Юрій Карпінський про проблеми сучасного стану адміністративно-територіального устрою України
Юрій Карпінський, директор Науково-дослідного інституту геодезії та картографії Адміністративно-територіальний устрій ? це законодавчо закріплена система поділу держави на територіальні утворення, відповідно до яких здійснюється організація та функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування. Очевидно, що реформування адміністративно-територіального устрою повинно базуватися на певних принципах, які сприяють поліпшенню стандартів життя, наближують надання певних послуг населенню, сприяють розвитку місцевого самоврядування. З географічної точки зору серед таких принципів можна зазначити: повсюдність, пропорційність, компактність, доступність, спадкоємність, взаємодоповнюваність, гнучкість та адаптивність, саморегулювання. Враховуючи, що абсолютна більшість показників адміністративно-територіального устрою базується на просторово локалізованих даних, одним з ефективних засобів аналізу є застосування сучасних геоінформаційних технологій. 1. Удосконалення понятійно - термінологічного апарату назв та типів адміністративно-територіальних одиниць у відповідності до сучасних умов.У понятійно-термінологічному апараті адміністративно-територіальних одиниць є чимало суперечностей. Так у відповідності до статті 133 ІХ-го розділу Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Якщо з нормами Конституції порівняти існуючу схему адміністративно-територіального устрою, то можна виявити низку суперечностей. По перше, поза переліку адміністративно – територіальних одиниць в нормах Конституції опинились міські, сільські та селищні ради. По друге, перелік адміністративно-територіальних одиниць включає як власне адміністративно-територіальні одиниці такі, як області та райони, так і адміністративно-територіальні одиниці, які по суті є населеними пунктами: міста, селища та села. Це спричинило певну плутанину в поняттях „адміністративно-територіальна одиниця ” та „населений пункт”. Приміром, сільська рада та село, селищна рада та селище міського типу; місто обласного значення чи місто районного значення як адміністративно-територіальні одиниці та місто як населений пункт.По третє, відсутність базового рівня адміністративно-територіальних одиниць: сільських та селищних рад неминуче приводить до порушення принципу повсюдності територій, за яким, значні території поза межами сел та селищ не належать ні до якої адміністративно-територіальної одиниці. 2. Удосконалення та упорядкування структури адміністративно-територіального устрою.Існуюча схема адміністративно-територіального устрою України являє собою складну неупорядковану чотириступеневу ієрархічну структуру. Кожна адміністративно-територіальна одиниця наділена державою відповідними повноваженнями у сфері державного управління, а також виконує певні самоврядні функції.У цій системі є чимало неточностей і суперечностей. Так, одні й ті ж адміністративно-територіальні одиниці: міста районного значення, селищні та сільські ради можуть належати як до третього, так і до четвертого рівня ієрархії. Відсутність в адміністративно-територіальному устрої України найнижчого базового рівня та різноманіття адміністративно-територіальних одиниць третього та четвертого рівнів: міста районного значення, селищні, сільські ради, ускладнюють адміністративно-територіальну схему по горизонталі. Особливої актуальності ця проблема набуває для специфічних міських адміністративно—територіальних утворень, на території яких діють кілька інших адміністративно-територіальних одиниць, але які не складають єдиної територіальної громади. Це передусім стосується 64 міст обласного значення, на території яких функціонують ще 202 інших адміністративно-територіальних одиниці, в яких діють органи місцевого самоврядування.3. Пропорційність – кількість адміністративно-територіальних одиниць кожного рангу ієрархії повинна вписуватися в “межі оптимальності”. Диспропорції їх по території, кількості населення, соціально-економічному потенціалу не повинні бути надто великими.Особливістю адміністративно-територіального устрою України є політичні регіональні відмінності у принципах його створення, що пов’язане з тим, що ці окремі регіони були протягом недавньої історії включені до адміністративних систем різних країн.Так, наприклад, українська етнічна територія на початку ХХ ст. була периферійною в значній за розмірами Російській імперії і тому була поділена на досить великі за площею адміністративні одиниці ? губернії. Українські землі в складі Польщі (на 1931 р.) ділилися на воєводства. І якщо кожна окрема частина території України на той час була впорядкованою і майже однорідною за індексом параметрів по площі і кількості населення (мал.1.2, 1.3), то сучасний рівень індексу цих параметрів не можна вважати пропорційним. При тому, що найбільша за площею область Одеська (33,2 тис. кв. км) переважає найменшу ? Чернівецьку (8,1 тис. кв. км) більш ніж у чотири рази, площі з найменшими показниками сконцентровані на заході, що, напевне, відбиває події недавньої історії.