Шановні студенти! Якщо Вас цікавлять авторські роботи по юриспруденції пишіть за адресою sobakagreta@MAIL.ru ми допоможемо Вам вирішити цю проблему.
§1. Система державних органів управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища.
Статті 5 - 10 Закону РФ " Про охорону навколишнього природного середовища" закріплюють компетенцію законодавчих і старанних властей Російської Федерації, спеціально уповноважених органів в області охорони навколишнього природного середовища, компетенцію суб'єктів Росії, а також органів місцевого самоврядування.
Для розуміння екологічної компетенції державних органів і органів самоврядування першорядне значення мають конституційні норми. Згідно ст. 9 Конституцій земля і інші природні ресурси використовуються і охороняються в Російській Федерації як основа життя і діяльності народів, що проживають на відповідній території, і можуть знаходитися в приватній, державній, муніципальній і інших формах власності.
Відповідно до ст. 36 Конституцій громадяни і їх об'єднання мають право мати в приватній власності землю. Володіння, користування і розпорядження землею і іншими природними ресурсами здійснюються їх власниками вільно, якщо це не наносить збитку навколишньому середовищу і не порушує прав і законних інтересів інших осіб. Умови і порядок користування землею визначаються на основі федерального закону.
Згідно ст. 71 Конституції у веденні Російської Федерації знаходяться:
федеральна державна власність і управління нею;
встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в області державного, економічного, екологічного розвитку Російської Федерації; федеральний бюджет;
федеральні податки і збори; федеральні фонди регіонального розвитку;
федеральні енергетичні системи, ядерна енергетика, матеріали, що розщеплюються; федеральні транспорт, шляхи сполучення, інформація і зв'язок; діяльність в космосі;
виробництво отруйних речовин, наркотичних засобів і порядок їх використання;
визначення статусу і захист територіального моря, повітряного простору, виняткової економічної зони і континентального шельфу Російської Федерації; метеорологічна служба, стандарти, еталони, метрична система і числення часу;
геодезія і картографія; найменування географічних об'єктів; офіційний статистичний облік.
Відповідно до ст. 72 Конституції в сумісному веденні Російської Федерації і її суб'єктів знаходяться:
захист має рацію і свобод людини і громадянина; захист прав національних меншин; забезпечення законності, правопорядку, суспільної безпеки; режим прикордонних зон;
питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними і іншими природними ресурсами;
розмежування державної власності;
природокористування; охорона навколишнього середовища і забезпечення екологічної безпеки; природні території, що особливо охороняються;
здійснення мерів по боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями, ліквідація їх наслідків;
встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації;
земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища;
захист відвічного місця існування і традиційного способу життя нечисленних етнічних общностей.
По ст. 73 Конституції поза межами ведення і повноважень Російської Федерації по предметах її сумісного ведення з суб'єктами Російської Федерації останні володіють всією повнотою державної влади.
Згідно ст. 114 Конституції Уряд Російської Федерації забезпечує проведення в країні єдиної державної політики в області культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, екології; здійснює управління федеральною власністю.
Указ Президента Росії про федеральні природні ресурси від 16 грудня 1993 р. розмежовує державну власність на природні ресурси, визначає у складі земель, вод, надр, ресурсів тваринного і рослинного світу федеральні природні ресурси, виходячи з принципу їх загальнодержавного значення. Це кінець кінцем є визначальний в розмежуванні компетенції Російської Федерації і її суб'єктів, що розглядається в ст. 5 - 9 Закону, що коментується. До федеральних ресурсів, зокрема, відносяться види рослин і тварин, занесених в Червону книгу Російської Федерації, види тварин, цінні в господарському відношенні і віднесені до що особливо охороняється, природна міграція яких проходить по території два і більш за суб'єктів Російської Федерації, а також тварини, віднесені до видів, що підпадають під дію міжнародних договорів, водні об'єкти, розташовані на території два і більш за суб'єктів Російської Федерації, а також прикордонні і трансграничні водні об'єкти; інші природні ресурси по взаємній домовленості федеральних органів державної влади Росії і органів державної влади суб'єктів Федерациі<13>. У ряді суб'єктів Російської Федерації ухвалені закони про охорону навколишнього середовища, про природокористування (див. додаток), екологічні, земляні, лісові і інші кодекси, що частково пояснюється недостатнім обліком у федеральному законодавстві реалій сьогоднішнього дня.
