений час (12 п'ятниць у сесію). Постійні правила передбачають кілька процедур для внесення законопроекту приватного члена в палату громад.
Друге читання — надзвичайне істотна стадія. Власне кажучи, це перше публічне обговорення законопроекту. Тільки на цій стадії починається обговорення внесеного законопроекту. Під час другого читання обговорюються
основні, принципові положення законопроекту. У цій стадії палата не може розглядати окремі статті чи законопроекту які-небудь виправлення до нього. Вона вирішує питання про тім, наскільки доцільно в принципі зміна законодавства, пропонована внесеним законопроектом. Друге читання може бути кінчено або схваленням законопроекту і напрямком у комітет для внесення виправлень, або відхиленням законопроекту в цілому. Парламентські суперечки на цій стадії не роблять впливу на зміст статей законопроекту.
На початку другого читання спікер порушує питання про тім, чи приступити до нього. У цей момент будь-який член палати громад може заперечити проти пропозиції спікера, або внести виправлення про те, щоб законопроект був “прочитаний” у другий раз по витіканню трьох-шести місяців, або запропонувати виправлення з вказівкою основ, по яких законопроекту взагалі повинне бути відмовлене в другому читанні. Ці пропозиції ставляться на голосування. Якщо білль потерпить поразка при голосуванні, то далі він не розглядається.
Таким чином, на відміну від законодавчого процесу деяких інших західних країн, де законопроект спочатку розглядається комітетами, а потім — на пленарному засіданні (США, Франція, Італія), у Великобританії законопроект спочатку обговорюється палатою в повному складі і лише потім направляється в комітет.
Комітетська стадія. Біллі, схвалені в другому читанні (як правило, вони приймаються, оскільки уряд має у своєму розпорядженні підтримку урядової більшості), направляються в постійні комітети (або розглядаються палатою, перетвореної в комітет усієї палати).
У комітеті законопроект розглядається детально, слово за словом, стаття за статтею. Під час обговорення законопроекту комітет зв'язаний рішенням палати, винесеним при другому читанні, і не вправі вносити в законопроект такі виправлення, що спотворюють принцип законопроекту, уже схваленого палатою громад.
Комітет не може вносити в законопроект положення, що суперечать принципу законопроекту. Він має право відхилити будь-яку статтю законопроекту. При передачі законопроекту в комітет палата дає йому спеціальні інструкції, якими визначаються повноваження комітету у відношенні даного законопроекту.
Комітетська стадія закінчується складанням доповіді по законопроекті, що представляється палаті громад.
Стадія доповіді і третє читання. У стадії доповіді палата розглядає законопроект, що доповідається комітетом,, обговорює зроблені їм виправлення і вирішує, чи належні окремі статті законопроекту бути прийнятими в колишньому виді, з виправленнями чи комітету новими виправленнями, запропонованими членами палати в цій стадії. Білль не розглядається стаття за статтею. Практично обговорення обмежується пропозицією окремих виправлень депутатами і голосуванням по них. Спікер вправі відбирати виправлення, що підлягають обговоренню. Тут, як і на інших стадіях, застосовуються “кенгуру”, “закриття”, “гільйотина”.
Як правило, третє читання законопроекту має місце відразу ж після закінчення стадії доповіді. Це формальний етап в обговоренні законопроекту, тому що під час дебатів палата зв'язана вже прийнятими положеннями законопроекту. На цій стадії можуть пропонуватися виправлення, що не торкаються суть білля, звичайно чисто редакційні, що стосуються стилю законопроекту, його заголовка і т.п. Після голосування законопроект вважається прийнятим палатою громад. Якщо він був внесений спочатку в палату громад, видається наказ, щоб клерк “відніс білль до лордів і просив їхнього сприяння”; законопроект передається в палату лордів з написом “так буде передано панам”.
Після проходження законопроекту через обох палат він повинний одержати схвалення королеви і слідом за тим стає законом. Формально главі держави належить право абсолютного вето. Практично королівська згода на білль — формальна стадія законодавчого процесу. Останній випадок застосування права вето монархом мав місце в 1707 р.
ПАЛАТА ЛОРДІВ
Порядок утворення. Палата лордів формується на невиборній основі. Членство в ній зв'язується з одержанням дворянського титулу, що дає право бути членом палати лордів. Серед членів палати — 1195 герцогів, маркізів, графів, віконтів, баронів, імена яких уписані в так називану “золоту книгу” англійського дворянства. Це пери парламенту. Вони підрозділяються на духовних і світських, потомствених і довічних.