Показовими є індекси розмірів областей (і Автономної республіки Крим) до їх середнього значення по Україні. Так найменші індекси характерні для західних областей – Чернівецької (0,3), Івано-Франківської (0,5) тощо, в той же час найбільші для східних і південно-східних – Одеської (1,4), Дніпропетровської, Харківської, Чернігівської (1,3) і т.д. (мал. 1.4).Диспропорції в розрізі областей спостерігаються і в кількості населення, що пов’язане з ступенем промислового розвитку. Регіонами з максимальною кількістю населення є Дніпропетровська, Донецька, а також Луганська, Львівська, Одеська та Харківські області, при цьому за деякими виключеннями все-таки виділяються регіони із максимальною кількістю населення ? на сході, та регіони з мінімальною кількістю ? на заході. Різниця досить відчутна ? у 4-5 разів (мал.1.5, 1.6).Вказані історичні тенденції є однією з головних причин недосконалості сучасного адміністративно-територіального устрою держави.До адміністративних одиниць вищої ланки відносяться Автономна республіка Крим і 24 області. Серед областей тільки дві (Волинська і Закарпатська) є такими, у яких назва не співпадає з назвами обласного центру. Стосовно кількості адміністративних одиниць у зазначених регіонах, то тут спостерігаються значні відмінності. Кратність (співвідношення кількості) сягає кілька разів. Так, наприклад, кількість сільських районів у Вінницькій і Харківській областях більша ніж у Чернівецькій та Івано-Франківській областях в 2,1 рази (мал.1.7). При цьому на один район Івано-Франківської та Тернопільської областей припадає понад 30 сільських рад, в той час як цей показник по Луганській або Дніпропетровській області складає 11-12 (мал. 1.8). Нерівномірність проявляється також у коефіцієнті співвідношення кількості районів в області до середнього по Україні. Різниця між мінімальними та максимальними складає 2,5 рази (мал. 1.9). Дуже непропорційним по регіонах є показник кількості населених пунктів різного типу та підпорядкування, що зумовлює певну недосконалість адміністративно-територіального поділу на рівні середньої адміністративної ланки. Значною непропорційністю відзначається кількість міст по регіонах. Територіальний інтервал цього показника досить значний (від 9 до 51 міста). Значною кількістю міст (в межах 19-51) виділяються традиційно промислові регіони (особливо Львівщина та Донбас).Найменша кількість відповідно в областях традиційно непромислових або слаборозвинутих у цьому відношенні. (мал.1.10, 1.11) За кількістю міст обласного та республіканського підпорядкування на першому місці знаходяться також промислові регіони: Донецька область (28 міст), Дніпропетровська (13) Луганська (14), а також регіони, які концентрують управлінські функції: Київська область (13) та Автономна республіка Крим (11) (мал. 1.12).Приблизно ж такі тенденції промислового розвитку відбиває показник кількості селищ міського типу по окремих регіонах України. Більш ніж третина з них (302 з 891) концентруються лише в трьох областях (Донецькій, Луганській та Харківській) (мал. 1.13, 1.14).Протилежна територіальна тенденція спостерігається стосовно кількості сільських рад по регіонах. При значних територіальних диспропорціях (від 202 по Луганській до 662 по Вінницькій області) найбільша їх кількість припадає на західні та центральні регіони, найменша - на південні та східні (мал.1.15-1.20).При визначені спроможності регіональних центрів до виконання своїх функцій важливим є показник людності. Усі такі центри в Україні за людністю переважають друге за показником місто регіону, причому, в деяких випадках цей показник досить значний, наприклад: Харків і Лозова – у 16 разів; Київ і Біла Церква – у 12 разів; Одеса і Ізмаїл – у 11 разів тощо). Мінімальний показник складає 1,4 рази - Ужгород і Мукачеве (мал.1.21, 1.22). При цьому усі регіональні центри належать до великих міст. З них у п’яти кількість населення перевищує 1 млн. мешканців: Дніпропетровськ, Донецьк, Київ, Одеса, Харків. Ще три центри мають більш ніж 500 тисяч мешканців: Запоріжжя, Львів, Миколаїв. Населення чотирьох найменших за людністю регіональних центрів становить трохи більше 200 тисяч мешканців: Ужгород, Тернопіль, Луцьк, Рівне.Співвідношення між людністю регіонального центру та людністю другого в регіоні за величиною міста, а також значні співвідношення між такими показниками відносно центрів між собою свідчать про диспропорцію розселення, що певним чином впливає на функціонування адміністративно-територіальної системи.