Міністерство освіти і науки України
Національний університет водного господарства та природокористування
Кафедра фінансів та економіки природокористування
Реферат на тему:
«Міжбюджетні відносини в розподіл екологічних та бюджетних відносин»

Рівне 2009
Зміст
Вступ 3
1. Зміст і складові міжбюджетних відносин 4
2. Особливості міжбюджетних відносин в Україні 13
3. Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні 19
Висновок 24
Список використаної літератури: 26
Вступ
Після набуття Україною статусу незалежності почався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об(єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов(язано з радикальною зміною концепції державної влади, відмовою від її радянської моделі та переходом до децентралізації системи міжбюджетних відносин. Це також викликано початком становлення в державі інституту місцевого самоврядування, процесами розмежування функцій та завдань публічної влади по вертикалі між її центральним, регіональним і місцевим рівнями.
Процес відродження місцевих фінансів супроводжується появою цілого комплексу нових для держави теоретичних і практичних проблем. Коло цих проблем зумовлює формування нової, самостійної галузі фінансової науки України. Ця наука є системою знань про місцеві фінанси, або вченням про фінанси місцевих органів влади. Сьогодні розробка теорії місцевих фінансів з урахуванням нових фінансових явищ в Україні та в державах сучасної Європи є важливим завданням фінансової науки. Прийняття в 1996 році Конституції України, закріплення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи викликало необхідність невідкладного практичного розв(язання проблем становлення місцевих фінансів, організації системи міжбюджетних відносин держави на принципово нових засадах.
Формування міжбюджетних відносин вирішується в умовах жорстокого протистояння центрального уряду і органів місцевого самоврядування, законодавчої та виконавчої влади, окремих лобуючих груп у парламенті України. І хоча на сьогодні теоретичні питання формування міжбюджетних відносин вже закріплені на законодавчомку рівні у Бюджетному кодексі, проблеми пов’язані з місцевими фінансами залишаються й досі неврегульованими. А отже вивчення напрямків вдосконалення системи міжбюджетних відносин на Україні є дуже актуальним та має велике практичне значення.
1. Зміст і складові міжбюджетних відносин
Чітке розмежування обов'язків між органами влади, яке передбачає закріплення за кожним рівнем як власного доходу, так і відповідної частки загальнодержавних податків для фінансування покладених на них обов'язків, повинно стати основоположним принципом побудови системи державних фінансів. Такий підхід дає можливість не тільки здійснювати ефективну фінансову та бюджетну політику, а й точно оцінювати внесок кожного рівня влади в економічний розвиток регіону. Тим самим досягається прозорість системи фінансових відносин, яка виключатиме суб'єктивізм та застосування суто диктаторських важелів впливу органів вищого рівня на нижчий. Водночас така система забезпечуватиме можливість реального контролю за витрачанням коштів як з боку відповідних державних органів, так і громадськості. Крім того, розподіл має бути стабільним, оскільки однією з головних причин неспроможності місцевих бюджетів забезпечити фінансування необхідних мінімальних видатків полягає у відсутності сталих джерел надходження коштів.
Одним з пріоритетних завдань в Україні залишається питання фінансового забезпечення діяльності місцевих органів влади, бюджетна спроможність місцевого самоврядування виконати надані йому законами України повноваження.
З 2000 p. трансферти місцевим бюджетам почали обчислюватися за єдиною для всіх територій формулою. Очевидно, що ця формула не враховує всіх особливостей на місцях, що тягне за собою значні нарікання з боку місцевої влади, але, з іншого боку, вона є прогресивним фактором реформування міжбюджетних відносин.
Бюджетний кодекс визначає загальні положення здійснення міжбюджетних відносин, метою регулювання якими є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Міжбюджетні відносини – це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України [1, 78-83].
Бюджетне законодавство визначає види видатків, що виконуються за рахунок коштів окремих ланок бюджетної системи, і таким чином конкретизує бюджетні повноваження відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування.
Зокрема, згідно зі ст. 82 БК України видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, поділяються на:
1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню. Ці видатки фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України;
2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення ефективнішого їх виконання на основі принципу субсидіарності;
3) видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.
Видатки, визначені у пунктах 2 і 3, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного бюджету України.
Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад, міські, селищні, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені) зобов'язані забезпечити здійснення вищезазначених видатків з відповідних місцевих бюджетів з додержанням встановленого законодавством розподілу цих видатків між бюджетами.
Законодавство забороняє планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів, а також здійснювати протягом бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ водночас з різних бюджетів.
У той же час за державою залишається можливість передати Раді міністрів АРК чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків. Передбачається, що така передача може відбуватися лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.