До числа духовних лордів відносяться 26 архієпископів і єпископів, право яких бути членами палати зв'язується з перебуванням їх у відповідній посаді.
Всі інші члени палати відносяться до категорії світських. Основну групу складають ті світські пери, право яких бути членами палати переходить у спадщину. У палаті — 789 потомствених перів і пересс.
У палаті мається 359 довічних перів і пересс. Більшість з них — це політичні і партійні діячі, або вищі військовослужбовці і чиновники, що вийшли у відставку, або керівники великих державних чи часток підприємств, що видаються вчені, профспілкові діячі, відомі актори. Звання пера надається за заслуги в суспільній і політичній діяльності.
Одинадцять членів палати — лорди-юристи (ординарні лорди по апеляціях). Вони призначаються з числа облич, що займали чи займають високі суддівські посади, для надання допомоги палаті при рішенні судових справ.
У палаті лордів, як і в палаті громад, також існує розподіл на партійні групи, але його вплив не настільки значний, як у палаті громад. Лорди більш незалежні від партій і виборців і менше зв'язані партійною дисципліною. В останні роки в зв'язку зі зростанням ролі довічних перів палата претендує на роль форуму, що акумулює в собі багатий досвід і спеціальні знання і який представляє важливе і корисне доповнення виборної палати громад.
Посадові особи палати лордів. Голова палати — лорд-канцлер. Його статус і роль у палаті значно відрізняються від того положення, яке займає спікер у палаті громад. Лорд-канцлер — член кабінету і призначається особисто прем'єр-міністром. Він є також главою судової системи країни. У палаті лордів він бере участь у дебатах і голосуванні. Засідання в палаті лордів не настільки стиснуті правилами парламентської процедури, і лорду-канцлеру не приходиться часто втручатися в порядок ведення дебатів. Він не виносить рішень відносно правил процедури, і у випадку виникнення відповідних питань палата звертається не до нього, а до лідера палати.
У палаті лордів маються лорд-голова комітетів і його заступник, що головують замість лорда-канцлера, коли палата перетвориться в засідання комітету всієї палати (при розгляді законопроектів у стадії комітету). Вони призначаються палатою щорічно на початку сесії.
Постійною посадовою особою палати лордів є клерк, повноваження якого аналогічні повноваженням клерка палати громад і в підпорядкуванні якого працює постійний штат клерків, зайнятих діловодством палати.
Кожна партія в палаті лордів має свого лідера. В урядовій партії — це лідер палати; опозицію очолює лідер опозиції. У їхньому обов'язку входить планування дебатів у палаті. У палаті лордів також маються головні “батоги” і їхні помічники, що виконують ті ж функції, що і “батоги” у палаті громад. Прихильникам партії направляються письмові “батоги”. Але в палаті лордів не існує ніяких угод між “батогами”, що стосуються відсутності на засіданнях рівного числа членів палати від правлячої й опозиційної партій.
Внутрішня організація. Під час засідань члени палати (за винятком духовних лордів) розташовуються не по старшинству титулів, як було колись, а відповідно на лавах уряду й опозиції.
Засідання проводяться з понеділка до четверга і наприкінці сесії — по п'ятницях (усього — близько 160 днів у сесію). Засідання починаються з короткого “години питань” (ця процедура займає близько 20 хв), але питання дозволяється задавати тільки після обговорення основного порядку денного. Більш половини всього часу палати зайняті розглядом урядових біллів.
Палата лордів має власні постійні правила. Однак регламент у ній не настільки строгий і твердий, як у палаті громад. Він менше зв'язує членів палати, чим у палаті громад. Підтримка порядку в палаті лежить на всіх її членах. Порядок виступів визначений заздалегідь, і лорд-канцлер не викликає членів палати для участі в дебатах. У палаті лордів не існує яких-небудь правил для згортання дебатів по законопроектах. Не мається тут також правил, що обумовлюють перевагу урядових справ над іншими справами.
Регулярно на засіданнях палати присутня і бере участь у голосуванні біля третини її складу. Частина членів палати взагалі ніколи не приймає участі в її засіданнях; інші одержують дозвіл не бути присутнім на її засіданнях. Такий дозвіл надається або на весь термін повноважень парламенту визначеного скликання, або на термін сесії.
Пери не одержують платні, але їм можуть бути відшкодовані витрати, зв'язані з відвідуванням засідань. Член палати може одержувати в цілому близько 100 фунтів стерлінгів на витрати по проживанню в Лондоні, оплаті готелю, транспорту, а також витрати на зміст офісу, секретаря, помічника по наукових дослідженнях.