Дуже помітні диспропорції адміністративно-територіальної системи на рівні районів і міст обласного підпорядкування. Майже в 40% районів кількість населення та площа території в 1,2 рази і більше перевищує середньообласні показники.Середні значення площ районів в окремих регіонах характеризуються значною тенденцією зростання із заходу на схід і південний схід (мал.1.23). Найвищі значення спостерігаються в Автономній Республіці Крим, Херсонській, Чернігівській областях. Найменші – в Чернівецькій, Тернопільській та Івано-Франківській областях. Однак в межах регіонів диспропорції ще більші. Наприклад, співвідношення між максимальним і мінімальним розміром площ районів у Київській області сягає 6 раз, в Херсонській області 5,1 разів тощо.Середня кількість населення у районах окремих областей та Автономної Республіки Крим, коливається в межах двохкратного перевищення, найвищі середні значення населення по районах спостерігаються в західних областях та Автономній республіці Крим, в інших територіях України - цей показник приймає середні та найнижчі значення (мал. 1.24-1.29).4. Компактність – адміністративно-територіальні одиниці повинні бути компактними, без анклавів та віддалених відступів.Населені пункти історично і генетично призначені бути тими осередками, навкруги яких концентрується населення і з яких розходиться мережа інфраструктур різного призначення. Тому населені пункти обслуговують не тільки населення, яке в них проживає, а й населення прилеглих територій. І чим масивніше місто (за різними параметрами - функціями) тим значніший його вплив за територією. Тому найбільш раціональною схемою адміністративно-територіального устрою слід вважати таку, при якій населені пункти розміщені рівномірно (в межах свого ієрархічного рівня) і, оскільки, держава характеризується певною централізацією влади, то для одного з них (столиці) бажано центральне розміщення. Традиційною столицею України є місто Київ, який характеризується досить зручним географічним положенням, що дозволяє виконувати управлінські, політичні, економічні, транспортні та інші функції. Місто займає надзвичайне вигідне транспортне розташування, в ньому сходяться основні залізничні та автомобільні магістралі з заходу на схід та з півночі на південь. Окрім того, Київ є найбільшим річковим портом у державі. Усі ці переваги компенсують положення міста відносно геометричного центру держави, хоча ця віддаль не досить значна - порядку 150 км. Київ майже рівновіддалений від крайніх регіональних центрів на півдні (Сімферополь), заході (Ужгород), сході (Луганськ) - до 700 км. По залізниці та шосейним шляхам ця віддаленість складає до 1000 км, тобто в межах 10 годинної досяжності.Ступінь доступності до регіонального центру з периферії і навпаки у разі здійснення адміністративних функцій, надання різноманітних послуг та здійснення зв’язків тощо, характеризують деякі морфометричні характеристики. Найважливіші - це віддаленість адміністративного центру від геометричного. Дуже незручним розташуванням відзначаються центри Закарпатської, Волинської, Черкаської, Миколаївської, Харківської та Закарпатської областей. Віддаль до геометричних центрів тут складає понад 65 км. Центральне розташування характерне для Донецька, Дніпропетровська, Івано-Франківська, Тернополя, Києва, Хмельницького, Львова, Кіровограда, Чернівців. Віддаль від цих міст до геометричних центрів ? до 35 км (мал. 1.30).Компактність областей визначає також територіальну доступність з периферії до центру. Найбільшою компактністю відзначаються лише три регіони - Волинська, Харківська, Запорізька, але саме ці області характеризуються найбільшим неспівпадінням реального центру та геометричного.Середньою як для України компактністю (коефіцієнт 0,4-0,6) характеризуються області: Закарпатська, Дніпропетровська, Донецька, Івано-Франківська, Луганська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська. Найбільш незручна конфігурація у областей: Кіровоградської, Одеської, Черкаської та Автономної Республіки Крим. Витягнутість складної форми та ще при незадовільному розвитку транспортної мережі формує досить незручну периферійність (особливо віддалені південні райони Одеської області Несприятливою обставиною для функціонування адміністративних районів є віддаленість районів від регіонального центру. Близько 25% усіх адміністративних районів віддалені від регіонального центру на віддаль понад 100 кв. км. Така ситуація спостерігається майже в усіх регіонах України, але найбільше вона виражена в Одеській, Херсонській, Полтавській, Чернігівській, Луганській, Сумській областях, де кількість таких районів складає 25-45% (мал. 1.31). Для існуючого адміністративно-територіального устрою характерні такі особливості як наявність численних анклавів (територія певного підпорядкування в межах іншої), а також черезсмужність та багатосмужність.