Розмежування видів видатків, визначених у пунктах 2 і 3 ст. 82 Кодексу, між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяють на такі групи:
1) перша група – видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів. Ці видатки здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань;
2) друга група – видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України. Ці видатки здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів;
3) третя група – видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Ці видатки здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів [3, 189].
З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.
Реформування міжбюджетних відносин, яке поступово відбувається в Україні, нормативним підґрунтям якого став прийнятий Бюджетний кодекс, має на меті розв'язання кількох актуальних завдань для органів державної влади та місцевого самоврядування. Зокрема, перед Україною стоїть завдання забезпечити в повному обсязі місцеві бюджети фінансовими ресурсами, необхідними для виконання власних та делегованих повноважень. Мають бути створені умови для економічної заінтересованості місцевих органів влади збільшувати податкові надходження на відповідній території, а також розширювати базу оподаткування.
Місцеві органи заінтересовані збільшити питому вагу власних джерел надходжень у структурі місцевих бюджетів. Однією з підстав реалізації такої мети є запровадження єдиного алгоритму обчислення планових обсягів доходів місцевих бюджетів. Зокрема, базовим чинником при розрахунку мінімальної кількості видатків, необхідних для фінансування з місцевих бюджетів, став фінансовий норматив бюджетної забезпеченості, що використовується для визначення розподілу міжбюджетних трансфертів. Він визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовується на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців чи споживачів соціальних послуг тощо та коригується коефіцієнтами. Загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконання бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.
Здійснюючи розмежування видаткових повноважень між державним та місцевими бюджетами, а також між власними та делегованими повноваженнями бюджетів місцевого самоврядування, слід паралельно запровадити й стимули для ефективнішого використання бюджетних коштів.
Бюджетний кодекс передбачає, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень. Міські (міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) ради та районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів до бюджету Автономної Республіки Крим чи до обласного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту. Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.
Міжбюджетні трансферти являють собою кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого і поділяються на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.
У Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:
1) дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення;
2) субвенція на здійснення програм соціального захисту;
3) субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;
4) субвенція на виконання інвестиційних проектів;
5) інші субвенції [2, 14-24].
Закон про Державний бюджет на поточний бюджетний період містить виключний перелік та розмір дотацій вирівнювання та субвенцій. Зокрема, в законі на 2003 p. передбачено здійснення дотацій усім регіонам України та деяким містам обласного значення. Те саме стосується і субвенцій.
Дотація вирівнювання визначається як перевищення обсягу запланованих згідно з вимогами законодавства та чинними актами про бюджет видатків, який обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів. Вона не має цільового призначення і використовується у бюджеті нижчого рівня для збалансування доходів і видатків. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) та районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів.
На відміну від дотацій, субвенції мають чітко визначене цільове призначення. Їх надання супроводжується обов'язковою звітністю щодо використання, а у разі неповного використання коштів виділеної субвенції або у зв'язку з нецільовим використанням ці кошти мають бути повернені. Надання субвенцій передбачається, зокрема, за такими підставами.
Надання державою податкових пільг, що зменшують доходи бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень, має супроводжуватися внесенням змін до Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період, що передбачають надання субвенції на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування.
Субвенція на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування надається з одного місцевого бюджету іншому для компенсації цих видатків. Умови утримання об'єктів спільного користування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування та надання субвенції визначаються на договірних засадах між надавачем субвенції та її отримувачем.
Субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються з Державного бюджету України бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування. Такі субвенції надаються на засадах конкурентності між бюджетами місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету отримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне право на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів.
Субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад можуть передбачатися у складі їх бюджетів, якщо інший орган державної влади чи місцевого самоврядування може виконати цю функцію ефективніше. Умови та порядок надання субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад визначаються відповідною угодою сторін.
Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів, затвердженого Законом про Державний бюджет України, між бюджетами міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення і районними бюджетами визначається на основі формули, яку затверджує Кабінет Міністрів України.
Формула має враховувати такі параметри:
1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;
2) кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;
3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;
4) прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, і прогноз доходів, визначених ч. 2 ст. 66 цього Кодексу, для районних бюджетів;
5) коефіцієнт вирівнювання .
Безпосереднє надання дотацій вирівнювання та субвенцій з бюджету вищого рівня до нижчого здійснюють органи Державного казначейства України.
Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначаються Кабінетом Міністрів України і мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту перерахування трансфертів.
