Лiдiя КРИВЕНКО,
доктор юридичних наук (м. Київ)
Воля народу, її трансформацiя у державну волю. Теоретичнi i конституцiйнi питання державно-правової реформи
ОДНIЄЮ з найважливiших проблем української науки, зокрема юридичної, на сучасному етапi є теоретичне забезпечення державно-правової реформи. Пiдготовка i проведення цiєї реформи органiчно пов'язуються з Конституцiєю України. Йдеться про максимальне використання наявного в нiй потенцiалу. Водночас постає питання, суть якого полягає в необхiдностi вдосконалення конституцiйного фундаменту реформи, що також виступає i як її важлива складова.
Врозглядуваному контекстi на переднi рубежi висувається парламентська реформа.
Конституцiя України закрiпила здiйснення державної
влади на засадах її подiлу на законодавчу,

Українi. Верховна Рада є також єдиним представницьким органом українського народу. Слiд наголосити на тому, що це положення проголошує Декларацiя про державний суверенiтет України: вiд iменi всього народу може виступати виключно Верховна Рада України. Жодна полiтична партiя, громадська органiзацiя, iнше угруповання або окрема особа не можуть виступати вiд iменi всього народу (гл.II).
Включення декларацiйного установлення в конститу-
цiйне поняття Верховної Ради має величезне теоретичне значення, що стосується також практики державно-правових вiдносин. Лише представницька риса Верховної Ради обумовлює i визначає її соцiальне призначення як єдиного органу в системi державної влади в Українi, через який український народ опосередковано здiйснює належну йому владу. Тiльки загальнодержавний представницький орган народу вправi трансформувати волю українського народу в державну волю шляхом прийняття законiв.
Вiдсутнiсть у конституцiйному поняттi Верховної Ради
її характеристики як єдиного представницького органу українського народу мiстить у собi двозначнiсть, неяснiсть, недомовку, туманнiсть, внаслiдок чого виникають деякi уявлення про представницький дуалiзм, що в теоретичному планi необгрунтовано, а в практичнiй площинi потен
цiйно шкiдливо i навiть небезпечно для суспiльства i держави.
Висновок щодо необхiдностi вдосконалення Конститу-
цiєю України нормативного поняття Верховної Ради пiдтверджує досвiд конституцiйної законотворчостi свiту, передусiм країн СНД. Вiн насичений рiзними модифiкацiями, в чому можна переконатись, звернувшись до конкретних норм основних законiв тих чи iнших держав. <Федеральнi Збори - Парламент Росiйської Федерацiї - є
Вiче/9 (66) 1997
представницьким i законодавчим органом Росiйської Федерацiї> (ст. 94 Конституцiї Росiї). <Парламент Республiки Казахстан є вищим представницьким органом Республiки, який здiйснює законодавчi функцiї> (ст. 49 Конституцiї Казахстану). <Парламент - Нацiональнi Збори Республiки Бiлорусь є представницьким i законодавчим органом Республiки Бiлорусь> (ст. 90 Конституцiї Бiлорусi). <Парламент є вищим представницьким органом народу республi-
ки Молдова i єдиною законодавчою владою держави> (ст. 60-I Конституцiї Молдови). <Найвищим державним представницьким органом є Олiй Мажлiс Республiки Узбекис
тан, який здiйснює законодавчу владу> (ст. 76 Конституцiї Узбекистану).
Порiвняльний аналiз дозволяє стверджувати, що серед наведених понять найбiльш оптимальним видається поняття парламенту Молдови, яке закрiплює молдовська Конституцiя.
Повертаючись до України i пiдсумовуючи дослiдження розглядуваного питання, можна запропонувати конституцiйне поняття Верховної Ради у такiй редакцiї: єдиним представницьким органом українського народу i єдиним органом законодавчої влади в Українi є парламент - Верховна Рада України.
Конституцiйне поняття парламенту асоцiюється з адекватним наповненням його комплексом норм, процедур i можливостей, сукупнiсть яких становить цiлiсний i завершений конституцiйно-правовий статус загальнодержавного представницького органу українського народу.
Домiнантою концепцiї парламентської реформи є доктринальне положення теорiї суверенiтету народу, теорiї
I розподiлу влад i теорiї парламентаризму, суть якого поля^гає в тому, що де-юре i де-факто провiдне мiсце в системi ^розподiлу влад посiдає парламент. Необхiдно наголосити:
^вiдмова України вiд iдеї повновладдя Верховної Ради i *'' сприйняття принципу розподiлу влад не змiнюють це доктринальне положення.
Згiдно з концептуальною iдеєю парламентаризму загальнодержавний представницький орган народу будь-якої країни є парламентом тiльки за умови, коли вiн конституцiйно i фактично володiє комплексом необхiдних i важливих прерогатив. До них належать: прийняття законiв, прийняття бюджету, парламентський контроль. У разi вiдсутностi у представницького органу народу перелiчених прерогатив, вiн не є парламентом, незалежно вiд конституцiйного вiче/ 9 (66) 1997
найменування, а його роль в державному механiзмi стає фiктивною.