Насамперед, необхідно звернути увагу на напівштучні анклави, зумовлені фізико-географічними особливостями території, що інколи ускладнює доступність по лінії периферія – центр, а заходи по усуненню цього недоліку потребують додаткового фінансування, наприклад, близько 1/5 частини території Черкаської області знаходиться на протилежному березі Дніпра відносно основної території; від Полтавської області фактично відокремлений один її район – Кременчуцький, притому значною водною перешкодою є р. Дніпро. При цьому його територія, до речі, компактно вписується у територію сусідньої Кіровоградської області і т. д.Яскравим прикладом таких територій, як анклав, є селище Коцюбинське, яке повністю входить в межі м. Києва, чи місто Славутич Київської області, розташоване на території Чернігівської області. Анклави, які створюють черезсмужність та багатосмужність можна спостерігати в багатьох районах України. Це явище пов’язане із причинами суб’єктивного характеру при формуванні земельних поділів окремих господарств та частими перевпорядкуваннями адміністративно-господарського характеру.Наприклад, лише на території одного району – Драбівського Черкаської області існують черезсмужні анклави Рецюківщинської, Безбородьківської та Левченківської сільських рад, які не мають спільних меж із своїми титульними територіями (мал. 1.32).Внаслідок панування протягом десятиліть колективістських поглядів та концепції загальнонародної власності на землю склалася ситуація, коли в державі відсутні дані про точні межі сільських рад, районів, областей і відповідно про площі адміністративно-територіальних одиниць.З метою встановлення стану справ у цій сфері було проведено картографічне моделювання території Драбівського району Черкаської області. За даними точних геодезичних вимірювань 2000 р. для співставлення з матеріалами раніше проведених землеустроїв. При цьому різниця у вимірах досягає 60 гектарів. Більш широкі дослідження показують, що різниці у визначенні площ сільських рад досягають значення до 200 гектарів в середньому по країні.Враховуючи, що масове розпаювання земель, яке проводиться в Україні, характеризується в середньому паєм в 3-4 гектари, особливого значення набуває вирішення питання про комплексне і точне розмежування адміністративно-територіальних одиниць із складенням відповідних точних карт.Серед інших основних принципів концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України слід зазначити:5. Спадкоємність – межі адміністративно-територіального поділу по можливості повинні зберігати наявні межі інфраструктур та комунікацій. Цей принцип неважко витримати, якщо за основу взяти існуючий адміністративно-територіальний поділ з урахуванням усталених уже господарських зв’язків і прогнозів на перспективу, що повинно випливати з можливостей взаємозв’язку регіону з центром у визначенні пріоритетів розвитку промислового комплексу регіону та узгодження з програмами загальнодержавного рівня. При цьому необхідно забезпечити розвиток промислового комплексу регіону як єдиного цілого, наближаючись до ідеальних параметрів його території, позбувшись в першу чергу територіальних анклавів.6. Необхідність “критичної маси” – адміністративно – територіальні одиниці повинні мати достатню фінансово-економічну базу для забезпечення місцевого самоврядування та населення відповідними послугами. Все зводиться до того, що загальнодержавні податки доцільно встановлювати на єдиному для всіх одиниць рівні, а методика їх обрахування повинна бути обґрунтована реальним рівнем факторів економічного розвитку кожного регіону. Тоді стає реальним забезпечення кожної ланки адміністративно-територіального поділу власною фінансовою базою (за рахунок місцевих податків, зборів, затверджених законом відрахувань від загальнодержавних податків тощо). Таким чином регіони можуть забезпечити за рахунок власних коштів загальнообов’язкову освіту, медичне обслуговування, комунальні потреби, витрати на самоврядування тощо. З іншого боку такий стан речей є стимулом розвитку регіону.7. Взємодоповнювання – в адміністративно – територіальних одиницях особливо вищих рангів повинні дотримуватися пропорції між багатими та бідними районами, вузькоспеціалізованими населеними пунктами та територіями з диверсифікаційними функціями, що сприятиме територіальній справедливості, забезпеченню більш рівного доступу до соціальних послуг.