Законодавча діяльність. Члени палати лордів мають право законодавчої ініціативи, і законопроекти можуть вноситися в палату лордів. Повноваження палати в області законодавства визначаються законами про парламент 1911—1949 р. Як частину верховного законодавчого органа палата лордів розглядає і приймає з чи виправленнями без виправлень законопроекти, прийняті палатою громад і передані на її розгляд. Вона може відхиляти законопроекти терміном на один рік, тобто має право відкладеного вето.
Закон про парламент 1911 р. установлює, що фінансовий законопроект, прийнятий палатою громад і переданий за місяць до закінчення сесії на розгляд у палату лордів, стає законом без її схвалення, якщо він не прийнятий нею в.плин одного місяця.
Порядок проходження законопроекту в палаті лордів в основному той же, що й у палаті громад. Найбільш важлива стадія тут — комітетська, тому що в цей час у білль звичайно вносяться виправлення, що впливають на зміст і подальший рух законопроекту. Іноді ця стадія займає кілька днів. Обговорення статей супроводжується довгими дебатами, і голосування відбувається майже по кожній статті, у яку внесена виправлення.
Поруч особливостей відрізняється розгляд у палаті лордів фінансових законопроектів, зокрема бюджету. Він стає предметом урядової заяви в палаті лордів, потім відразу ж обговорюється в другому читанні. Безпосередньо після цього відбувається голосування законопроекту про бюджет у третім читанні.
З погляду ролі другої палати найбільш цікавим є порядок, за допомогою якого регулюються відносини між двома палатами при здійсненні ними законодавчої діяльності. Після проходження законопроектом усіх стадій у палаті лордів він разом з виправленнями, зробленими лордами, передається в палату громад. Остання, у спеціальному засіданні, розглядає ці виправлення й у випадку незгоди з ними призначає комітет для вироблення обґрунтування, у якому порозумівається, чому саме вона не згодна. Палата громад може також, не погодившись з виправленнями палати лордів, висунути замість деяких з них нові виправлення. Обґрунтування і всі знову зроблені виправлення передаються на новий розгляд палати лордів.
Палата лордів розглядає обґрунтування палати громад і всі знову зроблені виправлення і приймає по них своє рішення, передане в палату громад. У випадку незгоди з виправленнями, запропонованими палатою громад, і в тому випадку, якщо палата лордів вирішила все-таки наполягати на прийнятті деяких зі зроблених нею раніше, але відхилених палатою громад при першому розгляді виправлень, він складає письмове обґрунтування, що передається палаті громад. У цьому обґрунтуванні викладаються причини, по яких палата наполягає на своїх виправленнях. Звичайно конфлікт дозволяється шляхом компромісу.
Контроль палати лордів над урядом. Уряд не несе політичної відповідальності перед палатою лордів, і остання не може змусити його піти у відставку. Але вона здійснює контроль над урядом у тих же формах, що і палата громад. Від імені уряду в палаті лордів виступають члени уряду, що входять у її склад. Представниками уряду є звичайно три-чотири члена кабінету і чотири-шість міністрів, що не входять у кабінет.
Контроль здійснюється в умовах менш твердої регламентації. Пери не стиснуті ні строгими процедурними правилами, ні головою, що часто втручається в дебати. Процедура палати лордів не обмежує тривалості часу, що відводиться для питань перів міністрам. Питання можуть задаватися в будь-який момент засідання палати — і після обговорення основного порядку денного, і протягом часу, що залишився після обговорення законопроектів і пропозицій.
На додаток до всіх цих функцій палата лордів виступає в якості вищої судової інстанції країни. Вона має юрисдикцію Вищого апеляційного суду, а по деяких справах — суду першої інстанції. Палата лордів розглядає апеляції на рішення судів по цивільних справах на території всієї країни, а на рішення судів Англії, Уельсу і Північної Ірландії — по кримінальних справах. Рішення, що вона виносить по апеляції, є остаточним. Палата розглядає близько 70 судових справ у рік.
Розгляд апеляцій проводиться в комітеті з апеляцій, що засідає окремо від палати. У рішенні справ можуть брати участь тільки лорд-канцлер, 11 ординарних лордів по апеляціях і 10 довічних перів, що протягом визначеного часу займали високі суддівські посади. Ординарні лорди по апеляціях знаходяться на жалуванні і можуть бути відсторонені від посади лише за вимогою обох палат парламенту. Переставши бути суддями, вони залишаються в палаті лордів як довічних перів.