Аналiзуючи з таких позицiй дiючу конституцiйну мо-
дель Верховної Ради України,доходиш висновку про те, що нормативне визначення Конституцiєю Верховної Ради України парламентом не одержало адекватного наповнення i забезпечення конкретними конституцiйними гарантiями, положеннями.процедурами i можливостями. Звiдси випливає другий висновок: еволюцiя Верховної Ради України у напрямi парламентаризму на базi сучасних конституцiйних основ неможлива тому, що Конституцiя не гарантує Верховнiй Радi вирiшення нею всiх питань виключної компе
тенцiї парламенту. А за вiдсутностi таких гарантiй парламент будь-якої країни є безвладним, безплiдним утворенням. Україна ж потребує не подiбного утворення, а парламентаризму, як укорiнення парламентських прерогатив у повсякденнiй дiяльностi державних органiв, що служить вираженням i водночас пiдтримкою свободи людини, свободи суспiльства i демократичного розвитку держави.
Рiшення цього надзвичайно важливого питання i завдання диктує необхiднiсть парламентської реформи.
Виокремлюючи стрижневий напрям парламентської ре
форми, слiд зазначити, що це, передусiм, побудова такого конституцiйного фундаменту, який би забезпечував Верховнiй Радi конституцiйнi основи справжнього служiння своєму соцiальному призначенню - оптимально здiйснювати законодавчу функцiю єдиної державної влади.
У такому контекстi неможливо не зауважити, що чинна Конституцiя не сприяє динамiзацiї законодавчої дiяльностi Верховної Ради. Бiльше того, Основний Закон прямо або опосередковано закрiплює механiзми, котрi перешкоджають розвитку Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади в Українi. Всупереч принципу розподiлу влад Конституцiя встановлює реальнi гарантiї, можливостi i процедури пiднесення над Верховною Радою Президента i Конституцiйного суду.якi вправi остаточно вирiшувати долю прийнятого Верховною Радою закону, що перетворює єдиний представницький орган законодавчої влади в Українi лише в законообговорюючий орган.
Таке становище мiстить руйнiвний заряд не тiльки для першої гiлки, а й для всiєї системи розподiлу влад.
ВДОСКОНАЛЕННЯ конституцiй-
них основ становлення i розвитку Верховної Ради як юри
Вiче/ 9 (66) 1997 45
дично i фактично єдиного органу законодавчої влади в
Українi вимальовується в рiзних напрямах.
Видiлимо передусiм проблеми, що торкаються доктрини абсолютно обмеженої компетенцiї Верховної Ради України.
Ця доктрина акумульована у ст. 92 Конституцiї. Вона визначає коло питань,якi Верховна Рада вирiшує шляхом прийняття законiв (всього ЗI пункт). Тим самим конституцiйне закрiплюється обмеження сфери законодавчої дiяльностi парламенту, оскiльки приймати закони з питань,
якi не входять до перелiку, Верховна Рада не вправi. Таким чином. Конституцiя вiдкриває простiр для первинного нормотворення Президента України та iнших органiв, що суперечить принциповi розподiлу влад.
З метою усунення цього недолiку необхiдно доповнити
ст. 92 Конституцiї новим правилом, суть якого в тому, щоб закрiпити право Верховної Ради приймати закони також з iнпiих,крiм визначених перелiком питань,якi,згiдно з Конституцiєю України, належать до повноважень Верховної Ради. Тодi на рiвнi Основного Закону набуде втiлення iнша доктрина - доктрина обмеження законодавчої сфери українського парламенту компетенцiєю, що закрiплена за Верховною Радою Конституцiєю України.
Концепцiя прийняття законiв, необхiдних для здiйснен-
ня всiх повноважень, вiднесених Конституцiєю до вiдання парламенту, вiдома свiтовому конституцiоналiзму. Вiзьмiмо Конституцiю США. Роздiл 8 ст. I перелiчує права американського конгресу (17 пунктiв), а останнiй пункт (п. 18) уповноважує конгрес <видавати всi закони, котрi будуть необхiднi для здiйснення як вищевказаних прав, так i всiх iнших прав, якими ця Конституцiя надiляє Уряд Сполучених Штатiв, його департаменти або посадових осiб>.
Стаття 92, що аналiзується, наведеним недолiком не вичерпується. Вона закрiплює ще один механiзм обмеження законодавчої сфери загальнодержавного представницького органу народу. А саме: з низки питань, включених у перелiк, Верховна Рада повноважна визначати i встановлювати лише <засади>, або <основи>. Назвемо, зокрема, основи соцiального захисту; основи державної служби; засади утво
рення i дiяльностi полiтичних партiй, iнших об'єднань громадян, засобiв масової iнформацiї; засади мiсцевого самоврядування.
46 М""/ 9 (66) 1997
У кiлькiсному вираженнi частка <засад> i <основ> щодо загального перелiку досить вагома.А конкретнi данi виглядають так. Весь перелiк питань, що визначає законодавчий простiр Верховної Ради, як уже зазначалось, мiстить ЗI
пункт. Iз них дев'ять закрiплюють засади> ( 5,8,9,10,11,14, 15,22,1) i чотири - <основи> (6, 12,14, 17). Це означає, що з питань, перелiчених у вказаних тринадцяти пунктах, Верховна Рада, виходячи iз змiсту ст. 92, не може здiйснювати повне законодавче регулювання, а лише обмежене - рамочне. Отже, Конституцiя створює поле для первинної нормотворчосгi Президента та iнших органiв, яке гарантується вiдповiдним суб'єктам Основним Законом поза межами встановлених ним <засад> та <основ>. Таким чином, в
однiй i тiй же статтi проводиться ще одна лiнiя на звуження компетенцiї парламенту на користь Президента i Кабiнету Мiнiстрiв. Усунення розглядуваного антипарламентського механiзму пов'язується з виключенням iз ст. 92
Конституцiї <засад> та <основ>. Внесення вiдповiдних змiн у пункти: 5,6,8,9,10,11,12,14,15,17,22,1 ст. 92 Конституцiї знiме наявнi у цiй статтi бар'єри i дасть Верховнiй Радi змогу вирiшувати у формi закону весь комплекс питань, що конституцiйне вiднесенi до повноважень Верховної Ради.