Як свідчать приклади недавньої історії, впровадження цього принципу сприятливо впливає врешті-решт на економічне зростання цього регіону і підвищення темпів зростання бідних (відсталих) районів, створення багатофункціональної інфраструктури господарства. Це відбувається за рахунок перерозподілу і активної переспеціалізації робочої сили при орієнтації на можливість досягти більшого, тенденції вирівнювання соціально-економічних показників.8. Гнучкість та адаптивність – адміністративно-територіальний устрій повинен порівняно легко пристосовуватися до територіальних змін в суспільстві – змінам в технологіях, економіці, розселення, споживанню.Межі адміністративно-територіальних одиниць необхідно встановлювати таким чином, щоб на виділених територіях сконцентрувати достатні природні ресурси, відповідний демографічний потенціал з урахуванням тенденції їх розвитку на основі відповідних законодавчих положень. Досягнута таким чином самодостатність зробить непотрібною звертання до центральних органів для вирішення питань регіонального зростання і розвитку.9. Саморегулювання – будь-які адміністративно-територіальні реформи найбільш ефективні тоді, коли запроваджуються демократичним шляхом з врахуванням історичних традицій і культурних відмінностей через створення умов для “саморайонування населення”.Однією з яскравих ознак демократичного суспільства є розвинуте місцеве самоврядування, яке в Україні реально знаходиться на низькому рівні – вертикаль виконавчої влади функціонує згори до низу, а не навпаки, тобто не враховує потреб тих, заради кого існує. Одна з причин цього – відсутність самодостатніх територіальних одиниць найнижчого ієрархічного рівня. Вирішення цього питання дає можливість значно вдосконалити суспільно-економічні відносини, при яких поточні місцеві проблеми можна буде вирішувати місцевою владою. Це можливе лише при забезпеченні економічної та адміністративної самостійності низових одиниць. Центр при цьому дістає можливість зосередити зусилля на вирішення політичних та економічних проблем в масштабах усієї держави. Дотримання цього принципу враховує генеральну потребу в удосконаленні існуючого адміністративно-територіального устрою – не так у створенні нових структур, як у наданні можливості саморегулювання свого поточного життя і розвитку кожному населеному пункту.10. Перспективність – врахування потенційних змін в соціально-економічному розвитку територій.Практичне дотримання цього принципу можливе за умови наукового підходу до проблеми. Це означає, як вказано у ст. 132 Конституції України стосовно соціально-економічного розвитку регіонів, урахування “…їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.” Причому жодна з перерахованих ознак не повинна бути визначальною – цей комплекс повинен бути узгоджений і оптимізований у кожному конкретному випадку з огляду на тенденції розвитку тих явищ, які вони представляють.Таким чином, на сьогоднішній день характерними проблемами адміністративно-територіального устрою України є: надмірна подрібненість, яка гальмує вирішення програмних завдань соціально-економічного розвитку країни; існування непередбачених Конституцією України адміністративно-територіальних одиниць – селища міського типу; існування специфічних адміністративно-територіальних утворень, на території яких розташовані декілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не складають єдиної територіальної громади; недосконала класифікація міст за адміністративною ознакою; недостатнє забезпечення фінансово-економічної та соціальної самодостатності адміністративно-територіальних одиниць, насамперед сіл; дезінтеграція адміністративно-територіальних одиниць; існування населених пунктів, територія яких відірвана від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці (так звані анклави); невизначеність чітких меж адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів.Одним із головних уроків вивчення реформ адміністративно – територіального устрою є обережне ставлення до проектів кожних змін адміністративних меж. Розробка цих проектів із географічної точки зору засновується на: 1. аналізі історії змін адміністративно-територіального устрою за тривалий період, стійкість конкретних ділянок сучасних адміністративних кордонів, виявленні “острівків”, що прагнуть до головних центрів території, яка ніколи не міняла свою адміністративну належність, стійкості виконання адміністративних функцій містами, природно-історичної основи адміністративного районування;2. вивченні сіток відомчого поділу країни (військових округів, залізниць, округів з керування енергогосподарством, сукупність яких відображує реальне господарче, транспортне та соціальне ділення території;3. порівнянні існуючих схем галузевого та інтегрованого економічного, соціального та інших видів районування і розробка нової моделі районування;4. вивченні ареалів тяжіння основних міст – в першу чергу трудових та інших зв’язків населення;5. аналізі соціально-культурної забезпеченості міст різного рангу для виконання функцій адміністративних центрів у вузлових районах;6. рішенні комплексу соціально-географічних завдань, що містить виявлення культурно-географічних розбіжностей у країні, регіоналізму, територіальних розбіжностей в умовах та рівні життя, бар’єрності існуючих адміністративних кордонів та ін. HYPERLINK "http://www.city-adm.lviv.ua/atr/atr12.html" http://www.city-adm.lviv.ua/atr/atr12.html Додано: 02.12.2005





