З прийняттям Бюджетного кодексу частку міжбюджетних трансфертів у фінансуванні потреб місцевих бюджетів збільшено. Проте Кодекс не передбачає заінтересованості в ефективному використанні трансфертних бюджетних коштів і не стимулює регіони до економічного розвитку, оскільки містить достатньо дискримінаційний механізм вирівнювання доходів, тобто тим, у кого доходів не вистачає, додаткову потребу в коштах буде компенсовано переважно за рахунок інших бюджетів. Останні як винагороду одержують лише 10% приросту доходів.
Деякі представники влади вважають, що запропоновані Кодексом механізми формування місцевих бюджетів небезпечні споживацьким ставленням місцевої влади до ресурсів центрального бюджету [20, 167]. Місцева влада прагнутиме завищити розмір витрат, в результаті чого левову частку навантаження щодо фінансування потреб місцевих бюджетів буде покладено на держбюджет, тобто основну масу платників податків.
Слід зауважити, що Бюджетний кодекс, на відміну від попередніх актів у сфері бюджетної системи, під бюджетними трансферами розуміє безоплатну передачу коштів не лише з вищого бюджету до нижчого, а й навпаки. Зокрема, згідно зі ст. 100 Кодексу, якщо прогнозні показники доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджетів, визначених відповідно до статей 64 та 66 БК, перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України. Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України, і визначається в у межах від 0,60 до одиниці.
Чинна методика коректування планованого надходження доходів виходячи з фактичного виконання бюджету за останні роки не враховує втрати місцевих бюджетів у зв'язку з різкою зміною економічної кон'юнктури або форс-мажорних обставин. Гостріше ця проблема відчувається у регіонах, де бюджет залежить від великих містоутворюючих підприємств.
Реформування міжбюджетних відносин може бути ефективним лише за умови визначення оптимального розподілу бюджетних надходжень між окремими ланками бюджетної системи країни та проведення повноцінної адміністративної реформи, спрямованої на встановлення оптимального адміністративно-територіального поділу з чітким визначенням та розподілом повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування. Одним з головних завдань у галузі обігу державних фінансів є запровадження процедури прозорого використання бюджетних коштів, забезпечення фінансової стабільності місцевих бюджетів через затвердження джерел їх наповнення на довготривалій основі [5, 34-40].
2. Особливості міжбюджетних відносин в Україні
Важливою складовою бюджетної політики є здійснення збалансованих міжбюджетних відносин. Якщо структура доходів і витрат консолідованого бюджету визначає галузеві орієнтири та пріоритети бюджетної політики, стосунки між центральним та місцевим бюджетами є одним з основних важелів регіональної політики. У зв'язку зі значними диспропорціями у географічному розташуванні продуктивних сил в Україні, наявністю депресивних регіонів з застарілими галузями (вугільна промисловість) чи такими, що пережили суттєвий спад обсягів виробництва (легка промисловість), важливість зваженої регіональної політики не викликає сумнівів.
Однією з важливих функцій міжбюджетних відносин є також виконання ними ролі провідника державної стратегії в регіонах країни та, певною мірою, налагодження зворотного зв'язку щодо ефективності запровадження цієї стратегії.
На макроекономічному рівні система міжбюджетних відносин впливає на:
- стабільність надходжень до бюджетів всіх рівнів;
- темпи економічного зростання.
На мікроекономічному рівні міжбюджетні відносини визначають:
- ефективність використання місцевих ресурсів;
- якість та обсяг надання соціальних послуг;
- розвиток приватного сектора;
- поліпшення інвестиційного клімату в регіонах.
В Україні до недавніх пір міжбюджетним відносинам приділялася недостатня увага. Так, в законі "Про бюджетну систему України" міжбюджетні відносини не були визначені, а сама бюджетна система розглядалась як простий перелік бюджетів - Державного, республіканського, бюджету АР Крим та місцевих бюджетів. Такий підхід призводив до застосування "ручного" управління міжбюджетними відносинами. Формально Кабінет Міністрів України повинен був подавати на затвердження Верховній Раді техніко-економічні обгрунтування відрахувань, дотацій і субвенцій до місцевих бюджетів. Основою для визначення обсягів трансфертів слугували статистичні дані про економічний, соціальний, природний та екологічний стан адміністративно-територіальних одиниць, а також інформація про урядові та регіональні програми подолання регіональних диспропорцій. Однак реально формування місцевих бюджетів проводилося за принципом "освоєння фондів" і залежало від кількості бюджетних установ на території адміністративно-територіальної одиниці. Визначальну роль відігравав суб'єктивний фактор, а саме - здатність керівників органів місцевого самоврядування "вибивати" кошти й дотації та їхні особисті зв'язки у вищих ешелонах влади.