Доктрина закритого перелiку викликає обгрунтовану критику, зосереджену переважно на тому фактi, що ця <новацiя> звужує предмет законодавчого регулювання парламентом суспiльних вiдносин.
Але є ще один надзвичайно важливий, проте менш вi-
домий аспект, котрий поки що не дiстав належної наукової розробки. Йдеться про те, що доктрина, про яку мова, породжує негативнi наслiдки також в галузi теорiї i практики закону.
\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
Рiч у тiм, що обмеження законодавчої компетенцiї парламенту обумовлює втрату законом як унiверсального характеру, так i вищої юридичної сили. Розхитується фундаментальний принцип верховенства закону в iєрархiї нормативних актiв. Наведене доповнює аргументацiю щодо необхiдностi реформування ст. 92 Конституцiї України.
Механiзм обмеження Верховної Ради як єдиного законодавчого органу побудовано також за допомогою iнших конституцiйних iнструментiв. З цiєю метою використовується iнститут всеукраїнського референдуму. На особливу увагу заслуговує питання про суб'єкти призначення все-
Чiче/ 9 (66) 1997
народного волевиявлення. Коли попереднiй головний акт України вiдносив прийняття рiшень про проведення всеукраїнських референдумiв до виключного вiдання органу народного представництва (п.18,ст.97),то новий - закрiплює двох суб'єктiв призначення всенародного волевияв
лення. Цс - Верховна Рада i Президент (ст. 73; п. 2 ст. 85; ' п. 6 ст. 106; ст. 156). При цьому чинна Конституцiя мiстить записи, що гарантують пiднесення глави держави над загальнодержавним представницьким органом у сферi прий-
,' ^ няття рiшень референдною процедурою. Це досягається - ^незрозумiлим i дивним визначенням питань, якi станов
, дiлять предмет референдумiв, призначуваних парламентом i Презвдентом. Однак цiлком зрозумiле тiльки одне - те, що критерiєм розчденування об'єкта референдуму i суб'єктiв його призначення служить забезпечення переваг глави держави над законодавчим органом.
Як передбачають ст. 73 та ст. 85, п. 2, Верховна Рада уповноважена призначити всеукраїнський референдум тiльки з одного питання - про змiну територiї України. Але! Норма - принцип Основного Закону з дослiджуваного питан-
ня проголошує чiтко i ясно: <Територiя України в межах iснуючого кордону є цiлiсною i недоторканною> (ст. 2). Наявнi протирiччя: ст. 73 Конституцiї суперечить ст. 2 цього акта. Виходячи з теорiї спiввiдношення конституцiйних норм, вони є нормами Основного Закону, але мають неоднакову юридичну силу. Примат - на сторонi норм принципiв. Вказане положення одержало втiлення в Конституцiї України, що рельєфно вiддзеркалює порядок внесення змiн до рiзних роздiлiв Основного Закону.
Екстраполюючи це положення на розглядувану нами
проблему, доходимо дивного висновку: конституцiйний
статус Верховної Ради як суб'єкта призначення всеукраїнського референдуму... - уявний, вигаданий, удаваний, позiрний?! Iншими словами, об'єкт референдуму, стосовно якого Верховна Рада конституюється суб'єктом його призначення, - фактично вiдсутнiй. Реальнiсть, отже, така, що практично Верховна Рада не є суб'єктом призначення всеукраїнського референдуму взагалi!?
На вiдмiну вiд наведеного, статус Президента України
як суб'єкта призначення всеукраїнського референдуму гарантується чiткими, конкретними i широкими прерогативами в надзвичайно важливих сферах. Передусiм вони включають конституцiйну матерiю. Йдеться про змiни Основного Закону. Правом внесення до Верховної Ради зако-
Вiче/ 9 (66) 1997
нопроекту про внесення змiн у роздiли: <Загальнi засади>, <Вибори. Референдум>, <Внесення змiн до Конституцiї України> ст. 156 надiляє двох суб'єктiв - Президента України або не менш двох третин депутатiв вiд конституцiйного складу Верховної Ради. У разi його прийняття не менше нiж двома третинами конституцiйного складу парламенту законопроект затверджується всеукраїнським референдумом. Право його призначення надано тiльки Президентовi.
Крiм конституцiйного референдуму. Основний Закон закрiплює главу держави також суб'єктом, що проголошує всеукраїнський референдум, iнiцiатором якого виступає
народ (ст. 106, п. 6). У цьому разi необхiдно, згiдно зi ст. 72 Основного Закону, щоб проголошення референдуму вима-
гало не менше трьох мiльйонiв громадян України, якi мають право голосу, за умови, що пiдписи про призначення референдуму зiбранi не менше, нiж у двох третинах областей республiки i не менше ста тисяч пiдписiв у кожнiй областi.