Згідно Указу Президента Росії від 11 грудня 1991 р. про повноваження Якутської РСР Саха в розпорядженні природними ресурсами республіки для підвищення ролі державних органів цієї республіки її Раді Міністрів надано право встановлювати порядок і квоти на реалізацію деревини, вугілля і інших корисних копалини на експорт, визначати порядок стягування і розмір плати за природні ресурси, а також розмір штрафів і компенсації за економічного ушкодження від забруднення навколишнього середовища.
На наш погляд, охорона навколишнього середовища, віднесена до сумісної компетенції Росії і її суб'єктів, потребує перш за все федерального регулювання (заснованому на взаємодії Федерації і її суб'єктів), що реалізовується за допомогою Закону, що коментується: законодавчі акти суб'єктів Федерації доцільні і законні при неврегульованості екологічних питань Російською Федерацією, при необхідності конкретизації, деталізації розпоряджень федеральних законів або по питаннях самостійної компетенції суб'єктів Російської Федерації.
За законом Російської Федерації про Раду Міністрів - Уряд Російської Федерації від 22 грудня 1992 р. до його повноважень відноситься координація роботи органів державного управління по сумісному проведенню природоохоронних заходів і реалізації крупних екологічних програм міжреспубліканського (федерального) і міжнародного значення, вживання заходів по ліквідації наслідків крупних аварій і катастроф, а також стихійних лих (п. 4 ст. 20 Закону) <15>.
Згідно Указу Президента про державні наглядові органи від 12 листопада 1992 р. до організаційно-правових форм центральних органів федеральної виконавчої влади відносяться федеральні нагляди Росії, які в межах своєї компетенції здійснюють державне нормативне регулювання питань безпеки, а також спеціальні дозвільні, наглядові і контрольні функции<16>. Такими органами можна вважати Федеральний санітарно-епідеміологічний нагляд (Госсанепіднадзор), Федеральний нагляд Росії по ядерній і радіаційній безпеці (Держатомнагляд Росії) і ін.
Уряд Російської Федерації утвердило ряд положень про повноваження галузевих органів управління в області використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища. Це положення про гірський і промисловий нагляд Росії; про Комітет Російської Федерації з рибальства; про Комітет з водного господарства; про Комітет із земельних ресурсів і землеустрою; про Урядову комісію з навколишнього середовища і природокористування і ін.
Особливо слід зупинитися на Указі Президента Російської Федерації "Про структуру федеральних органів виконавчої влади" від 14 серпня 1996 року N 1177в відповідності із статтею 112 Конституції, яким Президент РФ ухвалив:
а) в цілях формування вказаної структури утворити:
Міністерство природних ресурсів Російської Федерації і Державний комітет Російської Федерації з довкілля охорони на базі скасовуваних Міністерства охорони навколишнього середовища і природних ресурсів Російської Федерації, Комітету Російської Федерації по водному господарству і Комітету Російської Федерації по геології і використанню надр;
б) скасувати:
Міністерство охорони навколишнього середовища і природних ресурсів Російської Федерації;
Державний комітет санітарно-епідеміологічного нагляду Російської Федерації, передавши його функції Міністерству охорони здоров'я Російської Федерації;
Комітет Російської Федерації з водного господарства;
Комітет Російської Федерації з геології і використання надр.
в) Уряду Російської Федерації:
забезпечити впорядкування складу територіальних органів федеральних органів виконавчої влади. Особливу увагу при цьому приділити виключенню дублювання і паралелізму в діяльності територіальних органів федеральних органів виконавчої влади з органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, чіткішому розмежуванню їх функцій і повноважень;
встановити функції і повноваження перетворених і знов створених федеральних органів виконавчої влади, а також уточнити положення про органи, що діють, в цілях забезпечення ними реалізації державної політики у встановлених сферах ведення в умовах поглиблення економічних реформ, переходу до ринкових методів управління.