Особливо недосконалою і суперечливою була система міжбюджетних трансфертів. Визначені в центрі бюджетні нормативи спускалися на рівень регіонів. Далі кошти в нормативному порядку спускалися на нижчий рівень. Поряд з іншим, така схема грубо порушувала законодавство про місцеве самоврядування, яке гарантувало самостійність місцевих бюджетів на основі наявних у них "власних, закріплених на стабільній основі, загальнодержавних доходів та права самостійно визначати напрями використання коштів". Обсяг же місцевих податків і зборів, які могли б стати основою бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, був невеликим (наприклад, у 1999 році вони становили лише 3 % від загального обсягу податкових надходжень).
Законодавча невизначеність міжбюджетних відносин мала своїм наслідком нестабільність переліку податків, які закріплювалися за місцевими бюджетами. Наприклад, податки на прибуток і акцизні збори спочатку закріплювалися за місцевими бюджетами, потім були переведені до Державного бюджету. За такої схеми майже повністю виключалася можливість середньострокового планування, не кажучи вже про довгострокове, що призводило до невизначеності цілей і пріоритетів регіонального розвитку.
Дисбаланс міжбюджетних відносин обумовив парадоксальну ситуацію, за якої протягом 9 років існування України як незалежної держави в і без того дефіцитному Державному бюджеті хронічно недовиконувалася дохідна частина (а за нею недовиконувалася і витратна), тоді як планові надходження до місцевих бюджетів постійно перевиконувалися. Така політика була результатом своєрідного "компромісу" між центральними та місцевими органами влади. Адже в міру розпаду радянської системи, за якої відповідальність за надання великої кількості соціальних послуг лежала на великих державних підприємствах, все більший тягар соціальних зобов'язань лягав на місцеві бюджети, яким потрібні були додаткові ресурси для виконання цих функцій. Таким чином, органи місцевого самоврядування, в умовах поглиблення економічних негараздів, змушені були прийняти на себе основний удар соціального невдоволення та пом'якшити дію найбільш болючих наслідків економічної кризи для населення країни.
Відзначимо, що з роллю стабілізатора в переважній своїй більшості органам місцевої влади вдалося впоратися: вдалося зберегти суспільну злагоду, так само, як і певний мінімальний обсяг соціальних послуг (наприклад, в сфері освіти та охорони здоров'я), хоча якість останніх і неухильно погіршувалася. Проте з кожним витком економічного занепаду спроможність місцевих бюджетів відігравати роль стабілізуючого фактора суспільних процесів зменшувалася: частина соціальних послуг перестала надаватися, реалізація інших соціальних послуг супроводжувалася накопиченням заборгованостей і посиленням кризи неплатежів.
Бюджет 2000 року ознаменував початок структурної реформи бюджетної системи та міжбюджетних відносин. Суттю нової політики міжбюджетних відносин стало різке збільшення частки коштів, що розподіляються через Державний бюджет, за рахунок зменшення частки коштів, що розподіляються через місцеві бюджети. При цьому обсяг трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів, хоча й зріс, але не в значній мірі. Відзначимо, що у 1999 році уряд В. Пустовойтенка зробив певні кроки в цьому напрямі, проте новий уряд був значно радикальнішим. Наприклад, якщо у 1999 році через Держбюджет розподілялось 15,4 % ВВП, а через місцеві бюджети - біля 10 %, то в 2000 році - відповідно 20,4 % та менше 7 % ВВП. Отже, кошти, мобілізовані з місцевих бюджетів, були ще одним з джерел наповнення Державного бюджету 2000 року.
Відмітимо, що протягом 2000 року в Україні було введено систему казначейського виконання бюджетів. Завдяки цьому вдалося значно покращити прозорість формування і виконання як центрального, так і місцевих бюджетів. Однак в цих умовах місцеві бюджети опинилися в досить скрутному становищі: з одного боку, їх обмежили в фінансових ресурсах, з другого - зменшили можливості маневрувати наявними коштами, посиливши контроль. Позбавлені власних стабільних податкових надходжень, органи місцевої влади не можуть стимулювати економічний розвиток та здійснювати належну бюджетну політику на регіональному рівні. У зв'язку з тим, що головне навантаження щодо виконання соціальних зобов'язань держави лягає саме на місцеві бюджети, оголошені урядом наміри зниження податкового навантаження можуть входити у суперечність з потребами фінансування соціальної сфери регіонів. Такі орієнтири центрального уряду ведуть до фіскалізації бюджетної політики на місцях та посилення тиску на суб'єктів господарювання з боку представників місцевої влади. Нарікання на адресу місцевих органів влади, які "дискредитують" таким чином бюджетну політику держави, вже лунали з вуст Голови ДПАУ М. Азарова.