Конституцiйне об'єкт референдуму за народною iнiцiативою не окреслений. Проте його широкi масштаби не викликають сумнiвiв: адже заборону Основний Закон фiксує тiльки щодо законопроектiв з питань податкiв, бюджету та амнiстiї (ст. 74).
Сконструйована новим Основним Законом модель iнституту референдуму порiвняно з тiєю, яка втiлювалася попередньою Конституцiєю, урiзала парламентськi прерогативи. Вона реально зазiхає на законодавчу функцiю Верховної Ради. Закон України про всеукраїнський та мiсцевий референдуми прямо вказує, що предметом всеукраїнського референдуму може бути прийняття, змiна чи вiдмiна законiв України (ст. 3). Пiднесення Президента до рангу суб'єкта призначення всеукраїнського референдуму з народної iнiцiативи i позбавлення цього права парламенту може бути використане виконавчою владою для прийнят-
тя законiв в обхiд Верховної Ради i навiть всупереч їй, що порушує доктринальне положення народного суверенiтету
та розподiлу влад. Таким чином, конституювання Президента суб'єктом призначення народного волевиявлення приховує пряму небезпеку успiшнiй реалiзацiї Верховною Радою законодавчої функцiї, зазiхання на об'єкт законодавчого регулювання парламенту, розмиває законодавчу
гiлку влади, знижує її роль у державному механiзмi та пiдносить Президента над парламентом.
Вiче/ 9 (66) 1997 49
Важливо наголосити, що зробленi висновки обгрунтовує свiтовий досвiд. Надання президентовi Францiї права передавати законопроекти на референдум (ст. II Конституцiї 1958 року) обумовило манiпулювання референдним способом прийняття законiв на шкоду парламентським формам (М а к л а к ов В. В. Конституция Франции (вступи
тельная статья). Конституция буржуазних грсударств.- М.: Юрид.лит.- 1982.- С. 78 - 79). Всi референдуми, що iнiцiювались Ш.де Голлем.а потiм Ж.Помпiду.його наступниками, проводились з грубим порушенням основного закону, мали антипарламентський характер i служили iнструментом проведення президентських рiшень <через голову> загальнонацiонального представницького органу, не рахуючись з його думкою i обмежуючи його законодавчий простiр.
Щоб усунути можливiсть використання всеукраїнсi^ого референдуму в антидемократичних, антипарламентсi-ких цiлях необхiдно переглянути дiюче конституцiйне рiше.iня вiдносно суб'єктiв призначення всеукраїнського референдуму.Як засвiдчив здiйснений аналiз, на моє переконання, суб'єктом призначення всеукраїнського референдуму необхiдно конституювати лише один орган - загальнодержавний представницький орган українського народу Верховну Раду. Реалiзацiя цiєї пропозицiї вимагає вiдпо
вiдних змiн ст.72; п.2 ст.85; п.б ст. 106; ст. 156 Конституцiї України.
Осмислюючи проблеми i перспективи становлення i
розвитку парламентських iнститутiв України i реформу-
вання в такому контекстi Конституцiї,надзвичайно важливо звернути увагу на те, що проаналiзованi нами механiзми обмеження поля законодавчої дiяльностi Верховної Ради (як доктрина закритого перелiку.так i гарантована Конституцiєю можливiсть вирiшення питань, котрi належать до законодавчої прерогативи Верховної Ради, обминаючи цей орган, шляхом проведення антипарламентського референдуму <через голову> Верховної Ради Президентом), народились i не на нашому грунтi, i не в новiтнiй час.
Вони є запозиченням з авторитарної Конституцiї
Францiї 1958 р., iдеологом i архiтектором якої був президент Ш.де Голль.
Вищенаведенi <новацiї>,якi вперше в свiтовiй Консгитуцiйнiй правотворчосгi були впровадженi Кокстiпуцiєю П'ятої Республiки, протягом чотирьох десятилiть виступа
ють об'єктом постiйної i всебiчної критики вiдомих доСлiд50 ' В1ч</ 9 (66) 1997
никiв конституцiоналiзму багатьох країн свiту. Вони грунтовно i наполегливо заперечують французькi <нововведення>, оскiльки останнi мають реакцiйну спрямованiсть: обмеження класичних i традицiйних парламентських привiлеїв i зниження ролi загальнодержавного представницького органу народу в системi державного механiзму на користь президента i уряду. Чому ж авторитарнi, антидемократичнi риси Конституцiї Францiї майже через сорок рокiв одержали втiлення в конституцiйнiй правотворчостi на теренах колишнього Радянського Союзу ( Конституцiї Казахстану 1995 р., України 1996 р.)?
\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\\
КРIМ звуження обсягу суспiль-
них вiдносин, що виступають об'єктом законодавчого регулювання Верховної Ради, Конституцiя передбачає iншi iн-
струменти, використання яких, по сутi, перекреслює характеристику Верховної Ради <єдиним органом законодавчої влади в Українi>. I тут ми пiдходимо до складної й гострої проблеми стосовно суб'єктiв остаточного вирiшення долi прийнятого Верховною Радою закону. Здавалось би, таке питання i не повинно виникати, оскiльки за принципом розподiлу влад законодавча функцiя - функцiя загальнодержавного представницького органу українського народу.