Відповідно до Указу Президента РФ "Про систему федеральних органів виконавчої влади" від 14 серпня 1996 р. N 1176 Президент РФ в цілях визначення раціональної структури федеральних органів виконавчої влади і відповідно до статті 112 Конституції РФ встановив, що в систему федеральних органів виконавчої влади РФ входять міністерства РФ (федеральні міністерства) і інші федеральні органи виконавчої влади: державні комітети РФ, федеральні служби Росії, російські агентства, федеральні нагляди Росії.
Міністерство Російської Федерації - федеральний орган виконавчої влади, провідний державну політику і що здійснює управління у встановленій сфері діяльності, а також що координує діяльність в цій сфері інших федеральних органів виконавчої влади. Міністерство очолює той, що входить до складу Уряду Російської Федерації міністр Російської Федерації (федеральний міністр).
Державний комітет Російської Федерації - федеральний орган виконавчої влади, що здійснює на колегіальній основі міжгалузеву координацію по питаннях, віднесених до його ведення, а також функціональне регулювання в певній сфері діяльності. Державний комітет Російської Федерації очолює голова державного комітету Російської Федерації.
Встановлено, що територіальні органи федеральних органів виконавчої влади створюються федеральними органами виконавчої влади з дозволу Уряду Російської Федерації для здійснення повноважень вказаних органів в регіонах.
Створення, реорганізація і ліквідація територіальних органів федеральних органів виконавчої влади, призначення на посаду і звільнення з посади їх керівників здійснюються відповідним федеральним органом виконавчої влади після консультацій з органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації.
Зміст територіальних органів федеральних органів виконавчої влади здійснюється за рахунок засобів федерального бюджету, що передбачаються на державне управління, окрім територіальних органів федеральних органів виконавчої влади, що фінансуються по інших статтях бюджету.
Екологічна компетенція місцевих утворень уточнена Федеральним законом про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації, прийнятим Державною Думою 12 серпня 1995 р. До ведення муніципальних утворень віднесені питання місцевого значення, зокрема володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю (землею, водами, іншими природними ресурсами), комплексний соціально-економічний розвиток муніципальної освіти, регулювання планування і забудови територій, контроль за використанням земель, впорядкування і озеленення муніципальної освіти, регулювання використання місцевих водних об'єктів, родовищ загальнопоширених корисних копалини, а також надр для будівництва місцевих підземних споруд (ст. 6 Закону).
Разом з тим діють норми Закону РРФСР про місцеве самоврядування в РРФСР від 6 липня 1991 р. в частині, Конституції Російської Федерації, що не суперечить, і Федеральному закону від 12 серпня 1995 р.
Таким чином, передбачається компетенція міст, районів, селищ, станиць, сільських округів в області охорони навколишнього середовища, які:
здійснюють управління і контроль в області використання і охорони вод, лісів, надр, атмосферного повітря, рослинного і тваринного миру, інших природних ресурсів на території; забезпечують проведення заходів щодо охорони навколишнього середовища, дотримання природоохоронного законодавства, дотримання правил полювання, рибного лову, збору дикорослих рослин, плодів, ягід;
інформують населення про екологічну обстановку, повідомляють у відповідні органи про дії підприємств, установ, організацій, що представляють загрозу навколишньому середовищу, порушують законодавство про природокористування, приймають відповідно до законодавства вирішення про накладення штрафів за збиток, заподіяний природному середовищу (ст. 51 Закону). Повноваження районної адміністрації в області охорони природи висловлюються в ст. 60 того ж Закону, міській адміністрації - в ст. 71.
Відповідно до Конституції практика виробляє різні форми реалізації вимог Закону про охорону навколишнього природного середовища: ухвалюються закони суб'єктів Російської Федерації про природокористування, полягають договори про передачу і розмежування екологічних функцій, про порядок взаємодії спеціально уповноважених державних органів (див. додатку).
Питання екології займають велике місце в статутах місцевого самоврядування, в законах суб'єктів Російської Федерації про місцеві референдуми, про місцеве самоврядування, інші нормативні правові акти, складових правову систему Російської Федерації.