Державний бюджет 2001 року носить ще в більший мірі мобілізаційний характер. Представляючи бюджет Верховній Раді, міністр фінансів України І. Мітюков серед основних факторів виконання дохідної частини державного бюджету назвав серед інших і "збереження розподілу доходів між центральним і місцевим бюджетами". Закон про Держбюджет на 2001 рік запроваджує нову систему розрахунку місцевих бюджетів на основі формульного підходу до визначення витрат на всі види соціального захисту, котрі формуються, виходячи з кількості громадян місцевої громади, які отримують ті чи інші суспільні послуги, та з обсягу мінімального кошику таких послуг у вартісному виразі. За різними напрямами соціальних послуг розраховується усереднений норматив для всієї території України, наприклад, витрати на одного учня середньої школи, на одного хворого тощо. Зайвим буде нагадувати, що, оскільки ці нормативи визначаються чиновниками центральних органів влади, реальність і ефективність формульних розрахунків залежать від вірогідності і якості статистичних даних, які в Україні часто викликають обгрунтовані нарікання, а великий ступінь суб'єктивності у визначенні потреб пересічного громадянина суттєво збільшує ймовірність некоректного визначення потрібного обсягу коштів. [4, 34-39].
Таким чином, на сьогоднішній день система міжбюджетних відносин в Україні далека від ідеальної. Нагальною є необхідність вирішення наступних проблем бюджетної політики в частині міжбюджетних відносин:
- створення власної стабільної дохідної бази місцевих бюджетів;
- відповідність обсягів податкових надходжень власним і делегованим повноваженням місцевих бюджетів;
- утвердження самостійності бюджетів адміністративно-територіальних одиниць;
- збільшення прозорості місцевих бюджетів шляхом посилення контролю за їхнім виконанням, переходу від стратегії дотацій до стратегії субвенцій, введення єдиної методики планування доходів і видатків.
Для вирішення цих проблем слід визначитися з оптимальним рівнем децентралізації міжбюджетних відносин. Бюджетна децентралізація передбачає юридично закріплені повноваження органів місцевої влади збільшувати податкові надходження та приймати рішення щодо витрат на свій розсуд, згідно з юридично закріпленими критеріями та в руслі загальної бюджетної стратегії. Очевидно, що політика, яка визначається центральними органами, менше враховує регіональні і місцеві умови при забезпеченні соціальних потреб, ніж політика, що формується органами місцевої влади, які не тільки ближче до проблем регіонів, але й знаходяться під більшим контролем з боку територіальної громади. Отже, ефективність коштів, спрямованих через місцеві бюджети на покращання соціального клімату, інфраструктури (наприклад, шляхового господарства), на освіту та охорону здоров'я, буде значно вищою. Відтак бюджетна децентралізація має, на нашу думку, сприяти підвищенню ефективності бюджетної політики.
Кодекс уперше визначає суть міжбюджетних відносин як відносин між державою та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення ресурсами, необхідними для виконання ними функцій, передбачених Конституцією України та законодавством. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених за бюджетами законодавством України, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Згідно з новим підходом обласні і районні бюджети та бюджети міст і селищ діють паралельно і незалежно один від одного.
Самостійність місцевих бюджетів забезпечується закріпленням за ними конкретно визначених джерел доходів. Більше того, закон чітко визначає обсяг податків, які залишаються в місцевих бюджетах. Наприклад, 75 % загального обсягу прибуткового податку на громадян будуть зараховуватися до дохідної частини бюджетів міст республіканського та обласного значення, а до бюджетів адміністративно-територіальних громад нижчого рівня - 25 %. Децентралізації бюджетної системи України сприяє і поділ доходів місцевих бюджетів на ті, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, та на ті, що не враховуються. Зокрема, останніми Кодекс стимулює місцеві бюджети до ефективного використання місцевих природних ресурсів, комунального майна, землі, розвитку сільського господарства, заробляння коштів шляхом підвищення прибутковості підприємств комунальної власності тощо. Передбачається також можливість наповнення бюджету розвитку місцевих бюджетів, за рахунок якого можна буде робити капітальні вкладення та внески до статутних фондів суб'єктів підприємницької діяльності, а також в разі необхідності брати та віддавати борги.
Особливу увагу Бюджетний кодекс приділяє розрахунку видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Базовим для цих розрахунків є фінансовий норматив бюджетної забезпеченості, який визначається показником бюджетних витрат на кількість мешканців чи споживачів соціальних послуг. Фінансовий норматив коригується коефіцієнтами, що враховують відмінності вартості надання соціальних послуг і соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць.