Виходячи з цього, Верховна Рада повинна бути самостiйною i не залежати вiд iнших суб'єктiв у здiйсненнi повноважень з реалiзацiї цiєї функцiї, включаючи право на прийняття законiв. Але насправдi це далеко не так. Верховна Рада не самостiйна щодо прийняття законiв. Бiльше того,остаточно долю прийнятого нею закону можуть конституцiйне вирiшувати iншi органи.
Згiдно зi ст. 94 Конституцiї,закон прийнятий парламентом,пiдписує голова Верховної Ради i невiдкладно направляє його Президентовi України.який протягом п'ятнадцяти днiв пiсля отримання закону пiдписує його, беручи до виконання, та офiцiйно оприлюднює.У разi незгоди Президент використовує право вiдкладального вето. Вiн повертає закон зi своїми вмотивованими i сформульованими пропозицiями до Верховної Ради для повторного розгляду.
На вiдмiну вiд попередньої Конспггуцiї,коли вето гла-
ви держави долалося бiльшiстю вiд фактичної кiлькостi народних депутатiв України, повноваження яких визнанi i не припиненi достроково у встановленому законом порядку (ст. 104), дiючий Основний Закон встановлює значно
Вiче/ 9 (66) 1997
вищий кворум. А саме: iгiд час повторного розгляду на сесiї закон повинен бути прийнятий Верховною Радою не менше як двома третинами вiд її конституцiйного складу. Лише в такому випадку Президент зобов'язаний пiдписа
ти закон i оприлюднити його протягом десяти днiв (ст. 94). В iншому разi закон не має юридичної сили. Тобто прийнятий загальнодержавним представницьким органом українського народу закон повнiстю залежить вiд одноосiбного органу - глави держави,тому що саме вiн остаточно вирiшує долю закону,а це i є здiйснення законодавчої дiяльностi. Таким чином глава держави пiдвищується над <єдиним органом законодавчої влади в Українi> - парламентом у сферi належної парламенту законодавчої функцiї. Це фактично перетворює парламент iз законодавчого органу лише в законообговорюючий, оскiльки формалiзованi результати його дiяльностi (закони) зводяться нанiвець,
Наведене теоретичне спiввiдношення - не абстракцiя.
Воно екстраполюється в практику суспiльних вiдносин, що пiдтверджує драма законодавчої дiяльностi.
Емпiрична характеристика практики реалiзацiї главою держави права накладення вето на прийнятi парламентом закони має такий вигляд. За минулий перiод роботи Верховної Ради України тринадцятого скликання (з 1994 р. по липень 1997 р.) Президент України не пiдписав i повернув на повторний розгляд у парламент 52 закони. Аналiз пи
тання, що нас iнтересує пiд кутом зору сесiйного пiдходу, виявляє: на першiй сесiї Президент вотував 1 закон; на другiй - 3; на третiй - 6; на четвертiй - 4; на п'ятiй 9; на шостiй - 15; на сьомiй - 27. При цьому слiд звернути увагу на те, що глава держави використовував право
накладання вето майже на всi значнi закони: <Про Рахункову палату Верховної Ради України>,<Про мiсцеве самоврядування>, <Про мiсцевi державнi адмiнiстрацiї>, <Про Кабiнет Мiнiстрiв України> та iншi.
Матерiали практики реалiзацiї конституцiйного права Президента України на вiдкладальне вето дають усi пiдстави для висновку: протягом 1994 - 1997 рр. сформувалась i утвердилась тенденцiя до зростання кiлькостi законiв, прийнятих Верховною Радою, котрi не пiдписуються главою держави i повертаються до парламенту на повторний розгляд.
Осмислення цiєї проблеми з точки зору її зв'язку з конституцiйним регулюванням процедури подолання вiдкладального вето Президента доволi рельєфно виявляє спiв-
52 вiче/ 9 (66) 1997
вiдношення, змiст якого полягає в тому, що посилення
розглядуваної тенденцiї збiгається з перiодом ужорсточення цiєї процедури. В 1995 роцi кiлькiсть нотованих законiв зросла на базi Конституцiйного договору (Вiдомостi Верховної Ради України.- 1995.- №18.- С. 133),який,в порiвняннi з попередньою Конституцiєю, що закрiплювала прийняття законiв при повторному розглядi бiльшiстю голосiв вiд фактичної кiлькостi народних депутатiв, повноваження яких визнанi i не припиненi достроково (ст. 104), пiдвищив цей кворум. Договiр встановив, що вето глави держави долається бiльшiстю у 2/3 голосiв вiд фактичного складу Верховної Ради (ст. 23).
З реалiзацiєю Конституцiйного договору планка вотованих Президентом законiв стала пiднiматися вгору. На базi чинної Конституцiї ця тенденцiя зростає. Вона є тривожною, як визначалось у заявi фракцiї Соцiалiстичної i Селянської партiй України, бо може заблокувати всю законодавчу роботу парламенту (Голос України.- 1997.- 15 липня).
Справжня заiнтересованiсть у належному здiйсненнi законодавчого регулювання суспiльних вiдносин як однiєї з найважливiших передумов розвитку суспiльства i полiпшення життя населення України потребує об'єктивних наукових пошукiв розв'язання цiєї складної проблеми.