§2. Моніторинг навколишнього середовища
Моніторинг навколишнього середовища може характеризуватися як один з мерів охорони навколишнього середовища, функція державного управління і правовий інститут. Моніторинг — це система довгострокових спостережень, оцінки і прогнозу стану навколишнього середовища і його змін.
Основні положення про моніторинг сформульовані в Законі РРФСР «О охороні навколишнього природного середовища». Крім того, положення про моніторинг є у всіх природоресурсных і інших нормативних правових актах. Наприклад, органи санэпид-надзора зобов'язані проводити соціально-гігієнічний моніторинг, регульований Положенням про санітарно-гігієнічний моніторинг, затвердженою ухвалою Уряду РФ від 6 жовтня 1994 р.
Відповідно до Законом «О охороні навколишнього природного середовища» державна служба спостереження за станом навколишнього середовища організовується з метою спостереження за тими, що відбуваються в ній фізичними, хімічними і біологічними процесами, за рівнем забруднення атмосферного повітря, грунтів, водних об'єктів, наслідками його впливу на рослинний і тваринний світ, забезпечення зацікавлених організацій і населення поточною і екстреною інформацією про зміни в навколишньому середовищі, попередженнями і прогнозами її стану. На Уряд РФ покладено завдання визначення порядку організації і діяльності державної служби спостереження.
Годударственниї комітет Рф_ з охорони акружающен-ереды (загальне керівництво і координація діяльності міністерств і відомств, підприємств і організацій в області екологічного моніторингу; організація моніторингу джерел антропогенної дії на навколишнє середовище і зон їх прямої дії; організація моніторингу тваринного і рослинного світу; забезпечення створення і функціонування екологічних інформаційних систем; ведення із зацікавленими міністерствами і відомствами банку даних про навколишнє природне середовище, природні ресурси і їх використання);
Федеральна служба^Россшшо гид^ометеородоащ&ДМОаиЗ'0-рйнгу навколишнього середовища (організація моніторингу стану атмосфери, поверхневих вод суші, морського середовища, грунтів, навколоземного простору, комплексного фонового і космічного моніторингу стану навколишнього середовища;
ведення державного фонду даних про забруднення навколишнього середовища);
Державний Комітет РФ із земельних ресурсів і землеустрою (моніторинг земель);
Міністерство природних ресурсів РФ (спостереження за станом надр і моніторинг водних об'єктів);
Міністерство сільського господарства і продовольства РФ (моніторинг мисливських ресурсів, риб, інших водних тварин і рослин);
Федеральна служба лісового господарства Росії (моніторинг лісів);
Федеральна служба геодезії і картографії Росії (здійснення топографо-геодезического і картографічного забезпечення Єдиної державної системи екологічного моніторингу);
Федеральний гірський і промисловий нагляд Росії (координація розвитку і функціонування підсистем моніторингу геологічного середовища, моніторинг забезпечення промислової безпеки);
Міністерство охорони здоров'я РФ (моніторинг дії чинників місця існування на стан здоров'я населення).
Крім того, в Єдиній системі екологічного моніторингу беруть участь: Міністерство оборони РФ; Державний комітет РФ з питань розвитку Півночі; Міністерство РФ по атомній енергії і ін.
Найбільш солідною базою моніторингу володіє Росгидромет1. Так, спостереження за станом атмосфери в 1995 р. проводилися регулярно на 664 стаціонарних постах в 234 містах і селищах Росії. У системі Росгидромета діє 150 хімічних лабораторій. Як видимий, такі лабораторії існують не у всіх містах, де проводиться регулярний моніторинг. Причому має місце тенденція згортання програми моніторингу атмосферного повітря.
Відбір проб грунту проводиться в 268 господарствах, розташованих в 160 районах РФ на площі більше 40 тис. га. Кількість відібраних проб склало 4400 шт.
Спостереженнями за забрудненням поверхневих вод суші за гидрохимическим показниками охоплено 1175 водотоков і 151 водоймище. Відбір проб ведеться на 1892 пунктах за хімічними і фізичними показниками. Спостереженнями за забрудненням поверхневих вод суші за гідробіологічними показниками охоплено 190 водних об'єктів.