Досягненням Кодексу є те, що Державний бюджет буде прийматися після місцевих бюджетів (а не навпаки, як це є зараз), що гарантує процедурну автономність останніх.
В той же час, необхідність підтримки макроекономічної стабільності, суттєва нерівномірність доходів адміністративно-територіальних одиниць, низька якість самоврядування на первинному рівні (село, місто, район) обмежують можливість децентралізації міжбюджетних відносин в Україні на даному етапі. Певний сумнів викликає те, чи вистачить місцевим органам влади податкових надходжень для виконання функцій, які покладаються на них Бюджетним кодексом. Крім того, кодекс передбачає значну частку трансфертів в загальному обсязі надходжень адміністративно-територіальних одиниць, що веде до звуження поля самостійності дій та створює передумови для структурних деформацій в міжбюджетних відносинах, а також підтримує високий рівень залежності місцевих бюджетів від стану Державного бюджету. Не визначено повною мірою також кола відповідальності органів місцевої влади, стимулів до збирання податків, які не належать до податкової бази адміністративно-територіальної одиниці (податок на прибуток, ПДВ) [4, 31-34 ].
3. Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні
Проведений у попередніх главах аналіз бюджетного законодавства, динаміки та структури міжбюджетних відносин на Україні виявив основні проблеми та суперечності розвитку місцевих бюджетів, до яких належать:
зменшення дохідної бази місцевих бюджетів;
постійні зміни в податковому законодавстві;
лобіювання пільгових інтересів багатів регіонів у центрі;
непрозорість міжбюджетних трансфертів;
відсутність відповідальності за надання конкретних суспільних благ на місцевому рівні;
неможливість середньострокового бюджетного планування на рівні місцевих бюджетів.
У науковій літературі та виступах політиків дискусії про реформування міжбюджетних відносин в Україні розгорталися в останні роки найчастіше навколо проблем доходної частини місцевих бюджетів. Було висловлено чимало пропозицій про закріплення певних доходів за місцевими бюджетами або конкретні значення питомої ваги цих бюджетів у видатках Зведеного бюджету України. В умовах реформування податкового законодавства доцільно навести проект реформування міжбюджетних відносин, розроблений спеціальною урядовою групою підтримки фіскальної та економчної еформи на Україні. Реформа пропонує введення єдиної ставки прибуткового податку у розмірі 13%, а також націлена на частину заробітної плати що виплачується “у конвертах”. Вона спрямована на зміну поведінки підприємців, у бік їх заохочення щодо праці у офіційному секторі, та їх мотивування та стимулювання у цьому напрямку. Економічний вплив на місцеві бюджети відбувається через наповнення їх доходної частини, а вплив місцевих бюджетів на економіку відбувається через здійснені ними витрати.
Модель реформи міжбюджетних відносин на основі податкової реформи передбачає прямий зв’язок між розміром витрат місцевих бюджетів на соціальну сферу і задоволенням потреб населення та пропонує наступні можливостіі розширення бази податкових надходжень місцевих бюджетів :
Податок на нерухомість може забезпечити достатні й легко прогнозовані надходження до місцевих бюджетів. Це найбільш стабільний об’єкт оподаткування у порівнянні з іншими видами активів чи доходами. Крім того, нерухоме майно важко приховати. Податок здатен стимулювати більш раціональне використання нерухомості, а для неефективних власників – це хороший стимул для того, щоб позбуватися таких об’єктів оподаткування.
Оподаткування нерухомого майна в Україні здійснюється у формі плати за землю (Закон України “Про плату за землю” від 3 липня 1992 року №2535), а з 1 січня 2005 року оподатковуватимуться доходи від операцій з нерухомістю. Втім, спроби запровадити податок на нерухомість в тій чи іншій формі тривають вже певний час. На сьогодні маємо Податковий Кодекс, прийнятий у другому читанні в листопаді 2002 року з відповідним розділом, законопроект “Про нерухоме майно громадян”. Проте податку на нерухоме майно в Україні не існує. Причина – низка невирішених проблем, які стосуються передусім методики оцінки нерухомості та прорахунку соціального аспекту від введення такого податку в дію. [6, 30-36]
Податок на платні розважальні заходи. За ініціативи Міністерства культури України, Верховна Рада України 10 липня 2003 року прийняла Закон про гастрольні заходи в Україні (№1115-IV) з метою отримання додаткових ресурсів для фінансування гастрольної діяльності українських колективів. З огляду на лобістський характер, закон має ряд недоліків, які свідчать про його обмеженість.