Негативнi явища законодавчого процесу в розглядува-
ному аспектi тiєю чи iншою мiрою викликаються як обсягом вотованих законiв, так i результатами їх повторного розгляду Верховною Радою (Голос України. 1997. - 22 липня). Рiч у тiм, що вiдносно загального обсягу законiв, котрi приймаються парламентом, питома вага законiв, щодо яких Президент застосовує право вето, досить значна. Вiзьмiмо статистичнi данi про пiдсумки роботи сьомої сесiї Верховної Ради тринадцятого скликання. За час роботи
цiєї сесiї парламент прийняв 110 законiв, iз них 27 законiв глава держави повернув дня повторного розгляду, що в процентному вiдношеннi становить майже 25 вiдсоткiв.
Щоб мати деяке уявлення про спiввiдношення законiв,
котрi повертаються Президентом на повторний розгляд, i законiв, якi в результатi такого розгляду не були прийнятi Верховною Радою, наведемо конкретнi цифри. Протягом
1995- 1996 рр. Президент використовував право вето на прийнятi парламентом закони 29 разiв. Верховна Рада подолала вето глави держави стосовно 20 законiв двома тре-
Вiче/ 3 (66) 1997 53
тинами голосiв, а 9 законiв (що в процентному вiдношен-
нi понад ЗО вiдсоткiв, прийнятих загальнодержавним представницьким органом) не одержали юридичної сили, тоб-
то їх остаточна доля вирiшувалась не парламентом, а Пре-
зидентом, 0тжс,є пiдстави для такої констатацiї: у разi, коли через недосягнення квалiфiкованої бiльшостi голосiв парламент не в змозi подолати вето глави держави на прийнятi закони, Президент України є домiнантною фiгу-
рою здiйснення законодавчої влади в державi. Тим самим фактично заперечується конституцiйне визначення Верховної Ради <єдиним органом законодавчої влади в Українi>, що суперечить доктринам суверенiтету народу i розподiлу влад.
У ПОШУКАХ механiзмiв виве-
дення вiтчизняної законотворчостi з тяжкого становища i спрямування її в належне русло важливе i доцiльне вивчення й аналiз зарубiжного досвiду.
Слiд зазначити, що прибiчники жорсткого варiанта подолання президентського вето на прийнятi Верховною Радою закони аргументують свiй погляд посиланням на Конституцiю США,яка твердить, що в такому випадку необхiдно двi третини голосiв обох палат конгресу (розд.7,ст. 1). Оперують i цифровими даними. Особливо поширеним є приклад щодо надзвичайно активної реалiзацiї права вето президентом Ф. Рузвельтом, який протягом свого президентства (обирався чотири рази - 1933 - 1945 рр.) використовував вето 635 разiв. Однак необхiдно наголосити, що наведена вражаюча цифра не вiддзеркалює загальнi риси вiдповiдної практики США. Президент Д.Кеннедi, наприклад, застосовував право вето 12 разiв. Справа в тому, що накладення вето на прийнятi конгресом закони - це <двосiчна зброя>, надмiрне використання якої може не лише призвести до полiтичної кризи, а й порушити баланс мiж гiлками влади (Шаповал В. М. Конституцiйне право зарубiжних країн. - Київ: Вища школа. - 1997. - С. 237).
Крiзь призму вирiшення розглядуваної проблеми в Українi неабияке значення має осмислення даних соцiологiчних дослiджень Америки стосовно початкового етапу американської державносгi.яка була оформлена Конституцiєю 1787 року. Формування вiдповiдної практики випало на перiод президентства Джорджа Вашингтона (1789 -
1797 рр.).Характерною її рисою було не часте застосування вето. Джордж Вашингтон, який вперше реалiзував пра54 Мчс/ 9 (66) 1997
во вотувати закони, прийнятi конгресом, використовував його лише двiчi.
Винятково важливо доповнити американський аспект
тим, що Конституцiя США не надiляє президента правом розпуску конгресу, правом законодавчої iнiцiативи у конгресi, правом призначення референдуму. Зовсiм не друго
рядне i те, що, згiдно з розд.7 ст. I Конституцiї США, законопроект, який американський президент повертає в конгрес, у разi його прийняття двома третинами голосiв кожної палати, стає заковом (iгiдкр. мною. - Л. К.). Пiдпису президента у цьому випадку Конституцiя не вимагає.
На вiдмiну вiд зазначеного. Конституцiя України закрiплює вiдповiднi повноваження за Президентом України.
Комплекс перелiчених прав i пов'язаних з ними можливостей глави держави є могутнiм механiзмом впливу на законодавчу дiяльнiсть загальнодержавного представницького органу українського народу, бiльше того - навiть на його iснування.
Наведенi акценти щодо деяких сторiн американської моделi з позицiй її системного сприйняття в сумарному
виглядi, як уявляється, коли не заперечують, то порушують мотивацiю на користь її бачення як еталона конституцiйних рiшень питань, що торкаються вето Президента України на закони, прийнятi Верховною Радою.
Блискавично вiдмовившись вiд iдеї верховенства парламенту i проголосивши принцип розподiлу влад, пострадянська, включаючи українську, конституцiйна правотворчiсть значною мiрою автоматично запозичила захiднi доктрини побудови тих чи iнших iнститутiв державної влади.