Микола ПІСТУН                                                                                                                                           СУСПІЛЬНО-ГЕОГРАФІЧНІ ЗАСАДИ НОВОГО АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО ПОДІЛУ УКРАЇНИ

       На регіональному рівні йде інтенсивне обговорення проекту Закону України “Про територіальний устрій України”, яке показує що проблема є складною і повинна вирішуватись еволюційно з широким залученням наукової та адміністративно-управлінської громадськості. Вона є важливою складовою регіональної політики, її конструктивного аспекту – регіонального розвитку.    Адміністративно-територіальна реформа повинна вирішити два складні взаємопов’язані завдання: 1) створити ефективну систему державного управління, делегувати управлінські функції згори донизу, сприяти всебічному розвитку місцевого самоврядування; 2) поліпшити територіальну організацію державної влади і управління соціально-економічним та екологічним розвитком регіонів, впорядкувати адміністративно-територіальний устрій держави, оптимізувати функціонально-територіальну структуру життєдіяльності населення, унеможливити сепаратизм і федералізм. Якщо перше завдання успішно вирішується на урядовому рівні із солідним забезпеченням юридичної та управлінської наук, то друге – за обов’язкової участі представників суспільно-географічної науки, регіональної економіки та соціології.    Піднесення ролі регіонів – це не лише питання удосконалення управління усією суспільною діяльністю людей, а й справа підвищення рівня демократизації державного управління.    Основними принципами проведення адміністративно-територіальної реформи повинні бути: 1) функціонально-територіальна системність (взаємозв’язок соціально-економічного розвитку, систем розселення населення і адміністративно-територіального устрою); 2) чіткий розподіл функціональних обов`язків, ієрархічна простота управлінської системи; 3) економічність і наближення органів управління до потреб народу, до людини; 4) соціально-економічна та екологічна пріоритетність як основа стійкого, збалансованого розвитку держави.    Перспективна структура управління регіональним розвитком України повинна базуватися на функціонально-територіальній взаємодії трьох основних аспектів діяльності людини – соціально-економічного, розселенського та адміністративно-територіального. При цьому головною передумовою науково-обгрунтованого адміністративно-територіального устрою повинна стати його залежність від просторової диференціації соціально-економічної та екологічної діяльності населення, що найповніше відображається схемою інтегрального соціально-економічного районування та регіональних особливостей системи розселення, передусім міського.    На основі аналізу суспільно-географічної літератури нами, рекомендується сітка із 9 суспільно-географічних мікрорайонів [8, с. 89-97], які повинні стати матеріальною базою для визначення адміністративно-територіальних одиниць загальнодержавного рівня управління (губерній, країв чи земель).    Функціональними частинами макрорайонів є мезорайони (підрайони), які адміністративно представлені АР Крим і 24 областями. Вони мають свої рівні соціально-економічного розвитку та збалансованості і нині досить успішно використовуються на практиці управлінськими органами, оскільки за останні роки грунтовніше вивчені науковцями [4, 5].    У межах мезорайонів виділяють мікрорайони у вигляді адміністративних районів, господарських вузлів, центрів, пунктів та місцевостей.    Центрами (“ядрами”) формування виробничо- і соціально-територіальних комплексів у межах вищезгаданих суспільно-географічних районів є міста, що відносяться до регіональних, субрегіональних і локальних систем розселення населення, які характеризуються відповідними показниками людності та виконуваними функціями.    На нашу узагальнену і переконливу думку в Україні повинно бути чотири рівнів управління життєдіяльністю населення: 1) загальнодержавний (центральний), 2) регіональний, 3) локальний, 4) топологічний. У країнах ЄС має місце наднаціональний рівень управління зі своїми органами, які здійснюють комунітарну політику.    