Закон передбачає встановлення збору за проведення гастрольних заходів в Україні, який стягується за ставкою 3% виручки від реалізації квитків на гастрольний захід. Передбачивши оподаткування одного виду платного розважального заходу, законодавець “забув” про всі інші подібні заходи: перегляд кіно та відео-фільмів (той самий “гастрольний захід”, записаний на плівку); відвідання спортивних змагань; використання чи оренда обладнання для спорту та відпочинку; відвідання дискотек, більярдних, спортивних боулінг- та гольф-клубів.
З нарахованих сум збору 30% залишається на спеціальних рахунках Автономної Республіки Крим та в областях, а 70% перераховуються на спеціальний рахунок Державного казначейства. Закон передбачає запровадження збору, який є по суті державним, тоді як його варто було запровадити у формі місцевого податку зі стовідсотковим зарахуванням надходжень до відповідних бюджетів, і надати певні повноваження щодо його адміністрування місцевим органам влади. Це стало б додатковим стимулом для того, щоб розвивати відповідну інфраструктуру малих міст і докладати зусиль для запрошення виконавців.
Ще одним потенційним джерелом доходів місцевих бюджетів може стати місцевий податок на доходи фізичних осіб. Умови нарахування та сплати цього податку не відрізняються від загального податку на доходи фізичних осіб, а, отже, його не важко запровадити, якщо загальний податок сплачуватиметься за місцем проживання, а не за місцем роботи платника податку.
Місцеві податки та збори адмініструються податковими адміністраціями, які ставлять їх чи не на останнє місце за важливістю. Натомість місцеві органи влади, кровно зацікавлені в надходженнях від цих податків, докладатимуть всіх зусиль для сумлінного їх адміністрування.
І.О. Луніна, в свою чергу, звертає увагу на те, що реформування системи міжбюджетних відносин має носити не тільки кількісний характер. Це реформування має складатися з таких послідовних заходів:
1) розмежування компетенцій між всіма рівнями публічної влади одночасно, чітке визначення функціональних повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, у тому числі районних та обласних рад, яке виключало б їх дублювання . Для цього необхідно:
скласти повний перелік всіх суспільних благ та відповідних завдань – оборона, правосуддя, внутрішня безпека тощо;
згрупувати суспільні блага та послуги у відповідності з критеріями географічного місцеположення і можливостями доступу до них. Для тих суспільних благ, споживання яких має територіальні обмеження і тому доступні тільки мешканцям певної території, їх надання доцільно віднести до повноважень регіональних або місцевих органів влади.
2) перерозподілу об’єктів загальнодержавної та комунальної форм власності відповідно до функціональних повноважень органів влади, завершити передання соціальної сфери підприємств місцевим органам влади;
3) розподілу видаткових зобов’язань між різними видами бюджетів. Такий розподіл повинен якнайбільше відповідати розподілу функціональних повноважень, тобто як видатки, так і повноваження мають належати одному й тому ж рівню влади. Це дозволяє встановити чітку відповідальність органів влади за надання суспільних послуг та ефективність бюджетних витрат, а також здійснювати належний контроль за роботою апарату управління;
4)розподілу податкових повноважень щодо зміни податкових ставок і одержання конкретних видів податків (або їх частини) до відповідного бюджету.
Сьогодні висока централізація бюджетних коштів може бути виправдана їх обмеженістю. У цьому випадку органи місцевої влади повинні відповідати за вирішення обмеженого кола питань, а в усьому іншому – бути виконавцями централізованих рішень. Однак така система міжбюджетних відносин вимагає розробки чітких критеріїв оцінки виконання делегованих функцій для здійснення контролю за цільовим і ефективним використанням державних коштів. Крім того, важливою передумовою ефективного витрачання цільових трансфертів є участь одержувача у витратах за рахунок власних коштів. Це призведе до :
- появи додаткових можливостей місцевих органів влади фінансувати економічний напрям (через вивільнення фінансових ресурсів)
- зменшення потреб в управлінні системою і, відповідно, до скорочення видатків на утримання органів управління.
Отже з метою суттєвого розв’язання проблеми міжбюджетних відносин, по-перше, необхідно створити єдиний підхід або розробити національні стандарти щодо фінансування соціальних послуг на Україні.
По-друге, з метою стабілізації міжбюджетних відносин слід збільшити термін перезатвердження норм міжбюджетних розрахунків з одного року хоча б на три роки.
По-третє, створити в трьох регіонах України, що суттєво відрізняються своїми економічними та природними умовами, експериментальні утворення для випереджаючого відпрацювання норм і механізму міжбюджетних відносин на новій основі протягом одного-двох років.