Аналiз процесiв їх становлення i перспектив розвитку в умовах сьогодення, а також у прогностичному планi, з урахуванням нагромадженої власної практики, абсолютно чiтко засвiдчує необхiднiсть коригування, поглиблення i розширення методологiчних пiдходiв, що використовуються при здiйсненнi вiдповiдних розробок. Дослiджуючи iнсти
тут президента, В. Є. Чиркiн наголошує на важливостi врахування не лише захiдних напрямiв конституцiйної доктрини, котрi можуть виявитись однобiчними, а й досвiду решти держав свiту, iнших конституцiйних концепцiй, в тому числi країн, що розвиваються (Ч иркин В.Е. Президентская вдасть//Государство й право.- 1997.- №5.- С. 19).
Спiльнiсть багатьох передумов i сучасних процесiв державотворення пострадянських країн є серйозним i обнавiчс/ 9 (66) 1997 55
дiйливим пiдгрунтям для глибокого i всебiчного перегляду їх основних законiв, спрямованого на виявлення позитивного досвiду, спiвзвучного нинiшнiм реалiям i потребам українського суспiльства.
У дослiджуваному руслi iнтерес становить Конституцiя Литви (Новне Конституции стран СНГ й Балтии.Сборник документов.- М.: Манускрипт.- 1994.- С.542 - 593).Во-
на побудувала процедуру додання президентського вето, так, що не пiдносить главу держави над сеймом. Коли президент повертає прийнятий сеймом закон для повторного
розгляду, питання вирiшується згiдно зi ст. 72 Конституцiї. Вона проголошує: <Повторно розглянутий сеймом закон вважається прийнятим, якщо були прийнятi представленi Президентом поправки i доповнення, або якщо за закон проголосувало бiльше половини членiв сейму>. Стаття зобов'язує президента пiдписати такий закон не пiзнiше трьох днiв i невiдкладно офiцiйно його оприлюднити. Для прийняття законiв вимагається, щоб за них проголосувала
бiльшiсть членiв сейму, котрi беруть участь у засiданнях (ст. 69). Таким чином, кворуми, що закрiпленi для прийняття законiв, з одного боку, i для подолання вето, - з iншого, вiдрiзняються незначною мiрою. Закон приймається бiль
шiстю членiв, якi беруть участь у засiданнi, а президентське вето долається бiльшiстю голосiв усiх членiв сейму.
Елементи наведеної моделi заслуговують на увагу. Вони прийнятнi для вдосконалення конституцiйного регулю-
вання суспiльних вiдносин, котрi складаються у зв'язку з
накладанням Президентом України вето на закони, прийнятi Верховною Радою, та повторним розглядом цих актiв. Реформування цiєї процедури диктує практика реалiзацiї Конституцiї України у вiдповiднiй сферi. З метою забезпечення парламентовi реальних гарантiй повноцiнного здiйснення ним законодавчої функцiї єдиної державної влади необхiдно переглянути зазначену конституцiйну процедуру. її демократизацiя, зокрема шляхом зниження необхiдного у вказаному випадку кворуму для подолання вiдкладального вето глави держави, вимагає внесення змiн у ст. 94 Конституцiї України.
КОНСТИТУЦIЙНI джерела змiц-
нення правового фундаменту статусу Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади пов'язуються також з реформуванням iнституту конституцiйного судового контролю.
56 ^ч</ 9 (66) 1997'
Основний Закон вiдносить до повноважень Конститу-
цiйного суду України вирiшення питань про вiдповiднiсть Конституцiї законiв України. Рiшення Конституцiйного
суду з цих питань обов'язковi до виконання на територiї України, остаточнi i не можуть бути оскарженi (ст. 150). Змiст цiєї норми однозначно засвiдчує, що в разi визнання Конституцiйним судом закону, прийнятого Верховною Радою, неконституцiйним, результати дiяльностi Верховної Ради перекреслюються, оскiльки остаточно долю прийнятого парламентом закону вправi вирiшувати Конституцiйний суд. Це юридичне i фактично пiдносить дану iнституцiю над загальнодержавним представницьким органом українського народу, тому що результати його дiяльностi анулює Конституцiйний суд.
Подiбнi наслiдки руйнують концептуальну iдею суверенiтету народу i розподiлу влад, яка визнає тiльки двох суб'єктiв прийняття законiв: безпосередньо сам народ i його представницький орган.
Свiтовий конституцiоналiзм знає механiзми забезпечення i захисту цього доктринального положення. Один iз них полягає в тому, що рiшення органу конституцiйного судового контролю про невiдповiднiсть закону Конституцiї направляється для розгляду в парламент, рiшення якого, у разi пiдтвердження прийнятого ним закону, є остаточним, а <вирок> конституцiйного судового контролю анулюється.
Конкретизуючи це положення, звернiмось до Конститу-
цiї Румунiї 1991 року. Якщо Конституцiйний суд визнає закон або парламентський регламент неконституцiйним,фiксує ст. 144,ч. I,- його рiшення направляється на перегляд в парламент. За умови пiдтвердження парламентом вiдповiдного акта кожною палатою бiльшiстю не менше двох третин голосiв рiшення Конституцiйного суду скасовується.
