ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА до проекту Закону України „Про державну службу” (нова редакція)
1. Обґрунтування необхідності прийняття акта Проект Закону України „Про державну службу” (нова редакція) розроблено Головним управлінням державної служби України на виконання указів Президента України від 20.02.2006 № 140 „Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні”, від 20.01.2006 № 39 „Про План заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи та від 20 вересня 2007 року №900/2007 „Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців”. Необхідність прийняття Закону зумовлена, зокрема: § недостатньою спроможністю державної служби забезпечувати ефективне виконання зобов’язань держави перед суспільством, визначених у Конституції України, недосконалістю чинного законодавства, у якому переважають підзаконні акти; § недостатньою відповідністю професійного рівня державних службовців до сучасних потреб державного управління; § непрестижністю державної служби та невідповідністю статусу державного службовця рівню покладеної на нього відповідальності; § низькою ефективністю механізму запобігання проявам корупції, а також недостатньою прозорістю у діяльності органів державної влади та контролю з боку суспільства; § недостатньою якістю послуг, що надають державні службовці; § відсутністю прозорого механізму прийняття на державну службу і невизначеністю кар’єрної перспективи; § низьким рівнем матеріального та соціального захисту державних службовців. 2. Мета та шляхи її досягнення Метою прийняття Закону є побудова в Україні професійної політично нейтральної державної служби європейського зразка. Законопроект ґрунтується на новому – європейському – розумінні професійності державної служби, що полягає в об’єктивності, справедливості та неупередженості при підготовці політичних та прийнятті адміністративних рішень, незалежності професійної позиції державного службовця від впливу політичного чи приватного інтересів, відданості інтересам суспільства, лояльності до держави та її легітимного політичного керівництва. Законом визначаються основні принципи державної служби: верховенство права, законність, професіоналізм, патріотизм, доброчесність, політична нейтральність, лояльність, публічність, прозорість, стабільність, відповідальність, рівний доступ до державної служби, реалізація яких у діяльності державної служби є необхідною умовою інтеграції України до Європейських Співтовариств (Європейського Союзу). У цьому Законі це забезпечують відповідні правові механізми. Сфера регулювання нового Закону Дія нового Закону поширюватиметься на державних службовців органів державної влади з урахуванням норм спеціальних законів. В той же час його дія не поширюватиметься на осіб, що займають політичні посади, працівників патронатних служб, працівників прокуратури, яким присвоюються класні чини, суддів, працівників, що виконують в органах державної влади допоміжні та обслуговуючі функції, працівників державних підприємств, установ і організацій, а також військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та інших органів, яким присвоюються спеціальні звання. Чіткому окресленню сфери державної служби сприяє встановлення законопроектом критеріїв віднесення посад до посад державної служби. Цими критеріями є перелік функцій і повноважень державних службовців, покладених на них державою. Публічно-правове регулювання державної служби Розмежування сфер застосування принципів та норм публічного і приватного права є одним із ключових принципів європейського адміністративного простору, який реалізовано у законопроекті шляхом регламентування законом про державну службу усіх питань вступу, проходження та припинення державної служби (зокрема, оформлення прийняття на службу та звільнення, надання відпусток, встановлення соціальних гарантій тощо). На відміну від інших громадян, конституційні права і свободи державних службовців обмежені на законодавчому рівні через особливість виконання ними функцій держави. Водночас законом встановлюється підвищений правовий захист державних службовців, в тому числі від політичного та іншого впливу, спеціальні гарантії та особливі умови підзвітності та дисциплінарної відповідальності. Розмежування політичних посад і посад державної служби. Законопроект пропонує механізми розмежування політичних посад та посад державної служби, як одного з основних принципів побудови системи державної служби в країнах Європейського Союзу. По-перше, шляхом запровадження посади керуючого персоналом в органах державної влади та інших державних органах, який відповідає за призначення та звільнення усіх державних службовців у цьому органі, здійснює управління людськими ресурсами органу, державною службою. Зокрема, пропонується введення посад у Секретаріаті Кабінету Міністрів України – Державного секретаря Кабінету Міністрів України, у міністерствах – державних секретарів міністерств. По-друге, шляхом гарантування політичної нейтральності державних службовців, їх правового захисту від звільнення з політичних мотивів з відповідними механізмами відповідальності за порушення цієї норми. Принципово нова класифікація категорій посад державних службовців Проект встановлює три основні категорії посад державної служби, такі як посади вищого корпусу державної служби (категорія «А»), посади управлінської ланки (категорія «Б») та посади виконавської ланки (категорія «В»). В свою чергу ці категорії поділяються на підкатегорії і рівні залежно від змісту і складності посадових обов'язків, обсягу відповідальності, а також вимог щодо професійної кваліфікації та досвіду необхідних для зайняття посади. Завдяки такій класифікації досягається забезпечення відкритого і об’єктивного управління державною службою, а також створення прозорої та справедливої системи оплати праці державних службовців. Конкурсний відбір на посади державних службовців Проект Закону встановлює єдині процедури прийняття на державну службу, незалежно від статусу органу та посади, за винятком особливостей призначення на посади категорії «А». Удосконалюються механізми проведення відкритого, прозорого, об’єктивного конкурсу, що забезпечується значною деталізацією та врегулюванням цих питань саме на законодавчому рівні. Зокрема передбачається: - встановлення кваліфікаційних вимог до кандидатів на посади державної служби (однією з обов’язкових вимог до кандидата є наявність вищої освіти); - якісна зміна підходу до проведення конкурсу шляхом складання іспитів (тестування) та проходження співбесіди; - уніфікація процедур обліку та публікації вакансій, інформації про результати конкурсу органами державної влади, а також щотижневе опублікування в єдиному друкованому виданні та розміщення на офіційному веб-сайті спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби. Захист державних службовців від незаконних дій керівників Найголовнішими механізмами такого захисту є: прозорість та передбачуваність оплати праці, розмір якої не може залежати від волі керівника; чіткий порядок дій державного службовця у разі надходження незаконного наказу або вказівки від керівника та відповідальність за недотримання цього порядку; механізм оскарження рішень щодо призначень і звільнень державних службовців усіх категорій. Постійне професійне навчання державних службовців Закон встановлює умови для державних службовців щодо підвищення кваліфікації, що здійснюється у формі спеціальних курсів, практичних семінарів та інших заходів, спрямованих на підвищення професійного рівня виконання державним службовцем службових обов’язків за посадою, а також шляхом стажування та самоосвіти, вводиться поняття індивідуальної програми навчання. Система оплати праці державних службовці. Норми законопроекту щодо оплати праці державних службовців ґрунтуються на забезпеченні конкурентоспроможності заробітної плати державних службовців на ринку праці на основі принципу рівної оплати за рівну працю. Визначається мінімальний посадовий оклад державного службовця, що становить не менш як 150 відсотків мінімальної заробітної плати. Дисциплінарна відповідальність державних службовців Законом визначаються підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності, види дисциплінарних стягнень, органи та посадові особи, що накладають дисциплінарні стягнення, порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності, оскарження рішень про накладення дисциплінарних стягнень.