До розв’язання цих проблем мають бути підключені Науково-дослідний інститут при Міністерстві фінансів, а також ВОЗ Міністерства фінансів, які могли б працювати в межах єдиної спільної наукової програми.
Поступове запровадження цих заходів у комплексі з відмовою від формування основних доходів місцевих бюджетів від трансфертів і нормативів дасть змогу:
сформувати у кожному регіоні комплекс проблем, які можуть бути розв’язані тільки місцевою владою, і тому по-новому постане роль місцевих органів влади у кожному конкретному регіоні;
сформувати передумови для виходу прибутків підприємств і громадян із тіні й переходу до офіційного сектору економіки;
збільшити витрати населення і підвищити платоспроможній попит;
удосконалити механізм фіскального контролю;
визначити реальну фінансову самостійність кожної одиниці господарства місцевих органів влади і таким чином упорядкувати видатки на них;
дати змогу місцевим органам влади більшу увагу приділяти економічному зростанню. [7, 28-34]
Висновок
Власна система міжбюджетних відносин на Україні в умовах становлення самостійної бюджетної системи, побудованої на принципах децентралізму, формується не завжди послідовно та раціонально, чим викликає дискусії з приводу її вдосконалення на всіх рівнях влади . Суперечливість процесу становлення та реформування бюджетної системи та законодавчої бази формування місцевих бюджетів на Україні було висвітлено в першій частині даної роботи. Виявлено, що протягом майже десяти років існування незалежної України питанню міжбюджетних відносин не приділялось належної уваги. Навіть саме поняття таких відносин не було законодавчо визначено. Аналіз літературних джерел з питання міжбюджетних відносин показує, що досі на Україні не має належної теоритчної бази та фундаментальних наукових праць у галузі науки про місцеві фінанси.
Аналіз динаміки місцевих бюджетів показує, що їх частка в ВВП протягом останніх десяти років скоротилась майже вдвічі. Як наслідок - знизилися стандарти якості життя людей, деградує соціально-культурна сфера. Поглиблюється суперечність між тими завданнями, що покладаються на місцеві органи самоврядування та місцеві органи виконавчої влади і їхніми фінансовими можливостями
Нагальною стала необхідність вирішення наступних проблем бюджетної політики в частині міжбюджетних відносин:
- створення власної стабільної дохідної бази місцевих бюджетів; - відповідність обсягів податкових надходжень власним і делегованим повноваженням місцевих бюджетів; - утвердження самостійності бюджетів адміністративно-територіальних одиниць; - збільшення прозорості місцевих бюджетів шляхом посилення контролю за їхнім виконанням, переходу від стратегії дотацій до стратегії субвенцій, введення єдиної методики планування доходів і видатків.
Отже, в Україні процес реформування міжбюджетних відносин зводився лише до відокремлення місцевих бюджетів від Державного і забезпечення самостійності первинних суб’єктів місцевого самоврядування. Досвід останніх років переконує, що реформування міжбюджетних відносин потрібно проводити на рівні чіткого визначення функціональних повноважень всіх суб’єктів міжбюджетних відносин, закріплення за ними рівня доходів у відповідності до їх повноважень.
Важливим напрямком вдосконалення міжбюджетних відносин, який розглянуто в останній главі цієї роботи, є розширення дохідної частини місцевих бюджетів шляхом реформування податкового законодавства, а також перекладанням певної частини видатків місцевих бюджетів на кінцевого користувача, що надасть змогу вивільнити значну частину бюджетних коштів для фінансування програм соціального та економічного розвитку регіонів.
Список використаної літератури:
Бак Н.А. Міжбюджетні відносини як складова бюджетного регулювання // Фінанси України. – 2005. – № 5. – С. 78-83.
Буряк П.Ю. Міжбюджетні відносини та перспективи формування місцевих бюджетів // Фінанси України. – 2001. – № 6. – С. 14-24.
Бюджетний кодекс України. – Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 37-38. – ст. 189.
Каун О.Б. Концептуальні засади формування механізму міжбюджетних відносин в Україні // Фінанси України. – 2001. – № 6. – С. 31-39.
Кириленко О. Вдосконалення міжбюджетних відносин в Україні // Вісник Тернопільської академії народного господарства. – 2003. – № 4. – С. 34-40.
Лилик О.Я. Міжбюджетні відносини в економічній системі держави // Фінанси України. – 2002. – № 6. – С. 30-36.
Симоненко В. Удосконалення фінансово-економічної бази бюджетів України // Економіка України. – 2000. – № 3. – С. 28-34.