Викликає iнтерес перегляд конституцiйної правотворчостi Польщi в дослiджуваному контекстi. Iсторичний аспект виглядає так. У 1982 р.Польща ввела нову iнституцiю - Конституцiйний трибунал, доповнивши Конституцiю
ПНР 1952 р. в редакцiї 1976 р. ст. 33-а. Згiдно з нею рiшення Конституцiйного трибуналу про невiдповiднiсть законiв Конституцiї пiдлягали розгляду сеймом. Пiзнiше закон про Конституцiйний трибунал 1985 р. закрiпив: коли сейм виз-
нає закон таким, що вiдповiдає Конституцiї, то вiн скасо-
ВIIС/9(б6) 1997-57
вує рiшення Конституцiйного трибуналу бiльшiстю у двi третини голосiв у присутностi не менше половини депутатiв. <Мала конституцiя> 1992 р. цс установлення зберiгала. I лише через 15 рокiв пiсля введення iнституцiї,що нас iнтересує <Конституцiя Польщi 1997 р. закрiпила остаточний характер рiшень Конституцiйного трибуналу, але при цьому вона мiстить винятки щодо деяких законiв, враховуючи строки їх прийняття (ст. 190).
Вивчення i аналiз свiтового досвiду пiд кутом зору його прийнятностi для України сьогоднi вельми актуальнi i принципово значущi. Сприйняття елементiв вiдповiдних модифiкацiй, з урахуванням вiтчизняної специфiки, новизни консттуцiйного судового контролю як iнституту українського державного механiзму, за умов перехiдного перiоду, невисокої правової культури i правосвiдомостi суспiльства, правового нiгiлiзму, решти негативних явищ бачиться конструктивним iнструментом державно-правової реформи.
Суттєвi можливостi динамiзацiї Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади в державному механiзмi вiдкриває четвертий напрям вирiшення цього завдання. Змiст його - розширення конституцiйних повноважень Верховної Ради i змiцнення процедурних гарантiй законодавчої прерогативи парламенту. До компетенцiї Верховної Ради слiд вiднести iманентно притаманне парламентовi право - право тлумачення Конституцiї України i законiв України. Ця пропозицiя може бути реалiзована шляхом доповнення ст. 8 5 Конституцiї пунктом 3 - 1, з виключенням вiдповiдного положення iз ст. 147 Конституцiї, яка надiляє вказаним повноваженням Конституцiйний суд України.
Винятково важливо окреслити лiнiю на розширення i змiцнення Конституцiєю процедурних гарантiй законодавчої прерогативи парламенту. Належнiсть законодавчої функцiї лише загальнодержавному представницькому органу українського народу з позицiй теорiї верховенства народу i парламентаризму заперечує вплив будь-яких суб'єктiв, а то й диктат, стосовно змiсту законодавчої дiяльностi парламенту. Зрозумiло, що парламент зобов'язаний враховувати послання Президента, iншi документи, проводити постiйну широку, всебiчну, гласну, вiдкриту роботу з рiзними державними i недержавними суб'єктами з метою оптимального визначення змiсту своєї роботи i питань її орга
нiзацiї, черговостi розгляду тих чи iнших проблем, враховуючи наявнi думки, обставини, потреби населення. Однак
58 в>ч</ 9 (М) 1997
прийняття рiшень, визначення змiсту своєї дiяльностi компетенцiя Верховної Ради. Пiд таким кутом зору прави-
ло, згiдно з яким законопроекти, визначенi главою держави як невiдкладнi, розглядаються Верховною Радою позачергово (ст. 93), на мiй погляд, обмежує статус i роль парламенту як єдиного органу законодавчої влади.
Виходячи з цього.уявляється рацiональним виключення наведеного правила iз ст. 93 головного акта, що конституцiйне гарантуватиме парламентовi право i можливiсть самостiйно, на базi Конституцiї та Регламенту, визначати змiст своєї дiяльностi i процедуру вирiшення питань з ре-
алiзацiї повноважень,закрiпленихза Верховною Радою Основним Законом.
Розширення, змiцнення i вдосконалення конституцiйного фундаменту законодавчої дiяльностi Верховної Ради, зрозумiло, не вичерпують змiсту i напрямiв реформування Основного Закону. Вiдповiднi змiни i доповнення головного акта викликаються також необхiднiстю посилення конституцiйної бази належної реалiзацiї Верховною Радою решти функцiй: представницької, бюджетної, установчої, контрольної.
Вдосконалення конституцiйного фундаменту органiза-
цiї i дiяльностi Верховної Ради, безсумнiвно, виступає однiєю з ключових передумов змiцнення мiсця загальнодержавного представницького органу українського народу в механiзмi держави i пiдвищення його ролi. Водночас рiшення конституцiйних аспектiв проблеми - лише одна складова парламентської реформи. Вона - системне явище. Важливим елементом цiєї системи слiд назвати формування нової галузi права - парламентського. Сюди ж належить кодифiкацiя парламентського законодавства. Необхiдним елементом парламентської реформи слiд вважати розробку i прийняття нових, а також реформування чинних законiв та iнших правових форм, котрi регулюють суспiльнi вiдносини у сферi дiяльностi Верховної Ради, її органiв, депутатiв тощо. Органiчною частиною реформи є розширення i поглиблення наукових дослiджень становлення i розвитку парламентських iнститутiв України.
Вiче/ 9 (бб) 1997