Отримує розвиток виробничий екологічний моніторинг, тобто моніторинг, здійснюваний підприємствами. Так, з жовтня 1995 р. створюється система моніторингу в АТ «Газпром». При її проектуванні передбачається моніторинг джерел забруднення, об'ємів викидів забруднюючих речовин в атмосферу і скидання стічних вод; інформаційна взаємодія з територіальними службами Росгидромета, Мінприроди і іншими органами.
Дані моніторингу природного середовища служать основою для ведення кадастрів природних ресурсів, а також для ухвалення екологічно значущих господарських і інших рішень.
Ухвалою Уряду РФ від 3 серпня 1992 р. «Про підвищення ефективності використання в народному господарстві гідрометеорологічної інформації і даних про забруднення що оточує природною среды»1 передбачено, зокрема, надання підприємствами і організаціями Росгидромета і Мінприроди Росії спеціалізованої гідрометеорологічної інформації і даних про забруднення навколишнього природного середовища комерційним структурам, підприємствам і організаціям цивільної авіації, морського і залізничного транспорту на договірній основі за плату.
За рахунок централізованих асигнувань з республіканського бюджету РФ Росгидромет і Мінприроди Росії здійснюють:
забезпечення населення і господарсько-економічних структур попередженнями (сповіщеннями) про виникнення стихійних гідрометеорологічних і гелиогеофизических явищ, інформацією про фоновий стан забруднення навколишнього природного середовища, прогнозами погоди загального користування на період до трьох діб;
ведення державних банків (архівів) даних в області гідрометеорології і моніторингу забруднення навколишнього природного середовища;
виконання міжнародних зобов'язань РФ після передачі (обміну) гідрометеорологічній інформації і даних по забрудненню навколишнього природного середовища.
Умови користування інформаційними ресурсами, що формуються в процесі проведення моніторингу навколишнього середовища, регулюються Положенням про інформаційні послуги в області гідрометеорології і моніторингу забруднення навколишнього природного середовища, затвердженою ухвалою Уряду РФ від 15 листопада 1997 р. Відповідно до Положення до інформаційних послуг в області моніторингу забруднення навколишнього середовища відноситься надання організаціями Росгидромета оперативно-прогностичною, аналітичною, режимно-справоч-ной інформації загального призначення і спеціалізованої інформації.
Інформація в області моніторингу забруднення навколишнього середовища загального призначення надається користувачам (споживачам) безкоштовно або за плату, що не відшкодовує в повному розмірі витрати на ці послуги. Такі витрати компенсуються із засобів федерального бюджету. Безкоштовно названа інформація надається органам державної влади РФ, органам єдиної державної системи попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій.
Іншим користувачам (споживачам) інформація в області моніторингу навколишнього середовища загального призначення надається за плату в розмірах, що відшкодовують витрати на її підготовку, копіювання і передачу по мережах електричного і поштового зв'язку.
Спеціалізована інформація в області моніторингу забруднення навколишнього середовища надається користувачам (споживачам) в рамках сумісних програм (угод), а також по договорах на послуги з інформаційного забезпечення.
ЛІТЕРАТУРА:
Закон Російської Федерациі «О охороні навколишнього природного середовища» М 1997
Брінчук м.М. Введення в екологічне право М 1996
Вайнер Дуглас. Екологія в Радянській Росії. Архіпелаг свободи: заповідники і охорона природи. М.: Прогрес, 1991.
Емельянова в.Г. Всеросійське суспільство охорони природи М 1987
Коментар до Закону РФ «О охороні тієї, що оточує природною среды»М 1997
Колбасов о.С. Міжнародно-правова охорона навколишнього середовища М 1982
Круглов в.В. Проблеми охорони навколишнього середовища Катеринбург 1993
Петров в.В. Екологічне право Росії М 1995
Петров в.В. Екологія і право М 1981
Екологічне право Росії під ред Ермакова в.Д. М 1997
Екологічне право Росії під ред Брінчука м.М. М 1998