Автор: Дмитро Котляр, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, Київ
Діяльність українського парламенту в сфері врегулювання приватизаційних процесів можна охарактеризувати як неоднозначну та часом непослідовну. Верховна Рада України третього скликання спромоглася досягти певних успіхів у напрямку належного законодавчого врегулювання приватизації. Водночас парламент раз у раз намагається відійти від задекларованої лінії під тиском інтенсивного лобіювання з боку окремих політичних сил. Час від часу питання приватизації стає приводом для політичних баталій між представниками різних політико-фінансових груп, різних гілок влади. Головною тенденцією законотворчих пошуків залишається домінуючий вплив не економічної доцільності, а політичної доречності та індивідуальної зацікавленості окремих осіб та груп у конкретних результатах ходу приватизації певного об’єкта. Усі ці процеси мають своє продовження на регіональному рівні, де основними гравцями виступають представники місцевої влади, які іноді відстоюють не місцеві інтереси.Вплив приватизації на регіони та роль у цих процесах парламенту має складний характер. Загальна приватизаційна політика формується у стінах Верховної Ради, а рутинна приватизація основної маси об’єктів зосереджена в регіонах і здійснюється за місцевих умов регіональними органами приватизації. Переважно ці місцеві умови грають не на користь ефективній приватизації. Повне відрахування коштів, отриманих від приватизації державного майна, до державного бюджету позбавляє місцеву владу будь-якої зацікавленості сприяти приватизації підприємств регіонального значення і, навпаки, підсилює бажання захищати інтереси керівників цих підприємств та фінансово-промислових груп. На жаль, сьогодні немає реального механізму притягнення до відповідальності керівників місцевого рівня за зрив приватизаційного процесу. Лише у Державній програмі приватизації на 2000-2002 рр. з”явилося положення про персональну відповідальність голів відповідних обласних держадміністрацій за її виконання.Регіональний чинник впливу на українську приватизацію здебільшого має негативне значення через позицію органів місцевої влади, яка має свої особливості. Найчастіше це -- активна протидія з боку місцевої влади появі нового власника на підприємствах, що підлягають приватизації. Лобістські можливості та широка компетенція дозволяють т.зв. регіональній еліті в особі відповідних місцевих керівників впливати й часто змінювати хід приватизації. Інструментарій подібного кулуарного впливу є достатньо розробленим і дозволяє з найменшими витратами та мінімальним залученням фінансових та політичних ресурсів досягти потрібного результату: або вилучити об’єкт з переліку тих, що підлягають приватизації, або перебрати контроль за конкретним підприємством за допомогою добре відпрацьованих схем, оминаючи приватизаційний процес, який передбачає існування конкурентів і взяття на себе певних зобов’язань. Підґрунтям є наявність численних лазівок у чинному законодавстві, яке залишає безліч варіантів уникнення конкурентних процедур продажу державного майна чи пакетів акцій шляхом, наприклад, створення на базі державного підприємства спільного підприємства, здійснення додаткової емісії акцій з метою “розмивання” державної частки у статутному фонді ВАТ, продаж активів за борги або в ході санації чи ліквідації.Вершиною є використання депутатського ресурсу як останнього засобу збереження статусу кво або перерозподілу рентабельних підприємств. Прецедент з прийняттям закону про пільговий продаж Маріупольського металургійного комбінату став небезпечним прикладом позаконкурсної приватизації високоприбуткових підприємств. Останнім прикладом намагання використати законодавчий механізм для розподілу власності стала спроба однієї з політичних сил, підкріплена фінансовими можливостями певної фінансово-промислової групи за сприяння облдержадміністрації, перетворити міжнародно анонсований із залученням іноземного радника конкурс з продажу ВАТ “Рівнеазот” у “соціально справедливу” майже безкоштовну передачу роздробленого навпіл пакету акцій до рук зацікавлених осіб з використанням у ролі посередника трудового колективу. Подібні спроби не лише суперечать Державній програмі приватизації, але є ще одним ударом по міфу про відкритість української приватизації.Значним досягненням стало формування якісно нової концепції приватизації, яка своє остаточне закріплення знайшла у Державній програмі приватизації на 2000-2002 рр. Новою ідеологією приватизації на найближчі декілька років стала грошова приватизація з урахуванням індивідуальних особливостей підприємств та “канонізуванням” прозорості приватизації як запоруки ефективного та ефектного роздержавлення. Ці зміни означають закінчення масової передачі майна в оренду та проведення сертифікатної приватизації, яка призводила до розпорошення власності серед великої кількості дрібних акціонерів та членів трудових колективів.У вересні 2000 р. Верховна Рада прийняла. закон про особливості приватизації об’єктів незавершеного будівництва, який став імпульсом для інтенсивнішого продажу цих об’єктів. Головною особливістю цієї категорії об’єктів, більшість яких приватизують регіональні відділення Фонду держмайна, є низький рівень попиту, через що основним критерієм ефективності приватизації є не ціна продажу, а сам факт переходу об’єкта до приватного власника, який зуміє довести до логічного кінця будівництво. Основною перепоною ефективної приватизації цих об’єктів є протидія з боку представників регіональної влади, які або не допускають ці об’єкти до продажу, або виставляють завищені стартові ціни, що пояснюється намаганням зберегти об’єкт на балансі як окрему статтю видатків, яка потребує додаткового фінансування.Попри помітні успіхи на полі законодавчого регулювання приватизації в Україні залишається не вирішеним цілий ряд проблем. Серед них: визначення статусу та створення належного правового підґрунтя діяльності головного приватизаційного органу країни -- Фонду державного майна (парадоксально, що державне відомство, яке забезпечує формування істотної частки доходів держбюджету, у свої щоденній діяльності керується Тимчасовим положенням зразка 1992 р.); належне фінансування здійснення приватизації (за законом про Держбюджет на 2001 р. у приватизаторів залишається лише 3% отриманих коштів, що є недостатнім для нормального обслуговування процесу приватизації); необхідність переосмислення політики щодо використання коштів, отриманих від продажу державного майна, для спрямування їх на інвестування виробництва, інноваційного розвитку промисловості; знаходження шляхів зацікавлення місцевої влади в прискоренні ходу приватизації та досягнення максимального ефекту.