Тепер функції загальнодержавного рівня управління виконують Президент України і його секретаріат, Верховна Рада і Кабінет Міністрів, в складі останнього повинно бути Міністерство регіональної політики (чи регіонального розвитку). Невід'ємними документами цого рівня управління мають бути: 1) Державна програма комплексного соціально-економічного і екологічного розвитку та розміщення продуктивних сил як всієї країни, так і її великих регіонів; 2) Державна програма розвитку міжрегіональної інфраструктури.    Регіональний рівень управління повинен охоплювати територію соціально-економічних макрорайонів, АР Крим та адміністративних областей [9, с. 134-139].    Повний варіант регіональної влади може бути представлений такими губерніями: 1) Столичною з Київським столичним округом, 2) Центральною, 3) Слобожанською, 4) Донецькою, 5) Придніпровською, 6) Причорноморською, 7) Подільською, 8) Карпатською і 9) Волинською.    Головними територіальними їх складниками залишаються АР Крим та 24 адміністративні області. На даний період границі губерній не слід змінювати.    Керівником губернії є губернатор з контрольно-управлінськими та координаційними функціями, який повинен підпорядковуватись центру, а з регіональних питань - вище згаданому Міністерству регіональної політики України. Губернатор, як і Президент України, матиме невеликий секретаріат.    Найважливішою одиницею регіонального управління повинна стати адміністративна область, яка має нині чіткі границі і сформовані органи державного управління. За умов надання області такого статусу і відповідних повноважень, вона може забезпечити створення належних умов для життя людей, ефективного використання територіальних ресурсів, розвитку взаємовигідних міжрегіональних виробничих відносин. Саме тут реалізуватиметься принцип відносної економічної самостійності, оскільки тут задовольнятиметься значна частина першочергових людських потреб. Більша ж частина засобів виробництва може бути створена лише на основі міжрегіонального обміну. Області мають бути відповідними соціально-економічними комплексами, збалансованими за головними функціональними підсистемами (природничо-ресурсною, розселенською, виробничою, соціальною, демографічною й екологічною), що матимуть відповідну місцевим умовам і ресурсам загальнодержавну спеціалізацію людської діяльності.    Органом регіонального управління в області повинні залишатись обласні державні адміністрації, які надалі повинні виконувати свої функції при значному скороченні чисельності чиновників.    Основними документами обласного рівня державного управління мають бути: 1) Прогнозно-індикативний план соціально-економічного розвитку; 2) Програма соціально-економічного розвитку; 3) Схема комплексної організації території; 4) Паспорт області та обласного центру. При цьому господарські, наукові, культурні та інші міжрегіональні зв`язки мають постійно змінюватись і розвиватись. В цьому контексті нині викликає запитання так звана Кримська автономія, піднесена до республіканського рівня? Адже за всіма параметрами території і людської діяльності, специфікою географічного положення та історичними традиціями вона в адміністративно-управлінському відношенні є звичайною адміністративною областю із багатонаціональним складом населення. Криму найбільше відповідав би статус автономної області.    Можливий більш економічний (“зрізаний”) варіант регіонального управління в Україні, коли замість 9 губерній і їх губернаторів, на територіальній базі пропонованих соціально-економічних макрорайонів, будуть створені Міжобласні координаційні ради в складі заступників голів обласних державних адміністрацій, яким Кабінет Міністрів (Міністерство регіональної політики) делегуватиме повноваження щодо реалізації загальнодержавних і регіональних програм. При такому варіанті значення областей і обласних державних адміністрацій повинно ще більше зрости. На даному етапі розвитку України будь-які зміни територіальних границь областей недопустимі.    Не менш складним і відповідальним є локальний рівень управління соціально-економічним розвитком, який має забезпечити конкретну реалізацію державних, макрорайонних, обласних та власних рішень на підзвітній території (сільський і міський адміністративні райони, мале місто, селище, село, територіальна громада).    На цьому рівні управління повинно здійснюватись повне регіональне самоврядування. Актуальність місцевої влади зумовлена недавніми подіями Помаранчевої революції, розбалансуванням існуючих форм управління, появою сепаратизму, який має штучне політичне коріння.    На нинішньому етапі перебудови суспільних (у т.