3. Правові аспекти Основним законом у сфері державної служби є Закон України „Про державну службу”, прийнятий в 1993 році. Закон був прийнятий на ранніх етапах державотворення в Україні і значною мірою не відповідає сучасним потребам суспільства та держави, а також стандартам ЄС. Зокрема, це стосується стимулювання та оплати праці, прийому та просування на державній службі, системи управління державною службою. Сфера дії Закону є дуже широкою, що накладає надмірні навантаження на бюджет і призводить до зниження авторитету і престижу державної служби. База підзаконних актів у сфері державної служби становить понад 800 нормативно-правових документів. Багато з них регулюють питання, неврегульовані у чинному законі. Надзвичайно широке використання підзаконних актів, а також широка база спеціальних законів, що регулює інші види державної служби, робить існуючу правову базу занадто складною та суперечливою, ускладнює управління системою державної служби. Закон України „Про державну службу” (нова редакція) регулюватиме значну частину важливих питань, що нині регулюються чинними підзаконними актами, недосконало врегульовані або неврегульовані зовсім. 4. Фінансово-економічне обґрунтування У результаті проведених фінансово-економічних розрахунків щодо впливу окремих положень проекту Закону України „Про державну службу” (нова редакція) на видаткову частину державного бюджету, з урахуванням необхідності вжиття заходів Кабінетом Міністрів України для збільшення розмірів мінімальних посадових окладів державних службовців протягом 2009 – 2014 років до 150 відсотків мінімальної заробітної плати очікувана потреба у додаткових видатках складе 4,165 млн. грн., у тому числі: у 2009 році – 666,4 млн. грн.; у 2010 році – 666,4 млн. грн.; у 2011 році – 749,7 млн. грн.; у 2012 році – 666,4 млн. грн.; у 2013 році – 666,4 млн. грн.; у 2014 році – 749,7 млн. грн.
5. Позиція заінтересованих органів Законопроект погодило 70 органів, у тому числі: без зауважень – 27, із зауваженнями, які враховано повністю або частково, – 40, із зауваженнями які не враховано, – 3. При опрацюванні 364 висловлених органами виконавчої влади зауважень враховано повністю або частково – 198 (54%) та не враховано – 166 (46%), з них зауважень: - міністерств враховано – 82 (69%) та не враховано – 36 (31%); - інших центральних органів виконавчої влади враховано – 58 (42%) та не враховано – 79 (58%). - Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міської державних адміністрацій враховано – 58 (53%) та не враховано – 51 (47%). 6. Регіональний аспект Законопроект у встановленому порядку погоджено з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. 7. Громадське обговорення Законопроект пройшов широке громадське обговорення. У публічних консультаціях взяли участь близько 12 тис. осіб; головним розробником було отримано понад 3,5 тис. пропозицій та зауважень. Всього за останні 3 роки опрацьовано близько 7 тисяч зауважень і пропозицій до законопроекту. Крім внутрішніх погоджень, проект Закону України „Про державну службу” (нова редакція) отримав позитивну оцінку Ради Європи, Антикорупційної мережі перехідних економік Організації економічного співробітництва та розвитку, Міжнародної організації праці та Світового банку. 8. Прогноз результатів Прийняття нового Закону „Про державну службу” є одним з основних кроків комплексного реформування державної служби та сприятиме створенню на засадах Європейського адміністративного простору професійної, нейтральної та ефективної державної служби, що забезпечуватиме результативну та ефективну діяльність органів державної влади та надання якісних послуг громадянам. Закон забезпечує рівні можливості для вступу на посаду будь-якої категорії, принцип рівної оплати за рівну працю, усуваючи дискримінацію за міжвідомчим та територіальним принципом. Прийняття нового Закону України „Про державну службу” стане важливим політичним кроком і служитиме як внутрішнім інтересам суспільства і держави, забезпечуючи нову якість державного управління, так і зовнішньополітичним цілям української нації, спрямованим на інтеграцію з Європейським Союзом.