виконавче провадження”, тобто спочатку у добровільному порядку і лише потім у примусовому (ст. 24 Закону України “Про виконавче провадження”). У зв‘язку з цим пропонуємо у ст.1 проекту: а) уточнити назву статті на “Випадки повернення приватизованого майна у державну чи комунальну власність”; б) у абзаці першому слова “шляхом примусового відчуження” замінити на слова “шляхом виконання відповідного судового рішення”; в) у абзаці другому слова “за рішенням суду” виключити ; г) у абзаці третьому слова “в установленому порядку” виключити; Проект слід доповнити положеннями про порядок добровільного виконання відповідних судових рішень. 2. Управління погоджується з тим, що обов‘язок щодо примусового виконання судових рішень про повернення приватизованого майна у державну власність слід покласти на державні органи приватизації, а щодо комунального майна - на відповідні органи місцевого самоврядування. Проте, це вимагає внесення необхідних змін до ст.2 Закону України “Про виконавче провадження”, оскільки чинна редакція цієї статті передбачає, що примусове виконання рішень в Україні покладається на Державну виконавчу службу. 3. Більш уважно, на нашу думку, слід підійти і до визначення наслідків повернення приватизованого майна у державну чи комунальну власність, насамперед, стосовно фінансових аспектів цього повернення, які визначаються у ст.9 проекту. Це пов‘язано з тим, що визнання договору недійсним та його розірвання тягне за собою різні правові наслідки. У разі визнання договору недійсним, кожна із його сторін на підставі ст.216 нового ЦК України зобов'язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування. У разі ж розірвання договору, його сторони, згідно з ст.653 нового ЦК України, не мають права вимагати повернення того, що було виконане ними за зобов'язанням до моменту розірвання договору, якщо інше не встановлено договором або законом. Якщо ж договір розірваний у зв'язку з істотним порушенням договору однією із сторін, друга сторона може вимагати відшкодування збитків, завданих зміною або розірванням договору. 4. Ст.6 проекту визначає, що суб‘єктами реприватизації можуть бути державні органи приватизації, інші органи, уповноважені здійснювати управління об‘єктами державної власності, посередники, інші особи, які залучаються органами приватизації на договірних засадах. Проте роль інших суб‘єктів цього процесу, крім органів приватизації, у проекті не розкривається. Варто зазначити, що, на наш погляд, суб‘єктами, які беруть участь у поверненні приватизованого майна у державну чи комунальну власність, у першу чергу, є суд, потім органи приватизації та покупці приватизованого майна, із власності яких воно вилучається, а також особи, яким вони передали приватизоване майно до повного виконання умов договору купівлі-продажу об‘єкта приватизації. Вважаємо також, що до суб‘єктів реприватизації можна було додати прокуратуру, надавши їй право звертатись до суду з відповідними позовами. 5. Оскільки проект складається лише із 15 статей, на наш погляд, немає потреби виділяти у ньому три розділі, тим більше, що до складу одного із них (розділ ІІ “Прийняття рішення”) входить лише одна стаття, а до складу іншого, розділу ІІІ “Фінансові відносини реприватизації”, входить ряд статей, які за своїм змістом не мають безпосереднього зв”язку з фінансовими відносинами (ст.11 “Оформлення угод”, ст.12 “Соціальні гарантії, що надаються працівникам підприємства, яке реприватизується”, ст.13 “Спори, що виникають у процесі реприватизації”, ст.14 “Відповідальність за порушення законодавства про реприватизацію”, ст.15 “Прикінцеві положення”). 6. На наш погляд, до складу законодавства про повернення приватизованого майна у державну чи комунальну власність (ст.4 проекту), мають бути включені також відповідні положення Цивільного кодексу України та Закону України “Про виконавче провадження”. 7. Оскільки п.6 ст.26 Закону України “Про приватизацію державного майна” передбачено, що договір купівлі-продажу не укладається при продажу акцій акціонерних товариств, створених у процесі приватизації або корпоратизації, за виключенням продажу їх пакетом, пропонуємо врахувати це у частині 4 ст.5 проекту. Крім цього, склад об‘єктів реприватизації має у цілому відповідати складу об‘єктів приватизації, які визначені у ст.5 Закону України “Про приватизацію державного майна”, а тому до об‘єктів, які можуть бути повернутими у державну чи комунальну власність, слід додати об‘єкти незавершеного будівництва та законсервовані об‘єкти. Слід також врахувати, що недійсність договору або його розірвання стосується предмету договору як цілого, а тому об‘єктом повернення приватизованого майна у державну чи комунальну власність не може бути майно структурних підрозділів приватизованих підприємств, як це пропонується у абзаці третьому ст.5 проекту. 8. Акт прийняття-передачі об‘єкту реприватизації не є угодою, а тому назва ст.11 “Оформлення угод” має бути приведена у відповідність із змістом цієї статті. Узагальнюючий висновок: За результатами розгляду в першому читанні проект Закону “Про повернення приватизованого майна у державну та комунальну власність” доцільно відправити на доопрацювання з поданням на повторне перше читання. Керівник Головного управління А.МАЦЮК