ч. територіальних) відносин головним об`єктом управління на локальному рівні на найближчі 5-6 років повинен бути адміністративний (сільський і міський) район. Це базова ланка державного устрою, таксономічна одиниця адміністративно-територіального поділу та досить вже складний господарський комплекс зі своїми особливостями. Зокрема, у його межах формуються територіальні громади (територіальна громада - сукупність жителів, об`єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними територіальними одиницями або добровільними об`єднаннями жителів кількох сіл, які мають єдиний адміністративний центр) як об`єкти місцевого самоврядування, відпрацьовується методика і техніка реальної взаємодії усіх суб`єктів суспільних відносин на місцевому рівні управління – органів виконавчої влади, підприємств, недержавних організацій і громадськості. Отже, адміністративний район є цілісним державно-муніципальним утворенням, що найповніше відображає сучасний стан реалізації адміністративної реформи.    Управлінськими органами у межах сільських і міських районів повинні на певний період залишатись райдержадміністрації з координуючими і контролюючими функціями. Основними документами локального рівня управління мають бути: 1) Прогнозно-індикативний план соціально-економічного розвитку району і райцентру; 2) Схема і проект районного і міського планування; 3) Проект технополісів, технопарків та інших інноваційних форм господарювання; 4) Паспорт району і райцентру.    У нових умовах переходу економіки України до ринкових відносин і децентралізація влади й управління немає жодної потреби укрупнювати адміністративні райони і створювати інші адміністративно-територіальні одиниці (повіти), є лише потреба зменшити контрастність площ і чисельність населення адміністративних районів з урахуванням особливостей природно-госпо-дарських зон, рівнів урбанізації і соціально-економічного розвитку території.    Територіальна громада повинна мати всі фінансові та матеріальні можливості для виконання своїх функцій – забезпечення населення громадськими послугами на рівні гарантованих соціальних стандартів. “Ядрами” таких громад повинні бути транспортні та обслуговуючі центри (малі міста, містечка, селища міського типу, окремі великі села із зручним транспортно-географічним положенням). Є обґрунтування науковців-проектантів, того що в межах пересічного сільського адміністративного району доцільно сформувати дві територіальні громади з населенням не меншим за 40 тис. чол. і територією не меншою 1 тис. кв. [7]. Із урядової інформації відомо, що в Україні є 10623 територіальних громад і стільки ж повинно бути місцевих бюджетів. Це означає, що на середній адміністративний район припадає близько 20 територіальних громад. Тому їх кількість слід скоротити, щоб у середньому в сільському районі було 3-4 повноцінні територіальні громади.    Органом управління територіальних громад є самоврядні ради (агенції регіонального розвитку), які згідно закону “Про місцеве самоврядування в Україні” (1997 р.), самостійно вирішують всі проблеми місцевого соціально-економічного та екологічного змісту. Для їх успішного функціо-нування слід обґрунтувати оптимальну модель муніципальної структури – форму організації влади і управління на рівні кожної самоуправної одиниці. Оптимальними в цій структурі слід вважати відносини при яких реалізується повнота і незалежність влади, а також діє система стримування і противаг, що блокують узурпацію влади і зловживання нею [1]. Місцеве самоврядування по-справжньому повинно вивільнитися від адміністративних пут тільки за нової влади, очолюваної Президентом України В.А.Ющенком. Література: 1.Данакин А, Лазарева В. Модели организации местного самоуправления в регионе //Регион: проблемы и перспективы, 1999. - №3. 2.Доценко А.І. Адміністративно-територіальний устрій і розселення в Україні. – Київ: РВПС України НАНУ, 2003. – 76 с. 3.Закон про місцеве самоврядування в Україні (1997 р.) – Київ: Парламентське вид-во, 2002. 4.Лісовський С.А. Економіко-географічні засади збалансованого розвитку України. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора географічних наук. – Київ, 2004. – Рис. 1. С. 19. 5.Масловська Л.Ц. Сталий розвиток продуктивних сил регіонів: теорія, методологія, практика. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук. – Київ, 2004. – Рис. 1 – С. 18. 6.Назустріч людям. Програма діяльності кабінету міністрів України //Урядовий кур`єр. – Київ, 2005. – №26. 7.Нудельман В. Самодостатня територія як запорука гідного життя // Урядовий кур`єр. – Київ, 2002. – № 171. 8.Пістун М.Д., Мезенцев К.В., Тьорло В.О. Регіональна політика в Україні: суспільно-географічний аспект: Монографія. – Київ: Видавн.-поліграф. Центр “Київський університет”, 2004. – С. 89-97. 9.Пістун М.Д. Основи теорії суспільної географії. Навч. посібник. – Київ: Вища школа, 1996. – С. 133-139. Summary: