ЗМІСТ
стор.
Вступ ………………………………………………………………………4
Сутність та необхідність місцевих бюджетів …………………………..6
Економічний зміст і структура місцевих бюджетів………………6
Роль та значення місцевих бюджетів у соціально-економічному
розвитку території…………………………………………………..19
Зарубіжний досвід формування місцевих бюджетів……………25
Аналіз формування і виконання місцевих бюджетів на прикладі
бюджету Новгородківского району…………………………………...40
Характеристика соціально-економічного стану
Новгородківского району ………………………………………..40
Оцінка процесу складання, розгляду, затвердження та
виконання місцевих бюджетів …………………………………..43
Аналіз формування доходів зведеного бюджету
Новгородківського району ………………………………………51
Аналіз основних напрямків витрачання коштів з місцевого
Бюджету ……………………………………………………………60
Аналіз виконання місцевого бюджету…………………………69
Пропозиції щодо вдосконалення процесу формування і
виконання місцевих бюджетів ………………………………………...76
Проблеми та напрямки зміцнення фінансової бази органів
місцевого самоврядування………………………………………..76
Удосконалення системи фінансового вирівнювання
територій …………………………………………………………..87
Висновки ……………………………………………………………….96
Список літератури ……………………………………………………100
Додатки………………………………………………………………..103
ВСТУП
Сьогодні питання децентралізації бюджетної системи України виходять на перший план, адже фінансова децентралізація є однією з фундаментальних умов незалежності та життєздатності органів місцевої влади: децентралізація процесів ухвалення рішень збільшує можливості участі місцевої влади у розвитку підконтрольної їй території; фіскальна децентралізація сприяє ефективному забезпеченню суспільними послугами шляхом ретельнішого узгодження видатків органів влади з місцевими потребами і уподобаннями.
Але реалізація законодавчо закріплено права кожного адміністративно-територіального утворення на економічну самостійність неможлива без наявності у кожного органу влади власного бюджету і права його складання, затвердження і виконання без втручання ззовні. А це означає, що кожен орган влади повинен володіти соїм фінансовими джерелами, достатніми для організації управління економікою і соціальною сферою на своїй території. Одночасно з цим він повинен володіти відносною самостійністю в управлінні податками та іншими обов’язковими платежами, що надходять до відповідного бюджету.
Тому саме місцевим бюджетам, як основній фінансовій базі органів місцевого самоврядування, належать особливе місце в бюджетній системі нашої держави. Важлива роль відводиться місцевим бюджетам і у соціально-економічному розвитку території, адже саме з місцевих бюджетів здійснюється фінансування закладів освіти, культури, охорони здоров’я населення, засобів масової інформації; також фінансуються різноманітні молодіжні програми, видатки по упорядкуванню населених пунктів. Саме з місцевих бюджетів здійснюються видатки на соціальний захист та соціальне населення.
На жаль, в цій ланці бюджетної системи зберігається безнадійно застарілий механізм централізованого регулювання вищестоящими органами доходів місцевих бюджетів. Це позбавляє місцеві органи влади фінансової самостійності, на довгі роки закріплює залежність розвитку місцевої економіки і соціальної сфери від можливостей і бажання вищестоящих органів влади вирішувати проблеми, що знаходяться на даній території районів, міст, селищ і сіл.
Таким чином, сьогодні з особливою гостротою постає проблема вироблення дієвого механізму, який би визначав нові принципи формування місцевих бюджетів, чітке розмежування функцій і повноважень усіх рівнів влади, а звідси – видатків кожного виду бюджету, і що саме головне – доходів між різними ланками бюджетної системи. При цьому питання бюджетної політики, оподаткування і міжбюджетних відносин повинні розглядатись і вирішуватись комплексно, оскільки вони тісно взаємопов’язані, і ні один із цих елементів не може бути реформованим без врахування двох інших.
Ці та інші питання, пов’язані з фінансовою самостійністю місцевих органів влади не є новими. Проте багато з них чекають на своє практичне вирішення.
Саме ця обставина і зумовила потребу у вивчені процесу формування і виконання місцевих бюджетів, ролі планування в процесі використання коштів та етапів проходження бюджетного процесу на місцевому рівні.
Тому, зважаючи на складність та неоднозначність проблеми, що досліджується, існують питання, які потребують поглибленого вивчення, а саме:
складання місцевих бюджетів в сучасних умовах;
питання розмежування доходів і видатків між державним та місцевими бюджетами;
проблеми горизонтального фінансового вирівнювання.
Актуальність проблеми місцевих бюджетів і зумовила вибір теми.
Метою роботи є вивчення механізму функціонування і виконання місцевих бюджетів та розробка конкретних пропозицій щодо його вдосконалення.
Для досягнення цієї мети автор ставить слідуючі завдання:
дослідження економічного змісту місцевих бюджетів та їх ролі у соціально-економічних процесах;
розгляд процесу складання, затвердження та виконання місцевих бюджетів;
критичне вивчення зарубіжного досвіду у вирішенні проблем місцевих бюджетів;
дослідження проблем формування і використання місцевих бюджетів;
розробка пропозицій щодо вдосконалення існуючого механізму функціонування місцевих бюджетів.
Предметом дипломної роботи є теоретичні та практичні аспекти формування та виконання місцевих бюджетів.
Об’єкт дослідження – бюджет Новгородківського району і в розрізі його територіального-адміністративних одиниць.
Теоретично-методологічну основу написання дипломної роботи складають законодавчі та нормативні акти, що стосуються питань формування та виконання місцевих бюджетів (Закони України: “Про бюджетну систему України”, “Про місцеве самоврядування”, “Про Державний бюджет на 1997 рік”, “Про Державний бюджет на 1998 рік” та ін.), інформаційну – дані Новгородківського районного фінансового відділу, праці О.Д. Василика, К.В. Павлюк, І.В. Сало, І.І. Д’яконова, М.І. Деркача, Я.П. Городєєвої та інших вчених-економістів, матеріали періодичного друку, інші джерела інформації.
Логіка та методологія дослідження обумовили структуру роботи, яка складається з трьох розділів, вступу та висновків, включаючи додатки та перелік використаної літератури.
Сутність та необхідність місцевих бюджетів
Економічний зміст і структура місцевих бюджетів
Провідне місце в системі регулювання економіки держави, створення сприятливого фінансового середовища для швидкого розвитку ринкових відносин, забезпечення макроекономічної рівноваги в економіці належить бюджету. Він є невід’ємною частиною ринкових відносин і одночасно важливим інструментом реалізації державної політики.
Бюджет як одна з ланок фінансової системи відображає виробничі відносини, відтворює відносини розподілу і перерозподілу, опосередковує рух грошової маси.
Бюджет України має досить тривалу історію становлення і розвитку. Вона бере свій початок у XVI ст., коли запорозьке козацтво набуло самостійної державності, мало дипломатичні відносини з рядом країн Європи.
Після возз’єднання України з Росією ще майже півстоліття Україна зберігала всі атрибути державності, в тому числі самостійність фінансового господарства. На початку 20-х років XVII ст. уряд царської Росії почав стягувати значні суми видатків у своє розпорядження. Можна вважати, що з цього часу настав період, який тривав 280 років, коли Україна стала колонією, змушеною вносити на потреби метрополії більше, ніж четверту частину свого національного доходу.
Був період, коли робились спроби створити власну бюджетну системи(1918-1922 рр.). Спочатку Українська Центральна Рада протягом 14 місяців свого існування, а потім більшовицький уряд спробували оволодіти бюджетним процесом, але ці спроби з різних причин не мали успіху. Про повну державну незалежність, а водночас, і про власний бюджет ні ті, ні інші питання не ставили.
В умовах існування Радянського Союзу державний бюджет України виконував підпорядковану роль у розподільчих процесах. Він був інструментом перерозподілу ресурсів між галузями республіканського господарства і різними соціальними групами населення на території України, а також між територіями всередені республіки. Як незалежна держава Україна склала проект державного бюджет тільки на 1992 рік.
Бюджету належить важлива роль у фінансовій системі держави. Через бюджет здійснюється фінансування заходів економічного і соціального розвитку, що мають загальнодержавне значення, а також стосуються міждержавних відносин. За його допомогою перерозподіляється частина фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями України з метою вдосконалення структури суспільного виробництва і забезпечення соціальних гарантій населенню. Бюджет є важливим інструментом держави, через який забезпечується контроль за станом виробництва в цілому.
Бюджет є складною економічною категорією, оскільки являє собою систему економічних відносин, які складаються в суспільстві в процесі формування, розподілу і використання централізованого грошового фонду країни, призначеного для задоволення суспільних потреб.
Ці відносини мають слідуючу структуру:
між державою і підприємствами в процесі мобілізації доходів, накопичень і фінансування з бюджету;
між державою і населенням в процесі розподілу і перерозподілу національного доходу;
між ланками бюджетної системи при бюджетному регулюванні.
Дослідження і аналіз структури зазначених відносин дає змогу зрозуміти економічний зміст бюджету, глибше виявити його роль у розподільчих процесах.
Бюджетні відносини, що відображають зміст державного бюджету, функціонують у визначених формах – суспільних і організаційних. І саме завдяки організаційним формам стає можливим використання бюджету, як інструменту управління економікою.
Так, організаційними формами функціонування бюджетних відносин є конкретні види бюджетів (державний бюджет, бюджет Автономної Республіки (АР) Крим і місцеві бюджети). Втілюючи внутрішньобюджетні відносини в зазначених формах, держава організовує бюджетні взаємовідносини по централізації бюджетних ресурсів в розпорядження органів влади, які наділені правом представляти інтереси держави і від її імені здійснювати певні функції.
За допомогою організаційних форм держава “вибудовує” внутрішньобюджетні відносини стосовно форм державного і адміністративно-територіальнгого устрою. Сформовані бюджетні взаємовідносини одержують матеріально-речове втілення у відповідних фондах грошових коштів, створюваних у розпорядженні органів державної структури. Впливаючи на процеси формоутворення бюджетних відносин (шляхом зміни принципів, методів, способів формування доходів і видатків, їх регулювання і т.п.), держава коректує встановлені бюджетні взаємовідносини, регулює канали проходження бюджетних потоків, уточнює пропорції розподілу централізованих ресурсів і забезпечує управління внутрішньобюджетними відносинами, а через бюджетні відносини – економічними процесами.
Таким чином, завдяки організаційним формам внутрішньобюджетних відносин стає можливим використання бюджету для забезпечення міжтериторіального розподілу суспільного продукту, регулювання народногосподарських пропорцій, управління економічними процесами на макро- і мікрорівні.
Стосовно визначення поняття “місцеві бюджети” в економічній літературі немає єдиної точки зору.
В перші роки організації бюджетної системи місцеві бюджети розглядались як сукупність завдань, доручених місцевим органам, і сукупність коштів, котрими вони володіють для їх задоволення.
В Положенні про фінанси 1926 р. дається таке трактування: “Місцеві фінанси складають частину єдиної системи фінансів СРСР і знаходяться в безпосередньому віданні місцевих Рад та їх виконавчих комітетів”. Аналогічне визначення поняття “місцеві фінанси” дає професор В.Н. Твердохлібов [50, С.122].
Н.А. Ширкевич так визначає сутність місцевих бюджетів: “Це частина основного річного фінансового плану країни – державного бюджету, крім того, місцеві бюджети утворюють централізований фонд грошових коштів місцевих Рад, котрим вони розпоряджаються з метою здійснення заходів, які щорічно передбачаються планом економічного і соціального розвитку” [50, с.123]
Деякі вчені за основу визначення місцевих бюджетів приймають територіальний принцип, розгладаючи їх як бюджети окремих адміністративно-територіальних одиниць. Ряд економістів характеризують місцеві бюджети як економічні відносини. Наприклад, І.Н. Ходорович характеризує місцеві бюджети як “сукупність економічних відносин, що забезпечують фінансову базу місцевих Рад щодо розвитку і утримання головним чином галузей господарства, які безпесередньо спеціалізуються на підвищенні доброту населення” [50, с.118]. А Н.В. Васил’єва визначає місцеві бюджети як “обумовлену адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм частину економічних відносин у суспільстві, пов’язаних з формуванням, розподілом і використанням фондів грошових коштів, призначених для задоволення суспільних потреб”. [10, С.16].
Усе наведене вище свідчить про різні підходи до трактування поняття місцевих бюджетів, що, в свою чергу, позначається на визначенні ролі місцевих бюджетів у фінансовій системі держави.
Розгляд різних поглядів щодо визначення поняття “місцевих бюджетів” дозволяє охарактеризувати їх як сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих Рад.
На думку автора, при дослідженні проблеми місцевих бюджетів, їх необхідно рохглядати у двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування. По-друге, як систему фінансових відносин, що складаються між місцевими та державним бюджетами, а також усередені сукупності місцевих бюджетів.
Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування, місцеві бюджети – це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну й витратну частини, в їх основі покладено принципи забалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети – це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території.
Водночас місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносини між місцевими бюджетами і господарськими структурами, що функціонують на даній території; відносини між бюджетами і населенням даної території, що складаються при мобілізації й витраченні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів щодо перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцевими бюджетами і державним бюджетом.
Місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування та вирішальним фактором регіонального розвитку. Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією та Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 27.05.97р., активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. В кінцевому підсумку все це розширює можливості місцевих органів влади у більш повному задоволенні потреб населення.
Місцеві бюджети є основним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, що спрямовуються на суспільне споживання. Через місцеві бюджети суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному і соціальному розрізах. Разом з іншими ланками бюджетної системи місцеві бюджети є одним з головних інструментів реалізації на практиці програми економічного і соціального розвитку як регіонів, так і країни в цілому.
Важливим при розкритті економічної сутності бюджету є розгляд його функцій: розподільчої, контрольної, функції по забезпеченню існування держави.
Прояв розподільчої функції зумовлений тим, що у відносини з бюджетом вступають майже всі учасники суспільного виробництва. Основним об’єктом бюджетного розподілу і перерозподілу є чистий дохід, що створюється в суспільстві. Через розподільчу функцію бюджету відбувається зосередження грошових коштів в руках держави і їх подальше використання з метою задоволення суспільних потреб. Розподіл і перерозподіл грошових коштів відбувається між окремими галузями і сферами діяльності, між окремими групами населення. В результаті розподілу і перерозподілу здійснюється формування основних фондів грошових ресурсів – державного і місцевих бюджетів, фондів соціального страхування, фондів зайнятості та ін.
Важливим питанням посилення ролі бюджету в розподільчих процесах є досягнення оптимального співвідношення між різними ланками бюджетної системи. Із загальнодержавного бюджету фінансується понад 61,1 відс. усіх витрат. Спостерігається тенденція до збільшення частки місцевих бюджетів у фінансуванні бюджетних витрат, що може позитивно вилучити на розвиток системи місцевого самоврядування та на використання бюджетних коштів в цілому.
Контрольна функція бюджету заключається в тому, що при формуванні доходів фінансовий контроль здійснюється за правильністю здіймання різних видів податків, мобілізацією інших джерел доходів, дотриманням встановлених пропорцій між ними, визначенням податкової бази. При витрачанні бюджетних коштів контролюється ефективність їх використання за цільовим призначенням. Фінансовий контроль здійснюється за виробництвом, розподілом і споживанням сукупного суспільного продукту і національного доходу.
Функція бюджету по забезпеченню існування держави ставить своєю ціллю створення матеріально-фінансової бази функціонування держави, утримання апарату управління країною, законодавчої, виконавчої влади, правоохоронних органів.
Економічна сутність місцевих бюджетів проявляється в їх призначенні, а саме:
формування грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;
розподіл і використання цих фондів між галузями народного господарства;
контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств та організацій, підвідомчих цим органам влади.
Як економічна категорія, місцеві бюджети відображають обумовлену адміністративним поділом і бюджетним устроєм держави сферу економічних відносин суспільства, пов’язаних із формуванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначених для соціально-економічного розвитку конкретних регіонів країни.
У відповідності з Законом України “Про бюджетну систему України” від 29.06.95р. бюджетна система нашої держави складається з державного бюджету, бюджету АР Крим та місцевих бюджетів. До місцевих бюджетів в Україні відносять: бюджети областей, міст республіканського підпорядкування, міст обласного підпорядкування, міст районого підпорядкування, районів (в містах), сільські та селищні бюджети. Структура бюджетної системи України відображена на рис. 1.1
Бюджет АР Крим об’єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Криму.
Сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України є зведеним (або консолідованим) бюджетом України. Він використовується для аналізу і визначення економічного і соціального розвитку України.
Консолідований державний бюджет
Консолідований державний
Сільські бюджети Біджети міст районого підпорядкування
Районий бюджет Селищні бюджети Міський бюджет Бюджети районів Бюджети міст районого підпорядування Бюджети районів
Обласний бюджет
Бюджети районів
Міський бюджет Бюджети областей
Бюджет міст республіканського підпорядковування (Київ та Севастополь) Місцеві бюджети Республі-канський бюджет
Бюджет АР Крим Місцеві бюджети Держаний бюджет України
Рис. 1.1 Структура бюджетної системи України
Бюджети вищого рівня об’єднуються з нижчестоящими певної території з метою аналізу економічного розвитку і мають назву зведених бюджетів; так само державний бюджет об’єднується з бюджетами областей, бюджетом АР Крим та бюджетами міст республіканського підпорядковування (Києва та Севастополя).
Бюджет області – це обласний бюджет, бюджети районів і міст обласного підпорядковування.
Бюджет району об’єднує районний бюджет, бюджети міст районого підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Останні створюються за рішеннями районих, міських Рад народних депутатів за наявності необхідної фінансової бази.
Держава, як вже зазначалось, використовує бюджет для здійснення територіального, внутрішнього і міжгалузевого розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту з метою вдосконалення структури суспільного виробництва і забезпечення соціальних гарантій населенню. В умовах формування ринкових відносин бюджетна система має надавати фінансову підтримку щодо роздержавлення і демонополізації галузей господарства, забезпечення соціального захисту населення.
Складна структура місцевих бюджетів України, а також необхідність встановлення раціонального взаємозв’язку між державним і місцевими бюджетами висуває завдання визначення принципів і умов оптимального розподілу доходів між різними ланками бюджетної системи.
При розподілі доходів між ланками і видами бюджетів повинні дотримуватися слідуючі вимоги:
єдність бюджету і державного плану економічного і соціального розвитку України;
забезпечення кожного бюджету стійкими доходами, які тісно пов’язані з економічною, соціальною і екологічною ситуацією регіону. В цьому проявляється активний вплив бюджету на прискорення темпів розвитку економіки та покращення соціальної обстановки в регіоні;
збалансованість кожного бюджету незалежно від обсягу його закріплених доходних джерел;
підвищення зацікавленості державних і місцевих органів в успішному виконанні планів надходжень загальнодержавних доходів і зборів (податкових і неподаткових) на території відповідної місцевої Ради народних депутатів;
забезпечення рівномірності надходження коштів і усунення можливих касових розривів внаслідок неспівпадання термінів здійснення видатків і отримання доходів.
Доходи між основними ланками бюджетної системи України розподіляються у відповідності із загальнодержавним законодавством, всередені ланки – у відповідності з рішеннями місцевих органів влади. Головною передумовою розподілу доходів бюджету слугує єдність його доходної бази, яка дозволяє регулювати бюджетні ресурси таким чином, щоб в необхідних випадках надавалась допомога бюджетам, котрі її потребують, і разом з цим здійснювались заходи загальнодержавного значення.
При розподілі доходів приймається до уваги підвідомчість об’єднань, підприємств, організацій. Значній частині місцевих бюджетів України передаються фінансові засоби для забезпечення їх збалансованості. Це досягається шляхом надання вищестоящими бюджетами нижчестоящим бюджетам сум відрахувань від загальнодержавних податків і доходів.
Республіканський бюджет АР Крим, місцеві бюджети України забезпечують фінансування заходів соціального і економічного розвитку відповідних територій або населених пунктів, які здійснюються органами державної виконавчої влади і місцевого самоврядування.
На сьогоднішній день формувння бюджету АР Крим, місцевих бюджетів регулюється Законами України: “Про бюджетну систему України”, “Про місцеве самоврядування”, законами і декретами України про оподаткування. Слід зазначити, що міжбюджетні відносини в Україні включають такі основні елементи: власні, закріплені та регулюючі доходи, нормативи відрахувань від регулюючих доходів, дотації, субвенції, субсидії, внески до державного бюджету України, бюджетні позички, міжбюджетні взаєморозрахунки.
Власні доходи – це доходи, які належать місцевому органу влади, формуються на підвідомчій йому території на основі рішень цього органу. Перелік власних доходів в Україні законодавчо не визначений. У практиці міжбюджетних взаємовідносин власні доходи об’єднуються з поняттями “закріплені доходи”.
Закріплені доходи – це доходи, які повністю або певною частиною на довгостроковій основі закріплюються за тим чи іншим бюджетом. Перелік закріплених доходів місцевих бюджетів визначається чинним законодавством.
Регулюючі доходи – це доходи, які на пайовій основі розподіляються між усіма ланками бюджетної системи України. Перелік регулюючих доходів визначається законодавством України про бюджетну систему і про місцеві органи влади. Уточнення переліку регулюючих доходів здійснюється у щорічних законах про державний бюджет України. Склад регулюючих доходів представлений на рис. 1.2
Регулюючі доходи
Дотації, субвенції Відрахування від загальнодержавних податків і зборів
Відразування від акцизного збору Відрахування від прибуткового податку з доходів громадян Відрахування від податку на додану вартість Відрахуван-ня від податку на прибуток
Рис. 1.2 Структура регулюючих доходів
Нормативи відрахувань від регулюючих доходів, зокрема, від загальнодержавних податків і зборів, до бюджетів встановлюють пропорції розподілу цих доходів (у відсотках) між різними рівнями бюджетної системи. Склалася певна пркатика регулювання бюджетних доходів. На державному рівні воно визначається нормативами розподілу доходів між державним бюджетом України і бюджетами областей, міст Києва та Севастополя.
Закон “Про бюджетну систему України” у редакції 1995р. дещо інакше визначив характер регулювання бюджетних доходів. Зокрема, згідно зі ст. 16 подальшому перерозподілу підлягають доходи, закріплені за бюджетами АР Крим, областей, міст Києва та Севатополя.
У Законі України “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” і в новій редакції Закону України “Про місцеве самоврядування”, ухваленій у 1992р., термін “власні доходи” не вживався.
У Законі “Про бюджетну систему України”, прийнятому в редакції 1995р., поняття “власні доходи” вживається в контексті забезпечення принципу самостійності бюджетів усіх рівнів, включаючи і державний бюджет України. Згідно зі статею 4 вказаного Закону самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до чинного законодавства України.
Але законодавство України не дає детального переліку власних доходів місцевих бюджетів. Немає у ньому і чітко визначених норм щодо порядку формування та використання власних доходних джерел. Лише Закном “Про бюджетну систему Української РСР” у редакції 1990р. (ст. 13) встановлювалося, що місцеві Ради утворюють резервні фонди за рахунок власних доходів і частини перевищення доходів над видатками бюджетів нижчих рівнів, які можуть передаватися на договірних і компенсаційних засадах вищій Раді для фінансового збалансування названих бюджетів шляхом дотацій і субвенцій. На практиці це фактично не застосовується. Тому проблема власних доходів потребує детальнішої розробки у законодавсті України. Власні доходи – це доходи, які формуються на підвідомчій відповідному місцевому органу влади території і щодо яких місцеві органи влади мають законодавчу ініціативу. Власні доходи і закріплені доходи – це різні доходи, і їх не слід ототожнювати. До власних доходів відносяться місцеві податки і збори, платежі, що встановлюються місцевими органами влади, доходи комунальних підприємств, доходи від майна, що належать місцевій владі, та деякі інші. Частина власних доходів місцевих бюджетів – вкрай незначна, і, таким чином, принцип самостійності цих бюджетів залишається поки що декларованим.
У 1990р. в українському законодавсті з’явилося поняття “закріплені доходи місцевих бюджетів”. Закріплені доходи – це доходи, які закріплюються за певним бюджетом. Закріплені доходи також є основою самостійності місцевих бюджетів. Перелік доходів, які повністю зараховуються до місцевих бюджетів, установлений Законом “Про бюджетну систему Української РСР” від 5 грудня 1990р. Але даний Закон не визначив порядку розподілу цих доходів між рівнями місцевих бюджетів.
Усі законодачі акти наступних років також не вирішили питання закріплених доходів. Були різні тлумачення цієї категорії, скорочувався перелік закріплених доходів. Прийнятий у 1995р. Закон “Про бюджетну систему України” лише частково вирішив проблеми закріплених доходів місцевих бюджетів. Повноваження органів місцевого самоврядування згідно з цим законом навіть звужуються. Перелік закріплених доходів місцевих бюджетів залишається нестабільним. У прийнятій в 1996р. Конституції України термін “закріплені доходи” не згадується. Стосовно обласних і районних бюджетів ст. 143 Конституції передбачає такі норми щодо порядку їх формування, які, по суті, виключають наявність закріплених доходів цих бюджетів.
Проблема доходних джерел, які б надходили до місцевих бюджетів на стабільній основі, залишається таким чином відкритою. Вона має вирішуватися шляхом впровадження власних доходів і регулюючих доходів місцевих бюджетів. Власні доходи мають складати основну частину дохідної бази місцевих бюджетів усіх рівнів разом з обласними і районними. З цією метою доцільно ще раз повернутися до визначення конституційних норм стосовно формування місцевих бюджетів.
Поняття “регулюючі доходи” запозичене Україною із бюджетної практики колишнього СРСР. Регулюючі доходи – це доходи, які розподіялються між різними рівнями бюджетної системи. Нині регулюючі доходи становлять основу надходжень до місцевих бюджетів України. Уточнення переліку регулюючих доходів місцевих бюджетів здійснюється у щорічних законах про державний бюджет України.
Закон ”Про бюджетну систему України” у редакції 1995р. черговий раз уніс зміни до переліку регулюючих доходів та форм бюджетного регулювання. Згідно з ними окремі доходи стануть певною мірою закріпленими і регулюючими одночасно. Це стосується податку на додану вартість, акцизного збору, податку на прибуток підприємств, прибуткового податку з громадян, плати за землю, доходів від приватизації державного майна та деяких інших.
Що ж стосується розмірів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів, які надходять до місцевих бюджетів, то вони визначаються Верховною Радою України, виходячи із відповідних соціально-економічних нормативів, бюджетної забезпеченості населення території і стану місцевих джерел доходів.
Склад доходів, що формують республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, сільські та селищні бюджети, як вже зазначалося, регулюється Законом України “Про бюджетну систему України”, прийнятому в 1995 році.
Згідно цього закону в доходи республіканського бюджету АР Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських бюджетів зараховується:
частина податку на додану вартість, яка визначається Законом про Державний бюджет України на наступний рік, але не менш, як на 20 відсотків З 1997 року податок на додану вартість в повній сумі зараховується до Державного бюджету України. ;
частина акцизного збору, яка визначається Законом України про Державний бюджет України на наступний рік, але не менш як на 20 відсотків;
податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, що дорівнює 70 відсоткам від ставки, передбаченої чинним Законодавством для відповідної категорії платників, та 100 відсотків податку на прибуток підприємств та організацій комунальної власності;
частина прибуткового податку з громадян;
70 відсотків податку на майно підприємств і організацій усіх форм власності і підпорядкування;
плата за землю, що дорівнює 10 відсоткам від ставки, передбаченої Законодавством України до республіканського бюджету АР Крим та обласних бюджетів і 70 відсотків – до Київського і Севастопольського міських бюджетів;
надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, що проводяться за рішеннями відповідних Рад народних депутатів, згідно з Законами України;
частина доходів від приватизації державного майна, яка визначається Законом про Державний бюджет України на наступний рік;
відрахування, дотації і субвенції з Державного бюджету України;
надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності цього рівня;
дивіденди, одержані від акцій і цінних паперів, що належать державі а акціонерних товариствах, створених за участю підприємств комунальної власності цього рівня;
інші надходження, встановлені законами України.
У доходи районних бюджетів, міських (міст обласного підпорядкування) бюджетів в порядку, на умовах і в межах, встановлених Законами України, зараховується:
податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, визначеному Радою народних депутатів вищого рівня, та 100 відсотків податку на прибуток підприємств та організацій комунальної власності цього рівня;
прибутковий податок з громадян у розмірі, визначеному Радою народних депутатів вищого рівня;
плата за землю до районних бюджетів у розмірах, визначених Радою народних депутатів вищого рівня, і 60 відсотків – до міських бюджетів (міст обласного підпорядкування);
податок на нерухоме майно громадян;
місцеві податки і збори, крім винятків, передбачених законодавством України;
частина доходів від приватизації державного майна, яка визначається Радою народних депутатів вищого рівня;
надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності цього рівня;
відрахування, дотації і субвенції, отримані з бюджетів вищого рівня;
інші надходження.
У доходи районних у містах бюджетів зараховується такі ж доходи, як і до районних, міських (міст обласного підпорядкування) бюджетів, крім податку на нерухоме майно громадян.
Найслабкішою ланкою Закону “Про бюджетну систему України” є визначення доходної бази всіх рівнів місцевих бюджетів, крім республіканського бюджету АР Крим та обласних бюджетів. По суті, за ними повністю закріплені податок на нерухоме майно громадян (якого ще не затверджено Верховною Радою України), надходження від оренди і продажу майна комунальної власності, збори й інші неподаткові доходи, місцеві податки і збори. Якщо в цілому питання дохідної бази обласних бюджетів значною мірою знайшло своє вирішення в Законі, то дохідна база всіх нижчих рівнів місцевих бюджетів – районних, міських (міст обласного підпорядкування), районних у містах, міських (міст районного підпорядкування), сільських та селищних – встановлюється Верховною Радою АР Крим та Радами народних депутатів вищого рівня для кожного нижчого. Таке становище сьогодні викликає найбільше нарікань і є причиною протиріч між місцевими Радами різних рівнів.
Самостійною статтею доходів місцевих бюджетів є дотації, субвенції і субсидії.
Дотації – форма централізованого регулювання доходів і видатків підприємств, організацій, установ, а також бюджетів, планові витрати котрих перевищують отримані доходи, у вигляді надання грошових коштів, які компенсують збитковість. Таке додаткове надання коштів може спрямовуватися на покриття збитків підприємств і організацій, як виробничої , так і невиробничої сфери, а також на збалансування місцевих бюджетів.
Субвенції – цільова допомога, вид державного сприяння місцевим органам влади або окремим галузям господарства, яка надається для вирішення певних задач.
Субсидії – фінансова допомога, яка надається частіше всього за рахунок коштів державного бюджету місцевим органам влади, юридичним і фізичним особам, іншим державам. Розрізняють прямі і непрямі субсидії.
Що ж стосується видатків місцевих бюджетів, то вони відображають ті ж самі економічні відносини, що і видатки державного бюджету. Це ті економічні відносини, які виникають у зв’язку з розподілом централізованих грошових коштів, що знаходяться в розпорядженні місцевих органів влади. В Законі України “Про бюджетну систему України“ вказано, що кошти місцевих бюджетів витрачаються лише на цілі і в межах, затверджених місцевими Радами народних депутатів [34, С. 602]. Згідно цього закону із місцевих бюджетів здійснюються видатки на:
фінансування установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального забезпечення і соціального захисту населення, що знаходяться у підпорядкуванні виконавчих органів влади АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя, а також соціально-культурних заходів відповідно до покладених на ці органи влади функцій;
утримання місцевих органів державної влади і самоврядування;
фінансування підприємств і господарських організацій, що входять до складу місцевого господарства, природоохоронних заходів;
фінансування інших заходів.
В обласних, міських (міст Києва і Севастополя та міст обласного підпорядкування) і районних бюджетах утворюються резервні фонди виконавчих органів обласних, міських, районних Рад народних депутатів у розмірі до 1 відсотка від обсягу видатків кожного з відповідних бюджетів для фінансування невідкладних заходів, які не могли бути передбачені під час затвердження зазначених бюджетів.
Слід також зазначити, що видатки всіх бюджетів згідно Закону “Про бюджетну систему України” поділяються на поточні видатки і видатки розвитку.
Поточні видатки – це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. В складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених вище об’єктів з зазначенням всіх факторів, які вплинули на обсяг видатків.
Видатки розвитку – це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення; фінансування структурної перебудови народного господарства; субвенції та інші видатки, пов’язані з розширеним відтворенням.
Нині вже очевидно, що існують певні протиріччя між процесами формування місцевих бюджетів і їх виконання. Вони полягають в тому, що чинна практика формування місцевих бюджетів зберегла в своїй основі попередні державні функції планового керівництва народним господарством, тоді як виконання місцевих бюджетів здійснюється в реальних умовах ринкової економіки перехідного періоду зі всіма притаманними їй негативними атрибутами (зростанням інфляції, підвищенням рівня безробіття, падінням життєвого рівня населення). В результаті на сьогоднішній день місцеві бюджети різних рівнів перетворені практично в умовні кошториси, в яких спостерігається постійне неспівпадання доходної та видаткової частин, що не сприяє покращенню економічної ситуації та реалізації соціальних програм при переході до ринку.
Для реального забезпечення принципів самостійності щодо складання і використання бюджетів усіх рівнів управління необхідно, щоб кожна ланка бюджетної системи мала чітку, визначену законом доходну базу, а взаємовідносини між державним і регіональним бюджетом будувались з урахуванням специфіки і перспектив соціально-економічного розвитку регіонів.
Роль та значення місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку територій.
Важливою передумовою побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік незалежності місцевих органів влади є визначальним адже від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їх реальні владні функції.
Механізм перерозподілу бюджетних коштів між різними ланками бюджетної системи, що діяв раніше, не відповідав принципам самостійності та фінансової незалежності місцевих органів влади. Переважали в основному адміністративні методи управління, внаслідок чого відносини між центральними та регіональними органами влади мали адміністративний характер.
Централізація управління економікою пов’язана з мобілізацією і розподілом через центр переважної частини матеріальних і фінансових ресурсів. Якщо це необхідно на протязі короткого періоду часу для реалізації конкретних програм, то таке постійне становище призвело до того, що в одних регіонах виховувалось утриманство, економічна безвідповідальність, а в інших, внаслідок постійного стягування ресурсів з’являється незацікавленість у кінцевих результатах свої діяльності.
Тому сьогодні в перехідний для економіки України період питання фінансової децентралізації та економічної самостійності регіонів стають особливо гострими.
Ступінь фінансової незалежності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Держава не може успішно розвиватись та економічно процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності місцевим органам влади. Це об’єктивна необхідність формування нових економічних відносин.
Фінансову незалежність місцевого самоврядування треба розглядати насамперед як економічний простір для його діяльності у межах певної території на принципах економічної ефективності та економічної доцільності. Пріоритетною умовою в даному разі повинна бути сукупність територіальних інтересів, що відображають особливості економічних і соціальних умов регіону.
Отже, під фінансовою незалежністю місцевого самоврядування розуміється можливість самостійного вирішення питань комплексного фінансового забезпечення економічного і соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління.
Передумовою фінансової незалежності місцевого самоврядування є розумна, з точки зору економічної доцільності, децентралізація влади і адекватний розподіл повноважень, відповідальності,а отже, і фінансово-економічної бази між центром і регіонами, місцевими органами управління. Межі фінансової незалежності місцевого самоврядування зажди повинні визначатись у законодавчому порядку, тобто закон повинен чітко окреслювати функції місцевого самоврядування і відповідно до них джерела ресурсів, які становитимуть фінансове забезпечення цих функцій.
Ступінь децентралізації у визначенні податків та прийнятті рішень залежить від політичних, економічних та інституційних особливостей країни, а також від тієї ролі, яка в ній відводиться органам місцевої влади. Проте розподіл функцій істотною мірою залежить від оцінних суджень та емпірічних наслідків, що важко піддається перевірці.
Тенденція до децентралізації відповідальності за виконання доходної та видаткової частин місцевих бюджетів у країнах з перехідною економікою часто призводить до ситуації, коли визначення видатків місцевих органів влади випереджає вирішення питання про забезпечення ресурсами для їхнього фінансування. Що ширшою є сфера повноважень місцевої влади, то вищою повинна бути частка державних надходжень, яка розподіляється на користь місцевих органів влади. Універсальної моделі фінансування, яка була б однаково прийнятною для всіх країн, не існує. Проте у Європейській хартії з питань місцевого самоврядування встановлено такі принципи фінансування місцевої влади:
“В рамках національної економічної політики місцеві органи влади повинні мати право на забезпечення власними фінансовими ресурсами, ними вони могли б у межах своїх повноважень вільно розпоряджатися.
Фінансові ресурси місцевої влади повинні відповідати обсягам її повноважень, встановленим конституцією або законодавством.
Щонайменше частина фінансових ресурсів місцевої влади має надходити від місцевих податків і виплат, ставки яких, у визначених межах, вона повинна мати право встановлювати.
Фінансові системи, на яких базуються ресурси, доступні місцевій владі, повинні бути відповідним чином диверсифікованими і життєздатними, щоб дозволяти їм максимально відстежувати реальну еволюцію видатків на виконання своїх завдань.
Підтримка фінансово слабше забезпеченої місцевої влади має здійснюватися через створення програм фінансового вирівнювання або інших аналогічних заходів, спрямованих на підтримку впливу нерівномірності розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вона змушена нести. Зазначені програми та заходи не повинні обмежувати свободу дій місцевої влади в межах її повноважень.
Місцева влада має бути відповідно поінформована щодо того, яким чином здійснюється розподіл ресурсів, що потрапляють у її розпорядження.
По можливості субсидії, що надаються місцевим органам влади, не повинні бути спрямовані на фінансування окремих проектів. Надання субсидії не повинно обмежувати свободу дій місцевої влади в межах її повноважень.
Для отримання позик для інвестування капіталу місцева влада мусить мати доступ до національних ринків капіталу у межах визначених законодавством”[12, с.496].
Законодавче закріплення функцій місцевого самоврядування повинно знайти відображення насамперед у конституції держави. Але, на жаль у Конституції України чітко не сформульовано фундаментальних положень щодо місцевого самоврядування, як це зроблено в конституціях більшості європейських країн. Прийняття ж в Україні Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” та Закону “Про бюджетну систему в Україні” є важливим кроком у наближенні до загальноприйнятих стандартів щодо самоврядування й управління. Проте ще цілий ряд важливих питань реального забезпечення незалежності місцевих органів чекає свого вирішення. Насамперед це стосується фінансової бази місцевого самоврядування – місцевих бюджетів.
Для аналізу роді місцевих бюджетів в соціально-економічному розвитку регіонів та їх місця у бюджетній системі України потрібні їх кількісна та якісна характеристика. Про співвідношення місцевих бюджетів із макроекономічними показниками, передусім із валовим внутрішнім продуктом (ВВП), свідчать дані таблиці 1.1
Таблиця 1.1
Співвідношення обсягу місцевих бюджетів із ВВП
Наведені в таблиці 1.1 дані свідчать, що через місцеві бюджети у 1995 році перерозподілялася майже п’ята частина ВВП. Причому до 1995 року спостерігалася тенденція до зростання обсягів перерозподілу ВВП через місцеві бюджети. Так, якщо у 1990 році питома вага місцевих бюджетів у ВВП становила 12,6 відсотка, то у 1993 році 15,2, у 1994 році – 15,9, у 1995 році – 17,5 відсотка. Однак в 1996 році питома вага витрат місцевих бюджетів у ВВП зменшилась до 14,6 відс., а в 1997 році вона склала 12,2 відс. Це пов’язано із змінами в державному регулюванні розподілу доходів між різними ланками бюджетної системи та свідчить про посилення державного впливу на процес мобілізації коштів та розподіл між різними рівнями влади. Тому питання щодо пошуку оптимального варіанту співвідношення між державними та місцевими бюджетами залишається актуальним.
Але слід відмітити, що саме зростання ролі місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП є свідченням посилення впливу органів місцевого самоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів у регіонах і в державі в цілому. Необхідно враховувати, що мобілізація та використання коштів місцевих бюджетів пов’язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що зумовлює становлення місцевих бюджетів як важливого фінансового інструменту регулювання господарського і соціального життя.
Важливим при оцінці ролі місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку регіонів є аналіз співвідношення обсягів місцевих бюджетів із загальними витратами зведеного бюджету (таблиця 1.2)
Таблиця 1.2
Співвідношення обсягу місцевих бюджетів із витратами зведеного бюджету
Наведені дані свідчать, що до 1994 року спостерігались надмірна централізація у витрачанні бюджетних коштів і звуження фінансових можливостей органів місцевого самоврядування, що мало негативні наслідки – значно затримувало розвиток регіонів, оскільки за рахунок місцевих бюджетів здійснюється фінансування народно-господарської та соціально-культурної сфер діяльності регіонів.
В 1995 році у місцевих бюджетах зосереджувалося 39,3 відсотка обсягу витрат зведеного бюджету. Це свідчить про те, що в цьому році відбулася певна децентралізація у відносинах між ланками бюджетної системи. Однак, починаючи з 1996 року питома вага видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни неухильно знижується, що свідчить про подальше посилення впливу центральних органів влади на розподіл коштів. Так, в 1996 році частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України із 38,9 відс. підвищилась до 34,4 відс., а в 1997 році вона склала 30,1 відсотка.
На користь фінансової децентралізації, як однієї з фундаментальних умов незалежності та життєздатності органів місцевої влади свідчать дані про виконання фінансових планів, а саме Державного бюджету України, бюджету АР Крим і місцевих бюджетів.
Так, станом на 20 вересня 1998р. доходи зведеного бюджету України становили 17852,8 млн. грн. Із них до державного бюджету надійшло 10034,3 млн. грн., з яких 334,2 млн. грн. отримані як офіційні трансферти. Доходи бюджету АР Крим і місцевих бюджетів на вказану дату становили 9058,5 млн. грн. Структура доходів зведеного бюджету склалася так: доходи державного бюджету становили 54,3 відс., доходи бюджету АР Крим та місцевих бюджетів – 45,7 відс. від доходів зведеного бюджету. Планувалося ж відповідно 68,9 відс. та 31,1 відс. Тобто перекоси у виконанні дохідної частини державного і місцевих бюджетів очевидні (рис 1.3).
EMBED MSGraph.Chart.8 \s EMBED MSGraph.Chart.8 \s Планова Фактична
Рис. 1.3. Структура зведеного бюджету України за доходами станом на 20.09.1998 року (відсотки)
Причому це явище не випадкове – спостерігається стала тенденція щодо надання переваг платникам податків розрахункам із місцевими бюджетами.
Причин і пояснень цьому можна знайти безліч Так, станом на 20.09.1998 року доходну частину державного бюджету виконано на 47.6 відс., місцевих на 77,1 відс. Без сум офіційних трансфертів, що передаються до державного та місцевих бюджетів, картина ще більш вражаюча. До місцевих бюджетів мобілізовано 88.1 планових річних доходів, до державного – лише 47,3 відс. Тобто існує об’єктивна зацікавленість місцевих керівників у поновленні місцевої скарбниці навіть за рахунок зменшення до державної.
Проблема виконання бюджетів у регіонах викристалізувалась і потребує вирішення. Будь-який “вольовий” захід (у тому числі законодавчого характеру), спрямований на досягнення паритетності у підходах до використання державного і місцевих бюджетів, приречений на невдачу. Лише заходи, які заохотять місцеві органи влади до пропорційного виконання державного і місцевих бюджетів, дадуть ефект.
Наведені вище дані підтверджують висновок про те, що роль місцевих бюджетів у фінансуванні видатків територій вже в найближчому майбутньому повинна зрости. Що ж стосується питань, пов’язаних із функціонуванням місцевих бюджетів, то вони потребують глибокого аналізу й наукового обгрунтування. Тут неможливі будь-які раз і назавжди встановлені рекомендації. Місцеві бюджети – категорія дуже динамічна, тому їх дослідження необхідно здійснювати з урахуванням багатьох факторів, що впливають на економічне життя держави. Цьому насамперед сприяють розвиток демократичних засад в управлінні державою, зміни у структурі економіки, рівень соціальних гарантій населенню, зміна вікової, професійної структури населення. Неабияк впливає на формування й використання коштів місцевих бюджетів рівень економічного розвитку окремих регіонів.
Місцеві бюджети мають свою внутрішню структуру та характерні відмінності. Так, незважаючи на те, що на сьогодні налічується місцевих бюджетів усього понад 14 тис., а найчисельнішу групу становить сільські й селищні бюджети – більш, як 10 тис., понад 72 відсотки всіх витрат місцевих бюджетів здійснюється через обласні бюджети (їх 24) та бюджети міст загальнодержавного і обласного підпорядкування (їх 223).Нині витрати республіканського бюджету АР Крим та обласних бюджетів становить 26,5 відсотка від загального обсягу витрат місцевих бюджетів, а бюджетів міст загальнодержавного та обласного підпорядкування – 45,9, районних бюджетів – 19,4 відсотка. Значно меншу частку становлять витрати інших видів місцевих бюджетів: сільських – 4,5 відсотка, міст районного підпорядкування – 1,9 відсотка, селищних – 1,8 відсотка (рис. 1.4).
Із наведених даних видно, що найбільш чисельну групу складають бюджети районів, що об’єднують районні, селищні, сільські та міст районного підпорядкування, які є базовими у бюджетній системі країни.
Через них мобілізується і використовується майже третина всіх ресурсів місцевих бюджетів. Проте сьогодні саме в цій ланці місцевих бюджетів існує найбільше питань, які потребують свого вирішення. Насамперед, це питання закріплення за ними постійних джерел доходів, а
також питання вдосконалення взаємовідносин як з державним бюджетом,
EMBED MSGraph.Chart.8 \s Рис. 1.4 Розподіл витрат місцевих бюджетів за видами бюджетів
так і з обласними.
Усе це свідчить, що при подальшому реформуванні бюджетної системи проблеми місцевих бюджетів необхідно розв’язати не взагалі, а з урахуванням особливостей і чіткого розмежування функцій між окремими ланками місцевих бюджетів. Диференціація функцій має залежати від рівня розвитку кожного з цих бюджетів у бюджетній системі держави.
Реалізація цього положення вимагає визначення розміру гарантованого рівня витрат на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць. Забезпечення такого рівня має здійснюватись з урахуванням сукупності відносин щодо розподілу і використання фінансових ресурсів, створюваних на відповідній території і перерозподільчих регіональних процесів.
Зарубіжний досвід формування місцевих бюджетів.
Розгортання кризи платежів досить суттєво відбилось на фінансових можливостях держави, котра внаслідок цього в багатьох випадках виявилась неспроможною забезпечити вирішення навіть поточних проблем. Помітно посилилась напруженість у взаємовідносинах центральних і місцевих влад. Тому зрозумілим є посилення інтересу до пошуку оптимальної моделі розподілу фінансових ресурсів в межах перегляду загальної концепції податкової політики в Україні.
Діючий Закон «Про систему оподаткування” від 18 лютого 1997 року передбачає 35 видів податків, зборів і обов’язкових платежів. Із яких 16 віднесені до місцевих (в цьому відношенні законодавча влада лише продублювала прийнятий в 1993 році декрет Кабінету Міністрів ”Про місцеві податки і збори”). Серед основних загальнодержавних податків та зборів – податок на прибуток підприємств і організацій, податок на додану вартість, акцизний збір, прибутковий податок із доходів громадян, державне мито, плата за землю, податок з власників транспортних засобів, податок на промисел та інші. До місцевих податків віднесені готельний збір, збір за паркування автотранспорту, ринковий збір, збір за видачу ордера на квартиру, збір за виграш у бігах на іподромі, податок з реклами, збір за право використання місцевої символіки, комунальний податок та деякі інші.
Вже навіть навіть просте перерахування розкриває досить сумнівне фіскальне значення місцевих платежів. Практика застосування місцевих податків в Україні показала, що вони не мають суттєвого значення при формуванні місцевих бюджетів. У зв’язку з цим значна кількість місцевих органів влади навіть не використовують в повній мірі свої повноваження щодо введення таких податків і зборів. Як і раніше, надходження від загальнодержавних податків розподіляються між центральними і місцевими органами влади. До того ж центр не тільки диктує правила розподілу податків, але й постійно змінює їх. Доволі замкнутий і нестабільний розподіл коштів між місцевими бюджетами різних рівнів, так як здійснюється він в умовах відсутності стабільних нормативів. При регулюванні місцевих бюджетів недостатньо враховується рівень економічного розвитку областей і районів.
В контексті вищесказаного безсумнівний інтерес являє собою досвід розподілу податкових надходжень в демократично організованих державах.
У більшості країн оподаткування населення на користь центральних і місцевих влад історично розвивалося цілком самостійно. Наприклад, у Великобританії нараховується 13 тисяч місцевих бюджетів, і бюджети вищестоящих адміністративних одиниць не являються зведеними по відношенню до нижчестоящих. В Німеччині зведений державний бюджет не затверджується, а публікується як статистичний матеріал.
На протязі ХХ сторіччя спостерігалась чітка тенденція скорочення питомої ваги місцевих податків у сукупних податкових надходженнях. Однак в останній час, зважаючи на зростання обсягу та складність завдань, які вирішуються на місцевому рівні, ситуація почала змінюватися. Певну роль у цьому зіграли і вимоги Європейської хартії самоврядування 1985 року: частина фінансових ресурсів самоврядування повинна надходити у вигляді місцевих податків і зборів. В деяких країнах місцевій владі відкривається доступ до більш ефективних податкових джерел. Так, оподаткування доходів компаній на користь місцевих органів влади в провінціях Канади коливається від 3 до 17 відс. В США оподаткування індивідуальних доходів штатами знаходиться на рівні 7 відс. В Данії місцевий прибутковий податок дає біля 2/3, а в Норвегії – 93 відс. всіх місцевих податкових надходжень.
В цілому місцеві податки складають в загальній сумі доходів місцевих бюджетів Австрії 72 відсотка, США – 58, Японії – 55, Франції – 48, Німеччини – біля 40, Англії – 38.
У питанні встановлення місцевих податків майже всюди діє принцип: органи самоврядування користуються правом податкової ініціативи в межах, установлених національним законодавством. Хоча наявність власних джерел фінансових надходжень у місцевого самоврядування закріплено не тільки в чинному законодавстві, але в деяких країнах – і в Конституціях. У більшості розвинутих країн податковою ініціативою в межах своїх конституційних повноважень володіють органи державної влади суб’єктів федерації. В Канаді суб’єкти федерації – провінції – мають право регулювати ставки другорядних податків, крім основного місцевого податку – на нерухомість. Як правило, передбачена можливість застосування досить значної кількості місцевих податків: у Франції – більше 40, Німеччині – 55, Італії – біля 70, Бельгії – біля 100. Але зазвичай національне законодавство регламентує, які місцеві податки можуть стягуватися, як їх розраховувати і збирати, лишаючи на розсуд місцевої влади лише визначення ставок податків. Проте чимало органів місцевої влади обмежені у виборі ставок податку, навіть якщо вони самостійно здійснюють розрахунки і стягнення місцевих податків. Існує тенденція з боку центрального уряду до встановлення обмежень на свободу вибору ставок місцевих податків, а також визначення переліку пільг і скидок.
Ступінь розподілу функцій між бюджетами всіх рівнів залежить від державного устрою: федеративності чи унітарності.
У федеративних країнах, які характеризуються наявністю додаткової, так званої “субцентральної” ланки в державному управлінні і, відповідно, в бюджетній системі (бюджетів членів федерації), розподіл функцій між рівнями державного управління і ланками бюджетної системи виражений сильніше. Бюджети членів федерації несуть більше відповідальності за фінансування соціально-економічного розвитку регіонів країни (суб’єктів федерації).
В унітарних державах розподіл функцій між ланками бюджетної системи в цілому слабкіший, ніж у федеративній державі. Однак, в залежності від розмірів і адміністративно-територіального поділу країни, її політичних, історичних і національно-культурних традицій принципи розподілу функцій між рівнями державного управління і ланками бюджетної системи можуть досить суттєво відрізнятися. Так, наприклад, у Великобританії більша частина соціально-економічних послуг населенню надається на місцевому рівні і фінансується із місцевих бюджетів. Аналогічна картина спостерігається в Швеції, Нідерландах, Норвегії, Португалії, Люксембурзі. В Італії, однак, розподіл функцій між рівнями державного управління і ланками бюджетної системи дуже розмитий ( практично відсутній) і численні соціально-економічні послуги фінансується із всіх трьох рівнів бюджетної системи.
Важливою структурною характеристикою бюджетної системи держави є ступінь її централізації. Певний вплив на структуру бюджетної системи в цьому сенсі має ступінь централізації влади в країні, що знову-таки закріплено її державним устроєм. У федеративних державах централізація влади і бюджетної системи значно нижча, ніж в унітарних.
Однак, в зв’язку з тим, що в бюджетних системах розвинутих країн відсутня організаційна єдність, частка центрального бюджету в консолідованому бюджеті не визначає ще частки всіх інших (головним чином місцевих) бюджетів. При високій питомій вазі бюджету центрального уряду частка місцевих бюджетів може досить сильно коливатись (таблиця 1.3)
Іншим важливим показником централізації (децентралізації) бюджетної системи є частка трансфертів бюджету центрального уряду в бюджети місцевих органів влади. За їх питомою вагою в поточних доходах названих бюджетів можна робити висновок про ступінь їхньої залежності
від центральної адміністрації. Оберненим показником є ступінь фінансової автономії місцевих бюджетів від бюджету центральної адміністрації. Вона розраховується шляхом ділення власних (закріплених) доходів місцевого бюджету на його поточні доходи і виражається у відсотках.
Необхідно підкреслити, що власні доходи місцевих бюджетів в демократично розвинутих країнах є в прямому розумінні власними, тобто такими, що не входять до складу доходів вищестоящих бюджетів і, таким чином, не регулюються зверху.
Статистичний аналіз показує, що в світі є ряд держав, в яких місцеві бюджети наділені дуже високою фінансовою автономією, тобто практично не залежать або слабо залежать від бюджету центральної адміністрації. Це Ісландія, США (включаючи штати), Люксембург, Ісландія, Австрія, Швеція. В зазначених країнах фінансова автономія місцевих бюджетів знаходиться в інтервалі від 99,2 до 72,8 відс. відносно. У Німеччині, Японії, Франції, Фінляндії, Бельгії і Данії фінансова автономія місцевих бюджетів коливається від 68 ло 56 відс. Основу їх фінансової автономії складають місцеві податки і місцеві надбавки до загальнодержавних податків, тому застосування терміну ”податкова автономія” стосовно місцевих бюджетів вищезгаданих країн цілком правомірно.
Так, в США податкові джерела частково розподілені. Федеральному уряду належить виключне право на мито та поштові збори. Органи влади штатів та місцеві виконавчі органи збирають податки на майно, податки на продаж, платежі за реєстрацію автотранспорту, видобування корисних копалин, санітарні послуги.
Інші податки – на власність і доходи юридичних і фізичних осіб, спадщину та дарування, акцизи – можуть використовуватися усіма рівнями влади на свій розсуд. На рівні штатів основними джерелами податкових надходжень є : обов’язкові внески по соціальному страхуванню (21 відс.), податок з продаж (20 відс.), прибутковий податок (19 відс.), індивідуальні акцизи (10 відс.).
Автономія місцевих бюджетів в США, Швейцарії і скандинавських країнах забезпечується в основному стягуванням прямих місцевих податків (прибутковий і майновий, або податок на спадкоємну нерухому власність). В США, наприклад, прямі місцеві податки складають 79,8 відс. поточних
Таблиця 1.3
Доходи ланок бюджетної системи у відсотках до консолідованого державного бюджету, 1992 р.
доходів місцевих бюджетів, В Швейцарії – 65,6, в Швеції – 64,3, в Норвегії 55,2 відс. Пряме місцеве оподаткування переважає також в Бельгії та Португалії.
В Люксембурзі, Іспанії, Австралії, Канаді, Великобританії “податкову автономію” місцевих бюджетів забезпечують непрямі місцеві податки. До них відносяться загальний місцевий податок на споживання, різні акцизи, податки на користування так званими “суспільними благами” (тобто місцями громадського відпочинку, спортивними об’єктами і т.п.). В Люксембурзі, наприклад, місцеві непрямі податки складають 54 відс. поточних доходів місцевих бюджетів, В Іспанії – 43 відс.
Особливість розподілу джерел податкових надходжень в Німеччині полягає в тому, що доходи від податків трьох рівнів влади формуються в основному на основі пайової участі в головних видах податків – індивідуальному прибутковому, податку на прибуток (корпораційному) та податку на додану вартість. Сьогодні вони складають 3/4 податкових надходжень до консолідованого бюджету Німеччини. У федеральному бюджеті спільні податки складають 75 відс. в бюджетах земель – 87 відс., в місцевих бюджетах – 41 відс.
Розподіл податків між федерацією, землями та общинами має такий вигляд (таблиця 1.4)
Крім цього, на кожному рівні існують виключні права на певні податкові джерела. Федерація залишає за собою повністю податок на
Таблиця 1.4.
Розподіл податків між ланками бюджетної системи Німеччини
нафту, тютюн, спирт, страхові внески, а також мито. До власних податків земель відносяться податки на майно, автотранспортні засоби, нерухомість, на тоталізатор і лотереї, на спадщину.
Для поповнення місцевих бюджетів одним із важливих податків є промисловий. Об’єкт оподаткування – юридичні і фізичні особи. Податок повинен компенсувати частину затрат, які виникають у общини у зв’язку з діяльністю підприємства. Промисловим податком оподаткувуються чисті прибутки акціонерних товариств, страхових компаній та промислових підприємств. Ставка оподаткування складає від 1 до 5 відс. По цьому податку встановлений неоподатковуваний мінімум.
У Франції основні податкові надходження до державного бюджету забезпечують непрямі податки, перш за все, податок на додану вартість і внутрішній податок на нафтопродукти. Із прямих податків у формуванні доходної частини держбюджету найважливішу роль відіграють прибутковий і корпораційний податки.
В загальній структурі місцевих податкових надходжень на прямі податки припадає біля 58 відс. Серед них основними являються: промисловий податок, податок на житло (квартиру), земельний податок.
До місцевих бюджетів надходить також частина загальнодержавного податку на додану вартість, котрий збирається централізовано. Крім того, деякі місцеві податки є факультативними, тобто встановлюються виключно в тих випадках, коли місцеві органи влади не можуть забезпечити бездефіцитність бюджету. Це податки на розваги, на утримання місцевих доріг, вулиць, на домашню прислугу, реєстраційні збори і т.п.
Докладніше структура поточних доходів місцевих бюджетів в деяких економічно розвинутих країнах представлена в таблиці 1.5. З наведених даних видно, що в цих країнах на власні доходи місцевих бюджетів в середньому припадає 59,5 відс., а на трансферти із бюджету центральної адміністрації – 40,5 відс.
В багатьох країнах місцеві бюджети при формуванні своїх поточних доходів в значній мірі залежать від трансфертів із бюджету центральної адміністрації. Це – Нідерланди, Італія, Ірландія, Канада, Португалія. В цих країнах трансферти складають відповідно від 80 до 62 відс. поточних доходів. Трансфертне фінансування місцевих бюджетів з боку центральної адміністрації свідчить про інтенсивний перерозподіл національного доходу
Таблиця 1.5
Структура поточних доходів бюджетів місцевих органів влади в країнах з ринковою економікою (у відсотках до поточних доходів),1992р.
продовження таблиці 1.5
через бюджетні канали з метою усунення диспропорцій в розвитку регіонів. В цих країнах всі основні податки надходять до бюджету центральної адміністрації, місцеве ж оподаткування ледве перевищує 10 відс. поточних доходів. Головним питанням регіональної економічної політики, що стоїть на порядку денному у країнах з трансфертним фінансуванням територій, є питання підвищення ефективності бюджетного перерозподілу, а також зниження фінансової залежності місцевих органів влади від “центру” і посилення їх податкової автономії.
Слід відмітити, що вагоміша частка бюджетних трансфертів – у країнах унітарного типу (особливо Нідерланди, Італія, Греція), тоді як у федеративних (США, Німеччина) – вона нижче. Це підтверджує висновок, зроблений ще у 70-ті роки у доповіді щодо країн з розвинутою ринковою економікою Мак-Дугласом Комісії Європейського співтовариства: рівень перерозподілу між регіонами в унітарних державах вищий, ніж у федеративних.
Якщо взяти за вихідний підхід до класифікації бюджетних трансфертів щодо їх джерел, механізмів розподілу та ступеня свободи використання, що критикується фахівцями з місцевих фінансів, то аналіз матеріалів дозволяє зв’ясувати найбільш загальні особливості систем бюджетних трансфертів як такої:
Формування фонду бюджетних трансфертів може здійснюватись як:
а) часткові відрахування від одного або деяких податків, що надходять до держбюджету;
б) щорічні асигнування держбюджету;
в) обсяг видатків місцевих колективів.
Огляд джерел фонду бюджетних трансфертів поданий у таблиці 1.6 .
Загалом вважається, що найстабільнішою частиною бюджетних трансфертів є ті, джерело яких прив’язане до доходів бюджету, хоч повної
Таблиця 1.6
Джерела фонду бюджетних трансфертів у різних країнах
стабільності такий підхід не дає. На погляд автора, найбільшу стабільність з огляду на джерело дотацій мають дотації у Франції(зокрема, глобальна дотація на функціонування). У країнах із стабільною економікою бюджетні трансферти, що мають природу бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела (ФРН, Франція, Польща). Такого підходу намагаються дотримуватися й у Росії. Що стосується зв’язаних бюджетних трансфертів, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки бюджету залежно від обсягу місцевих видатків. Як бачимо, країни з трансформаційною економікою (Латвія, Литва) не в змозі забезпечити стабільного джерела бюджетних трансфертів, а тому віддають перевагу бюджетним асигнуванням, обсяг яких залежить від можливостей бюджету та політичного фактору.
Світова практика виділяє такі методи розподілу бюджетних трансфертів:
а) пропорційно фінансовій силі (доходам) місцевого колективу;
б) багатофакторна формула;
в) компенсація фактичних видатків місцевих колективів;
г) як частина річного бюджету місцевого колективу.
Для розподілу бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи; для зв’язаних бюджетних трансфертів – перший та третій. Огляд методів розподілу бюджетних дотацій, який практикується у різних країнах, подано у таблиці 1.7
Таблиця 1.7
Методи розподілу бюджетних дотацій у різних країнах
продовження таблиці 1.7
Як видно з таблиці 1.7, при розподілі дотацій більшість країн надає перевагу формулам, оскільки вони дають змогу більш об’єктивно оцінити потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі формула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливий набір критеріїв, врахованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції в усіх країнах мало не щорічно відображається перегляд та уточнення формул. Проте у Франції та Швеції точаться жваві суперечки відносно правомірності включення в формулу певних показників.
3. Ступінь свободи місцевих органів влади у використанні вертикальних трансфертів визначається співвідношенням між зв’язаними бюджетними трансфертами (субвенції та субсидії) та незв’язаними (дотації). Чим істотніша частка бюджетних дотацій у загальній сумі бюджетних трансфертів, тим більшу свободу мають місцеві колективи. Як видно з таблиці 1.8, у країнах із стабільною економікою та розвинутими традиціями самоврядування саме бюджетні дотації відіграють головну роль (Німеччина, Франція, Швеція), тоді як у країнах, що трансформуються, найчастіше – зв’язані трансферти (Польща, Латвія, Росія).
Таблиця 1.8
Співвідношення різних видів бюджетних трансфертів
(у відс. до доходів місцевих колективів)
Загалом про оптимальне співвідношення між форами бюджетних трансфертів навряд чи можна говорити. Про оптимізацію може йтися лише в окремій країні, хоча тенденція до глобалізації бюджетних трансфертів в світі існує.
Слід зазначити, що в багатьох країнах бюджетні дотації застосовуються як інструмент вирівнювання, хоча останнє може здійснюватися і безпосередньо між територіальними колективами. Найбільшого рівня розбудови цих інструментів досягли у Німеччині та Швеції (таблиця 1.9)
Ефективність функціонування системи бюджетних трансфертів в окремих країнах прямо пов’язана із ступенем досконалості та усталеності нормативної бази, що їх регулюють. Рівень нормативної бази дуже
Таблиця 1.9
Наявність спеціальних механізмів фінансового вирівнювання серед місцевих колективів різних країн
відрізняється. Серед країн із сформованою базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити Німеччину, Францію, Швецією Так, у Німеччині визначення основних видів бюджетних трансфертів землям закріплені в основному Законі (так звана Фінансова Конституція). Механізм надання бюджетних трансфертів визначається спеціальним Законами (“Про вирівнювання різної економічної сили земель”, “Про фінансову допомогу Федерації …”, законами про окремі види грошових виплат, віднесених до спільної компетенції). У Франції основні види бюджетних трансфертів визначаються спеціальними законами, які зведені в Адміністративний кодекс місцевому самоврядуванню, Кодекс комун тощо.
У країнах, що переживають період становлення нових засад місцевого самоврядування, законодавство відрізняється більшою різноманітністю, яка ,проте, не позбавляє їх необхідності по декілька разів переглядати одні й ті самі законодавчі акти, поновлені згідно з новими умовами. В більшості країн прийнято закони про місцеве самоврядування, де визначено фінансові основи місцевої влади і види бюджетних трансфертів, які вони можуть отримувати; є також і закони про місцеві бюджети, де визначається доходна база місцевих рад, їх права на отримання бюджетних трансфертів.
Що стосується України, то тут нормативна база надання бюджетних трансфертів практично відсутня. У галузі законотворчості для місцевого самоврядування ми відстали від сусідніх держав на 3-4 роки, що не могло негативно не вплинути на розбудову місцевого самоврядування. Проте з прийняттям Основного Закону України надія на прискорення розбудови фінансових відносин між різними рівнями держави, включаючи і бюджетні трансферти, істотно зростає, хоча їх засади сформульовані занадто загально, а тому підлягають конкретизації у спеціальному законодавстві.
Наприкінці слід відзначити, що досить великою популярністю в країнах з розвинутою економікою користується “теорія соціального федералізму” чи, як її називають інакше, “теорія місцевих фінансів або багаторівневого державного господарства”. Її почали розробляти в кінці 50-х і в 60-і роки видатні американські економісти економетричного напрямку В. Баумаль, К. Белл, В. Оутс та інші. Особливо інтенсивно пошуки в цьому напрямку проводились в 70-і та 80-і роки. Цінний вклад в теорію внесли такі вчені, як Д. Фрідмен, З. Лібенстайн, Р. Хілл. І. Гоц та інші.
Прихильники теорії фіскального федералізму виходять з того, що все державне господарство в цілому (або ті підприємства, установи і адміністративні структури, котрі належать державному сектору економіки) представляють собою “багаторівневу систему державного господарства”, де існує розподіл функцій управління між рівнями та юридичне підпорядкування їх по вертикалі. В зв’язку з цим в центрі досліджень постають такі питання: оптимальна кількість рівнів управління державним сектором, оптимальний розподіл повноважень між ними, рівень найбільш ефективного фінансування соціальних видатків (обласний або муніципальний), ступінь втручання центрального уряду в управління (і фінансування) видатків місцевих органів влади (перш за все місцевих податків), форма контролю за витрачанням на всіх рівнях “державної економіки”.
“Теорія фіскального федералізму” була покладена в основу політики децентралізації економіки, яку проводив уряд США в кінці 60-х – на початку 70-х років. В той період в країні відбувся помітний перерозподіл функцій по фінансуванню соціальних видатків між федеральним бюджетом і бюджетами штатів. Останні були уповноважені здійснювати асигнування на соціальне забезпечення та соціально-культурні заходи з деякою часткою допомоги із “центру”. Бюджетна політика США в 70-і роки була спрямована на посилення самофінансування штатів. Вона увійшла в історію під назвою “нового федералізму”.
На початку 80-х років в умовах катастрофічних бюджетних дефіцитів і загального падіння ефективності економіки уряд США повернувся до політики “нового федералізму” відносно соціальних видатків. В цей період – період жорсткої економії бюджетних коштів – акцент на самофінансування місцевих соціальних видатків за рахунок місцевих податків був посилений. В результаті до теперішнього часу в США утворилась досить ефективна система фінансування місцевих органів влади: 92,3 відс. доходів місцевих бюджетів, включаючи штати, складають власні доходи, 88,6 відс. яких припадає на місцеві податки. Таким чином, місцеві бюджети США в своїх фінансових засобах менше ніж на 12 відс. залежать від федерального уряду. Аналогічна картина, як показано в таблиці 1.5, характерна і для деяких інших держав.
В реальній ситуації, яка склалася з місцевими радами в Україні, доречно було б звернутися до вивчення і практичного застосування досвіду фінансового регулювання відносин “центру” і “перефірії”. таких федеративних держав в розвинутою ринковою економікою, як США, Німеччина, Швейцарія та Австрія. Корисно також вивчити досвід унітарних держав у 80-ті роки, які впроваджували в життя теорію “фіскального федералізму” і постійно знижували ступінь перерозподілу національного доходу через центральний бюджет. Яскравим прикладом такої унітарної держави можна вважати Італію. Бюджетна система цієї країни, так само як і наша бюджетна система, відзначається жорсткою централізацією: частка центрального бюджету в ній складає 66.4 відс., а власні доходи місцевих бюджетів (перш за все комун) не перевищує 20,7 відс., з яких 10,7 відс. припадає на місцеві податки.
Із середини 80-х років в Італії здійснюється рішучі заходи по відновленню податкової автономії місцевих органів влади, пригніченої податковими реформами 70-х років. У ході проведення однієї із самих грабіжницьких податкових реформ уряд скасував 97 відс. місцевих податків і встановив загальнодержавний “місцевий” прибутковий податок – ІЛОР, кошти від якого почали надходити до бюджету центральної адміністрації. Згодом виявилась вся неефективність так званого перерозподільчого бюджетного механізму: місцеві органи влади були втягнуті в тяжку фінансову кризу, за яку треба було розплачуватись уряду, котрий сплачував зростаючі борги комун, які підійшли до межі фінансового краху.
У 80-ті роки з метою виходу із кризи і підвищення економічної самостійності місцевих бюджетів в Італії була прийнята низка законів в дусі політики “фіскального федералізму”. Так, наприклад, згідно закону №55 трансферти місцевим бюджетам були заморожені, а місцевим органам влади було запропоновано ввести місцеві податки або удосконалити старі. В економічний план розвитку країни на 1989-1991р. було внесено положення про “подальший розподіл функцій між центральними, обласними і місцевими органами влади з метою забезпечення населення якісними послугами”. Запроваджуються місцеві податки (податок на місцеві комунальні послуги, екологічний та інші). Передбачається переглянути ставки місцевого податку на нерухому власність, удосконалити земельний кадастр країни, підвищити рентні платежі. В червні 1991 року в країні почалася реалізація першого етапу значної податкової реформи, в центрі якої був перегляд ставки на нерухомість. Італійські економісти вважають, що розширення податкової автономії місцевих бюджетів - єдиний можливий шлях до скорочення не тільки їхнього дефіциту, але й дефіциту державного бюджету в цілому. Більше того, це шлях до реальної реальної самостійності у вирішенні місцевих соціальних проблем.
Зарубіжний досвід побудови бюджетних систем і способів фінансування місцевих органів влади дозволяє зробити певні висновки щодо реформування бюджетної системи в Україні, що в свою чергу полегшить її перехід до ринкової економіки.
2. Аналіз формування і виконання місцевих бюджетів на прикладі бюджету Новгородківського району
2.1. Характеристика соціально-економічного стану Новгородківського району
Новгородківський район розташований на південному сході Кіровоградської області. Площа району складає 99700 га, що становить 4,05 відс. площі області. 88739 га – це сільськогосподарські угіддя, що займають 89 відс. площі району.
На території району розташовані селище Новгородка та 26 сільських населених пункти; функціонують районна, селищна та 10 сільських Рад народних депутатів.
Населення району становить 19800 чол., в тому числі міське – 7600., сільське – 12200 чол. З них працездатне складає 7931 чол. (або 40,1 відс.), пенсіонери – 6027 (або 30,4 відс.), діти – 4058 чол. (або 29,5 відс.).
На території Новгородківського району діють:
20 загальноосвітніх шкіл, СПТУ, школа естетичного виховання, музична школа та 3 дитячих дошкільних заклади;
35 установ культури, з них 14 бібліотек, кінотеатр, 20 клубних закладів, інші культурно-освітні заклади;
19 установ охорони здоров’я, в т.ч. 2 лікарні, 2 амбулаторії та 15 фельдшерсько-акушерських пунктів.
Що ж стосується економічного стану району, то слід відзначити, що в 1998 році так і не вдалося подолати спад у сфері матеріального виробництва, домогтися оздоровлення фінансової сфери. Так, у промисловості у 1998 році в порівнянні з 1997 роком спад виробництва промислової продукції склав 2,3 відсотки. Обсяг промислової продукції в порівняних цінах склав у 1998 році 2003,1 тис. грн, що на 13,3 тис. грн. менше, ніж в попередньому. Головним чином це пов’язано зі значним скороченням платіжеспроможності населення, а також з тими негативними тенденціями, що відбуваються в економіці держави.
У сільському господарстві, що представлене в районі 17 колективними сільськогосподарськими підприємствами, відбулися певні структурні зміни: скорочується виробництво продукції у суспільному секторі і зберігається істотна роль приватного, питома вага якого у виробництві валової сільськогосподарської продукції склала 47 відс. У структурі сільськогосподарського виробництва рослинницька галузь займає 84,3 відс.
Валовий збір по всіх категоріях господарств у 1998 році склав 63,81тис. тонн, що на 5,48 тис. тонн менше, ніж у минулому році, державне замовлення виконано на 78 відсотків.
Різке скорочення поголів’я худоби не могло негативно не вплинути на виробництво продукції тваринництва,що призвело до зменшення виробництва м’яса на 114 тонн проти рівня 1997 року, а звідси і на 299 тонн м’яса реалізовано менше, ніж у минулому році. Це пов’язано з низькою рентабельністю виробництва продукції тваринництва.
В цілому ж можна сказати, що економічна криза, яка охопила весь народногосподарський комплекс, невідповідність цін на сільськогосподарську та промислову продукцію відчутно позначились на господарській та фінансовій діяльності сільськогосподарських підприємств.
Показники роботи будівельних організацій району з року в рік погіршуються. Обсяг будівельно-монтажних робіт, виконаних власними силами, скоротився проти рівня 1997 року на 57 відсотків. З трьох будівельних організацій району працює (на половину своїх можливостей) районна шляхова дільниця. Міжгосподарською пересувною шляхо-будівельною організацією на протязі року виконано робіт лише на 19,7 тис. грн., а “Райагробуд” більше року не працює зовсім.
З початку 1998 року підприємствами і організаціями різних форм власності освоєно капітальних вкладень на 1340 тис. грн, в т.ч. за рахунок державних коштів – 29 тис. грн., власних коштів підприємств – 714 тис. грн. і коштів населення – 597 тис. грн. Все це свідчить про значне скорочення інвестицій та відсутність коштів у господарств – замовників.
На протязі 1998 року введено в дію два об’єкти торгівельного призначення, лише 0,8 км дороги з твердим покриттям, 2 км газових мереж та 17 житлових будинки.
На споживчому ринку району в 1998 році спостерігалися негативні тенденції. Офіційний обсяг роздрібного товарообігу скоротився на 38 відс. і склав 2860,1 тис. грн., що на 1711,1 тис. менше, ніж в минулому році. Аналогічна картина спостерігається з виконанням обсягів роздрібного товарообігу по споживчій кооперації, обсяг якого в 1998 році зменшився в порівнянні з 1997 роком на 70 відс. і склав 360,2 тис. грн. Слід зазначити, що основні потреби у промислових та продовольчих товарах населення району здебільшого задовольняються за рахунок ринкової та неорганізованої форм торгівлі.
Не вдалося стабілізувати становища з надання платних послуг населенню. За 1998 рік їх надано на 12,1 відсоток менше, ніж в 1997 році. В першу чергу це відбулося за рахунок зростання заборгованості населення за надані послуги житлово-комунальним господарством, питома вага яких у загальному обсязі платних послуг складає 74 відсотки.
Не краще спрацювали в 1998 році підприємства, які надають побутові послуги населенню. Реалізацію побутових послуг населенню зменшено проти рівня 1997 року на 15,4 відс. ( в 1998 році побутових послуг надано на суму 222,7 тис. грн.). Окремої уваги заслуговує робота комбінату комунальних підприємств. Часті перебої з водопостачанням, несвоєчасне проведення капітального ремонту житлового фонду, вкрай запущений санітарний стан селища.
Досить складним питанням в економіці району залишаються фінанси. У переважній більшості підприємств і організацій їх фінансовий стан протягом 1998 року був складним, що спричинило подальший спад виробництва та реалізації продукції.
В таких умовах проблеми стабілізації бюджету вирішувались досить складно. Річні надходження по власних доходах виконано лише на 71,2 відсотки, а до бюджету району надійшло 931,5 тис. грн., що на 2,9 відсотків менше, ніж у 1997 році. Недоїмка по сплаті податків зросла в 1,5 рази в порівняні з 1997 роком, а до місцевого бюджету не надійшло 1293,1 тис. грн.
В 1998 році в районі проводилась робота щодо подолання кризових явищ та зниження заборгованості по заробітній платі та соціальних виплатах населенню. Так в 1998 році було проведено взаємозаліків між підприємствами та бюджетними установами на суму 1037,3 тис. грн.
Однією з найскладніших проблем продовжує залишатись питання погашення заборгованості по заробітній платі, пенсіях та інших соціальних виплатах. Проте, за період з початку 1998 року заборгованість по заробітній платі в цілому по народногосподарському комплексу району зросла на 42,1 відсотки, і сягнула на 1.01.99 р. – 6091,2 тис. грн. Причому у бюджетній сфері- на 6,5 відс., у виробницчій – на 50,4 відс. Найбільше заборгували по виплаті заробітної плати колективні сільскогосподарські підприємства.
Несвоєчасність виплати заробітної плати негативно позначилась на розрахунках Пенсійного фонду району по виплаті пенсій. Заборгованість на протязі 1998 року зросла на 28,7 відс. і склала 1911,3 тис. грн. Заборгованість же підприємств та організацій перед Пенсійним фондом склала 4455,3 тис. грн., і зросла проти рівня 1997 року на 25 відсотків. Але якби була погашена заборгованість по заробітній платі, то відрахувань до Пенсійного фонду вистачило б, щоб погасити заборгованість по виплатах пенсії, не говорячи про те, що була б сплачена недоїмка. В районі ведеться робота щодо забезпечення розрахунків з Пенсійним фондом шляхом натуральної оплати.
Економічна криза в значній мірі виплинула і на ринок праці. На протязі року зареєстровано шукаючих роботу 345 чоловік, надано статус безробітного 307 чоловікам, 47 підприємств району подали списки про наступне звільнення 169 чоловік. В умовах нестабільності та економічної кризи діє і продовжує розвиватися сфера підприємницьких структур, селянсько-фермерських господарств.
В районі зареєстровано 48 малих підприємств, з яких працюють лише 20; 4 кооперативи, 144 селянсько-фермерських господарств та 185 громадян, що займаються підприємницькою діяльністю; зареєстровано 8 товариств з обмеженою відповідальністю. Всього в малому бізнесі працює 541 чоловік, що складає 6 відсотків від зайнятого населення району.
У структурі галузей найбільше підприємств працює у сфері торгівлі – 76,7 відс. від загальної кількості діючих підприємств, у промисловості – 6,8 відс., в будівництві – 8,3 відс., та побутовому обслуговуванні – 8,2 відс.
Слід зазначити, що питома вага малих підприємств та кооперативів у загальнорайонних обсягах виробництва за 1998 рік склала: у промисловості – 32,7 відс., у будівництві – 21 відс., торгівлі – 74 відс. Причому, на фоні загального зниження обсягів виробництва, деякі приватні підприємства, такі як МП “МЮННТ”, МП “Система ССБ”, ВАТ “Прогрес” знайшли в собі можливості для підвищення обсягів виробництва продукції на 195,8, 131,0 та 76,0 відсотків відповідно.
Інтенсивно розвивається фермерська діяльність. У 1998 році селнсько-фермерськими господарствами вирощено зернових культур 4,06 тис. тонн, цукрових буряків – 1,43 тис. тонн, і майже 1 тис. тонн соняшнику, що відповідно на 40 відс., 23 відс., 4 відс. більше, ніж в попередньому році.
Безперечно, нинішні нагальні проблеми у фінансово-господарській системі району не можна зводити лише до недосконалості чинного законодавства чи ігнорування територіальних інтересів з боку місцевих органів виконавчої влади. Підгрунтя цих проблем – в особливостях перехідного періоду, який переживає наша держава. Уся складність його полягає в тому, що за зворотнім напрямком, від надмонополізму до вільної конкуренції, від абсолютного одержавлення до рівноправного функціонування усіх форм власності, від соціального адміністрування до підприємництва ніяка країна в світі трансформацію не здійснювала.
Але не слід не помічати й іншого. За роки незалежності в регіоні не було розроблено комплексної програми ринкових перетворень та технології її впровадження. Як наслідок, різкий спад останніми роками виробництва валового внутрішнього продукту і національного доходу, параліч промислового та занепад сільськогосподарського виробництва, криза платежів, збитковість більшості виробничих структур, відсутність якісно нових конкурентноспроможних виробництв, здатних зробити прорив у ринковому просторі, є найхарактернішою ознакою економічного сьогодення більшості регіонів. Це вимагає пошуку і використання найефективніших ринкових структур, спроможних забезпечити економічне зростання, активізацію інвестиційної та інноваційної діяльності, оскільки без них ніякої структурної перебудови не здійснити. Тому, поряд із серйозними труднощами, що виникли у період переходу до ринкових відносин, не можна не використати й нові можливості поліпшення економічної ситуації, і саме місцевим органам виконавчої влади належить скористатися ними і взяти ініціативу до свої рук.
2.2 Оцінка процесу складання, розгляду, затвердження та виконання місцевих бюджетів
Робота по складанню проекту бюджету району здійснюється районним фінансовим відділом за участю відділів та управлінь районної державної адміністрації в порядку і терміни, які встановлюються місцевими комітетами Рад народних депутатів.
Проект бюджету району та проекти сільських і селищного бюджету складаються на основі отриманих від вищестоящих органів пропозицій про розміри відрахувань від загальнодержавних податків та інших доходів в розмірах граничних витрат.
Пропозиції про розміри відрахувань від загальнодержавних податків та зборів для складання проекту бюджету району, проектів сільських та селищного бюджетів визначаються виконавчими комітетами відповідно обласної та районної Рад народних депутатів, але на практиці ця робота проводиться відповідними фінансовими відділами, а результати подаються виконавчим комітетам Рад народних депутатів.
Пропозиції про розміри відрахувань від загальнодержавних податків та зборів та інших доходів доводяться на основі слідуючих показників:
загальна сума доходів із визначенням основних дохідних джерел;
загальна сума видатків із зазначенням основних видів видатків;
розміри (відсотки) відрахувань в ці бюджети загальнодержавних податків і зборів;
розміри граничних видатків та розміри дотації.
Після отримання пропозицій про розміри відрахувань відділи та управління виконкому районної Ради народних депутатів складають і подають до виконавчого комітету проекти планів по доходам та зведеним кошторисам видатків по господарству районного підпорядкування, а також визначають основні виробничі і фінансові показники підвідомчому їм господарству.
Районний фінансовий відділ:
попередньо розглядає за участю представників відповідних управлінь і відділів розрахункові баланси доходів і видатків, проекти планів по доходам і зведених кошторисів видатків по господарству районного підпорядкування, визначає розміри платежів в бюджет та асигнувань із бюджету по цьому господарству, і складають проект районного бюджету;
розроблює пропозиції про розміри відрахувань від загальнодержаних податків та зборів і розміри граничних видатків для складання проектів сільських та селищного бюджетів.
на основі аналізу зведених даних та інших матеріалів вишукує можливість збільшення доходів бюджету за рахунок більш повного використання всіх внутрішньогосподарських ресурсів (так, в 1998 році за рахунок надання земель запасу в аренду громадянам до бюджету додатково надійшли 36 тис. грн.);
перевіряє правильність визначення на слідуючий рік видатків та джерел їх покриття, а також врахування змін діючого законодавства в області цін, заробітної плати, норм матеріальних і грошових затрат та інших норм;
уточнює розрахункові баланси доходів і видатків, проекти планів по доходах і зведених кошторисах видатків.
Розмежування доходів і видатків бюджетів областей та районів відповідно між обласними і районними бюджетами і нижчестоящими місцевими бюджетами (сільськими та селищним) визначається при затвердженні відповідних бюджетів обласною та районною Радами народних депутатів при наданні їх виконкомами.
З метою визначення розмірів (відсотків) відрахувань від загальнодержавних податків і зборів в сільські та селищні бюджети районний фінансовий відділ проводить розрахунки:
обсягів видатків кожного сільського та селищного бюджетів;
сум надходжень по доходах, котрі повністю зараховуються до зазначених бюджетів;
сум надходжень (контингентів) загальнодержавних податків і доходів на території сіл та селища.
Розміри доходів та видатків кожного бюджету залежать в основному від складу господарства, яке підвідомче даній Раді народних депутатів. Тому робота починається з уточнення переліку установ, організацій, підприємств, котрі знаходяться на території сільських чи селищної Рад, і підготовки пропозицій про розподіл доходів і видатків між районним бюджетом ті іншими бюджетами, що входять до складу бюджету району (Додаток 1) .
За рахунок сільських бюджетів в Новгородківському районі утримуються 20 клубних закладів та 15 фельдшерсько-акушерських пункти, а також 2 дитячих дошкільних заклади. Видатки на фінансування народного господарства в 1998 році в зазначених бюджетах не передбачалися зовсім. Крім цього, за рахунок сільських та селищного бюджету фінансуються видатки га утримання селищної та сільських Рад народних депутатів.
Якщо говорити про характер видатків селищного та сільських бюджетів, то це головним чином видатки на поточне утримання та незначний ремонт будівель бюджетних установ, на заробітну плату бюджетних працівників. Асигнування на капітальні вкладення по сільським бюджетах не передбачаються.
Планування доходів до місцевого бюджету передбачає встановлення річних планів надходжень до бюджету з поквартальним розподілам по кожному виду платежів. Ця процедура здійснюється відповідно до чинного податкового законодавства та основних показників проекту плану соціального та економічного розвитку району з урахуванням передбачуваних індексів цін.
Так, розрахунок надходжень від податку на прибуток складається на базі основних засад оподаткування, передбачених Законом України “Про оподаткування прибутку підприємств” від 22.05.1997р.
Прогноз податку на прибуток на 1998 рік обраховувався з використанням звітних даних за 1996 і 1997 роки відділу статистики (форма №2 “Звіт про фінансові результати”), звітів податкової інспекції (форма 1-П, даних про недоїмку і переплату).
Прибуток на 1998 рік визначався з урахуванням індексів оптових цін, збільшення або спаду виробництва, та зміни балансової вартості основних фондів у зв’язку з їх індексацією і врахуванням впливу амортизаційних відрахувань на собівартість товарів (робіт, послуг) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 16.05.96 №523 “Про проведення індексації балансової вартості основних фондів та визначення розмірів амортизаційних відрахувань на повне їх відновлення у 1997-1998 роках”.
Для визначення оподатковуваного прибутку на базі статистичних даних враховувалися пільги, що застосовувалися до платників податку на прибуток.
Розрахунок прибуткового податку з громадян здійснюється на підставі діючого Декрету Кабінету Міністрів України від 25.12.92 №37-93 “Про прибутковий податок з доходів громадян” та неоподатковуваного мінімуму доходів громадян у розмірі 17 грн. на місяць. За основу береться прогноз фонду оплати праці на 1998 рік та середні ставки вилучення податку, що фактично склалися у 1997 році.
Прогноз земельного податку здійснювався на основі Закону України “Про плату на землю”, з урахуванням підвищення ставок податку в 1997 році в 1.81 рази та зміни контингенту платників зазначеного податку.
У 1998 році податок з власників транспортних засобів сплачувався в розмірах, передбачених Законом України “Про податок з власників транспортних засобів” від 11.02.97р., згідно якого ставки оподаткування збільшено в 1.81 рази. У розрахунках враховується зростання парку автомобілів на відповідній території.
У розрахунках державного мита враховувалося очікуване надходження державного мита в 1997 році з урахуванням можливого збільшення мита, розмір якого залежить від вартості майна та інших вартісних показників, а також неоподатковуваного мінімуму доходів громадян на місяць.
При визначенні прогнозу надходжень по зборах та інших неподаткових доходах на 1998 рік враховувалися надходження за 1997 рік, прогнозний індекс цін, прийняття законодавчих актів і рішень Уряду щодо ставок та порядку сплати окремих платежів, вплив інших факторів на кожний вид надходжень.
При визначенні надходжень від цих джерел враховувались динаміка фактичних надходжень за минулий та поточний роки з урахуванням впливу інфляційних процесів.
На сьогоднішній день робота по плануванню доходної частини місцевих бюджетів значно ускладнюється тим, що не всі підприємства складають фінансові плани, а нестабільність в економіці робить неможливим точне прогнозування показників їх діяльності.
Видаткова частина бюджету району планується на основі проектів зведених кошторисів, які надаються відділами районної державної адміністрації (відділами освіти, культури, соціального забезпечення та ін.)
Для планування видаткової частини перш за все необхідні дані про мережу і контингент установ, що фінансуються з місцевого бюджету. Мережа та контингент визначаються проектним планом економічного та соціального розвитку району.
Розрахунок видатків складається окремо на поточне утримання установ, на придбання інвентаря та обладнання і на капітальний ремонт будівель.
Розмір асигнувань на поточне утримання соціально-культурних закладів обчислюється по кожному виду закладів за нормами видатків чи розміром витрат на розрахункову одиницю. За розрахункову одиницю, наприклад, приймаються: по загальноосвітніх школах – клас; дитсадках – дитина; по лікарнях –ліжко і т.д. По клубах, бібліотеках, фельдшерсько-акушерських пунктах і деяких інших закладах за розрахункову одиницю приймається заклад.
Норма видатків чи розмір витрат на розрахункову одиницю по основним видам соціально-культурних закладів визначається як результат додавання норм, розрахованих по видах чи елементах витрат на: заробітну плату, харчування, придбання медикаментів, м’якого інвентаря, господарські та інші видатки.
Видатки на заробітну плату вчителів обчислюються виходячи із кількості педагогічних ставок по розміру середньої ставки вчителя на місяць по групам класів, а також враховуються асигнування на оплату перевірки зошитів, виходячи із середніх витрат на один клас.
Одним з основних видів видатків на утримання закладів охорони здоров’я є заробітна плата медичного, адміністративно-господарського персоналу. Фонд заробітної плати розраховується виходячи із штатів та посадових окладів.
При розгляді розрахунків витрат на харчування та придбання медикаментів враховується кількість днів функціонування одного ліжка в рік, кількість днів відвідування дітьми дитячих дошкільних закладів.
По культурно-освітніх закладах та іншим установах видатки, на утримання яких плануються по нормах чи середніх видатках на рік на один заклад, враховуються: кількість закладів, сума видатків і середні витрати на один заклад, з відокремленням видатків на заробітну плату.
Асигнування на заробітну плату працівників органів управління району обраховуються на основі затверджених штатів та посадових окладів.
Видатки по інших видах витрат (господарські видатки, видатки на капітальний ремонт будівель) плануються, виходячи з потреб установи та відповідних норм. Нормативне планування бюджетних коштів є необхідним для повноцінного функціонування бюджетних установ. Проте на сьогодні такі норми є суто розрахунковими, і на практиці не застосовується.
Головною причиною такого становища є наявність постійного дефіциту бюджету, що призводить до жорсткого режиму економії коштів. В зв’язку з цим планування видатків здійснюється по таких видах бюджетних установ, як заробітна плата, оплата енергоносіїв та видатки на харчування. Планування та фінансування по інших видах витрат (канцелярські і господарські витрати, видатки на капітальний ремонт та ін.) здійснюється за залишковим принципом.
Слід відзначити, що при плануванні видаткової частини здійснюється її розмежування по кварталам (додаток 2).
Після цього, враховуючи власні розрахунки, фінансовий відділ складає пропозиції і обгрунтування щодо надання допомоги чи збільшення сум видатків, які розглядаються обласним фінансовим управлінням. Останній, в свою чергу, виходячи з можливостей обласного бюджету, необхідності і доцільності наданих пропозицій приймає рішення про зміну розмірів видатків, підвищення розміру дотації або ж залишає їх на попередньому рівні.
Проект подається на розгляд планово-бюджетній комісії районної державної адміністрації, яка вносить свої пропозиції та уточнення до проекту бюджету.
Потім проект бюджету виноситься на розгляд сесії районної Ради народних депутатів. Разом з проектом бюджету подається проект рішення про бюджет на слідуючий рік (додаток 3).
В проекті рішення про бюджет вказується сума по доходах та видатках, з визначенням основних дохідних джерел та основних напрямків асигнувань на фінансування народного господарства, соціально-культурних заходів, на утримання органів державного управління, розмір відрахувань від загальнодержавних податків та зборів, розмір оборотної касової готівки та сума дотації, яку передбачається надати бюджету району.
В проекті рішення про бюджет на слідуючий рік передбачається затвердження:
поквартального розподілу доходів і видатків;
фонду заробітної плати працівників бюджетних установ;
плану надходжень по доходах на підприємствах місцевого підпорядкування.
Селищні та сільські Ради народних депутатів затверджують відповідні бюджети на підставі рішення про затвердження районного бюджету.
Слід відзначити, що затвердження районного та сільських і селищного бюджетів можливе лише після прийняття Закону про Державний бюджет на поточний рік, згідно якого встановлюються нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів області; після затвердження обласного бюджету нормативи відрахувань доводяться до бюджету Новгородківського району. Фінансовий відділ уточнює проект районного бюджету і подає на розгляд районної Ради, яка його і затверджує.
Хоча Законом України “Про бюджетну систему України” і передбачено, що затвердження бюджетів здійснюється до 30 грудня року, що передує тому, на який складено бюджет, але на практиці терміни прийняття бюджетів усіх рівнів порушуються, що негативно впливає на процес виконання бюджетів. В зв’язку з цим фінансування видатків з районного бюджету до затвердження його на сесії здійснюється на підставі показників бюджету минулого року з урахуванням індексу зростання цін на споживчі товари і послуги.
Фінансування бюджетних установ в такому випадку здійснюється на підставі лімітних довідок (додаток 4). В першу чергу фінансуються видатки на соціальний захист населення, заробітну плату, харчування, придбання медикаментів та енергоносіїв.
Зарахування загальнодержавних податків і зборів до районного бюджету проводиться в межах відрахувань, що діяли минулому році (тобто тому, що передує плановому).
Виконання районного бюджету починається з моменту прийняття його районною Радою народних депутатів. Виконання бюджету полягає в забезпеченні повного і своєчасного надходження запланованих доходів по всіх ланках бюджетної системи і безперебійного фінансування заходів, передбачених планом соціально-економічного розвитку.
Завдання по виконанню бюджету покладається на райфінвідділ, який координує роботу, пов’язану з виконанням бюджету.
Для організації виконання бюджету принципово важливе значення має правильний та економічно обгрунтований розподіл всіх видів платежів і бюджетних асигнувань по кварталах. Поквартальний розподіл коштів складається таким чином, щоб не допустити заниження завдань на перші квартали року, забезпечуючи безперебійне поповнення бюджету.
Кожний із бюджетів, що входить до бюджетної системи, повинен бути збалансований не тільки за роком, але й за кварталом. Затверджений поквартальний розподіл доходів і видатків бюджету слугує основою для розпису доходів і видатків відповідного бюджету.
Розпис доходів і видатків – це основний оперативний план, згідно якого доходи і видатки розподіляються по підрозділах бюджетної класифікації.
Показчики доходів і видатків бюджету, котрі зафіксовані в розпису, не можуть бути безпідставно змінені, а лише у відповідності з законодавством України.
В процесі виконання бюджету важливим моментом є відкриття бюджетних кредитів. Бюджетні кредити – це кошти, що надаються відділам, підприємствам, установам в поточному році із бюджету на цілі, передбачені їх кошторисом. Бюджетні кредити мають строго цільове призначення. Відкриття бюджетних кредитів фінансовим відділом здійснюється шляхом перерахування бюджетних коштів на рахунки головних і нижчестоящих розпорядників кредитів.
В Новгородківському районі головними розпорядниками бюджетних кредитів є керівники відділів районної державної адміністрації:
відділу освіти;
відділу культури;
відділу охорони здоров’я;
відділу соціальної допомоги;
інших відділів.
Бюджетні кредити надаються розпорядникам кредитів не автоматично згідно річного плану, а у відповідності з поквартальним розподілом. Обов’язковими умовами відкриття кредиту є наявність затверджених фінансових планів для господарюючих суб’єктів і кошторисів видатків – для бюджетних організацій.
Відкриття кредитів здійснюється на основі відповідного документу - витратного розпорядження.
Розпорядники бюджетних коштів мають право витрачати їх на утримання підвідомчих їм установ, на централізовані заходи або ж розподіляти їх між нижчестоящими розпорядниками коштів.
У випадку, коли в ході виконання бюджету виникає значне зниження надходжень від доходних джерел, районна Рада народних депутатів приймає рішення про пропорційне скорочення затверджених видатків щомісячно до кінця бюджетного року.
Якщо в ході виконання бюджету обласною Радою народних депутатів приймається рішення, що призводить до зменшення доходів чи збільшення видатків районного бюджету, то відсутні кошти для збалансування районного бюджету компенсуються з вищестоящого бюджету.
Якщо ж відповідні рішення не забезпечені фінансовими ресурсами, районна Рада та її виконавчі органи мають право не виконувати відповідні рішення.
У випадку, коли при виконанні бюджету по окремих кварталах витрати перевищують доходи, на покриття цієї різниці направляються кошти оборотної касової готівки, розмір якої повинен бути відновлений до кінця року.
Доходи бюджету, додатково отримані в процесі виконання бюджету, суми перевищення доходів над видатками, що утворилися в результаті збільшення надходжень до бюджету, тобто вільні бюджетні кошти не підлягають вилученню органами виконавчої влади вищого рівня. Але це не стосується величини тих сум доходів, які виявлені на початку бюджетного року як вільні залишки бюджетних коштів та затвердженні відповідно Радою народних депутатів як такі, що підлягають вилученню до бюджету вищого рівня.
Районний фінвідділ здійснює нагляд за ходом виконання сільських та селищного бюджетів з урахуванням рішень районної Ради. Якщо кошти, які надаються бюджету нижчого рівня використовуються не за цільовим призначенням чи не в установлений строк, то виділені кошти підлягають поверненню до районного бюджету.
В процесі виконання бюджетів Районна Рада вимагає у виконавчих органів сільських та селищної Рад звітну інформацію про виконання їх бюджетів. Аналогічна звітність подається виконавчими органами районної Ради до обласної Ради. Звіти про виконання місцевих бюджетів включають інформацію про склад і розміри їх доходної та видаткової частин, хід та результати виконання бюджетів.
2.3 Аналіз формування доходів зведеного бюджету Новгородківського району
Одна з основних функцій місцевого самоврядування – діяльність щодо задоволення суспільних потреб. Насамперед, це діяльність, що пов’язана з впровадженням в життя соціальної програми держави, до якої, зокрема входить соціальний захист населення, організація освіти, охорони здоров’я населення, розвиток культури, спорту, молодіжні програми, а також діяльність, що пов’язана з наданням послуг та забезпеченням ефективного функціонування тих господарських одиниць, які надають комунальні, житлові, транспортні та інші послуги.
Реалізація значної частини цих завдань потребує залучення суспільних фондів. Основним джерелом фінансування таких завдань є місцеві бюджети, поряд з якими можуть використовуватися також і ресурси фондів цільового призначення. Велику роль у цій сфері відіграє правильна система збалансування місцевих бюджетів, яка забезпечує місцевим радам народних депутатів право вільного використання власних фінансових ресурсів.
В цілому ж серед доходів місцевих бюджетів модна виділити слідуючі види надходжень:
загальнодержавні податки і збори;
місцеві податки і збори;
надходження коштів від приватизації майна;
дотації та субвенції, отримані з бюджетів вищого рівня;
інші надходження.
Умовно всі ці види доходів можна поділити на власні, закріплені та регулюючі.
Власні доходи – це доходи, які належать місцевому органу влади, формуються на підвідомчій йому території на основі рішень цього органу. Хоча перелік власних доходів в Україні законодавчо не визначений, сюди логічно було б віднести місцеві податки і збори і доходи від підприємств комунальної форми власності. У практиці взаємовідносин власні доходи об’єднуються з поняттям “закріплені доходи”. Закріплені доходи – це доходи, які повністю або певною частиною на довгостроковій основі закріплюються за тим чи іншим бюджетом. Перелік закріплених доходів місцевих бюджетів визначається чинним законодавством. Сюди слід віднести податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, плату за землю, надходження коштів від приватизації підприємств комунальної власності, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, інші доходи, що зараховуються до місцевих бюджетів у розмірах, визначених законодавством.
Регулюючі доходи – це доходи, які на пайовій основі розподіляються між усіма ланками бюджетної системи України. Перелік регулюючих доходів визначається законодавством України про бюджетну систему і про місцеві органи влади. Уточнення переліку регулюючих доходів здійснюється у щорічних законах про Державний бюджет України. До 1997р. в Україні було 4 регулюючих загальнодержавних податки: податок на додану вартість, податок на прибуток підприємств і організацій, акцизний збір та прибутковий податок із доходів громадян. Але з прийняттям Закону “Про державний бюджет на 1997 рік” податок на додану вартість в повній сумі зараховується до Державного бюджету, а згідно Закону “Про Державний бюджет на 1998 рік” передбачене повне зарахування прибуткового податку з громадян до місцевих бюджетів, а акцизного збору – до Державного бюджету. Тому фактично регулюючими для бюджету району можна визначити податок на прибуток підприємств і організацій та прибутковий податок з громадян.
Наведені в таблиці 2.1 дані свідчить, що за чинної системи розподілу бюджетних доходів питома вага власних та закріплених доходів у загальному обсязі доходів має тенденцію до зростання. Так, власні та закріпленні доходи бюджетів Новгородківського району у 1996 році становили лише 11,54 відс. усіх доходів зведеного бюджету району, а в 1997-1998 роках їх частка збільшилась і становила відповідно 23,26 та 26,85 відсотка. Але цих коштів звичайно ж недостатньо навіть для фінансування поточних потреб соціально-побутової інфраструктури. Найвагомішими надходженнями є кошти від земельного податку, частка якого в 1998 році склала майже 15 відс. від загальних доходів, а також доходи від податку із власників транспортних засобів, питома вага якого у 1998 році була 4,02 відсотка.
Підвищення питомої ваги земельного податку у структурі доходів ( з 3,78 відс. – у 1996 році та 11,42 відс. – у 1997 р. до 14,8 відс. – у 1998 році) пов’язане з підвищенням ставок цього податку у 1.81 рази, що передбачено Законом України “Про державний бюджет на 1997 рік”. В 1998 році змін до розміру цих ставок не передбачалося.
Що ж стосується збільшення частки надходжень від податку із власників транспортних засобів (з 1,66 відс. у 1996 році до 4,02 відс. – у 1998 році), то такі зміни пов’язані з прийняттям 11 лютого 1997 року нової редакції Закону “Про податок із власників транспортних засобів”, згідно
Таблиця 2.1
Структура дохідної частини зведеного бюджету Новгородківського району в 1996 – 1998 рр. (тис. грн.)
якого ставки оподаткування збільшено в 1,81 рази, а також з об’єктивними причинами – збільшенням кількості громадян-власників транспортних засобів.
Лише 1,71 відс. припадає на державне мито, а також на різні збори та неподаткові доходи (штрафи, фінансові санкції, реєстраційні й ліцензійні збори тощо). Їхня частка у структурі доходів бюджету незначна (близько 3 відс.) і є порівняно незмінною протягом останніх трьох років. Інші закріплені податки та збори (податок на промисел, плата за воду), а також доходи від приватизації майна не забезпечують будь-якого значного надходження до бюджету.
Окремо слід звернути увагу на місцеві податки і збори. Питання місцевого оподаткування вперше отримало певне вирішення у Декреті Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори” від 20 травня 1993 р., яким встановлено 17 місцевих податків і зборів. Законом України “про систему оподаткування” у 1994 році було внесено зміни до переліку місцевих податків і зборів, і їх стало на два менше. У лютому 1997 р. Верховна Рада прийняла Закон “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про систему оподаткування”, де передбачено вже 16 видів місцевих податків і зборів.
Практика застосування місцевих податків і зборів засвідчує, що їх використання в Україні малоефективне, що їх роль у формуванні місцевих бюджетів поки що незначна. Як свідчать дані таблиці 2.1, у 1996 році частка місцевих податків і зборів становила 1,3 відсотки, в 1997 р. – 1,32, а у 1998 році їхня частка хоча й незначно, але все ж підвищилась і становила 1,86 відс.
Слід зазначити, що на території району стягується лише 3 із 16 місцевих податків і зборів: комунальний податок, ринковий збір, збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг.
Таблиця 2.2
Розмежування надходжень від місцевих податків і зборів по
окремим видах місцевих бюджетів в 1996-1998 рр. (тис. грн.)
Дані таблиці свідчать, що близько 73 відс. суми місцевих податків і зборів стягується Новгородківською селищною Радою і лише 27 відс. – сільськими Радами. Найбільшу питому вагу (близько 70 відс.) займає комунальний податок, так як платниками цього податку є промислові та інші підприємства, що розташовані на відповідній території. Поряд з вищесказаним слід відзначити, що при наявності в селищі Новгородка діючого готелю селищною Радою не був впроваджений готельний збір, який зміг би стати ще одним джерелом надходжень до місцевого бюджету.
Ще проблематичніше забезпечення власними та закріпленими джерелами доходів районного бюджету. До нього, як правило надходить частина ресурсних податків (20 відс. плати за воду, 60 відс. плати за спецвикористання надр, 10 відс. плати на землю) суми від перевищення розрахункового фонду споживання та різні збори і неподаткові доходи. Власні та закріплені доходи в районному бюджеті становлять незначну частку, близько 6 відс.
Натомість левова частка доходів бюджету району формується за рахунок відрахувань від регулюючих загальнодержавних податків і зборів та дотацій із вищестоящого бюджету. Як показують дані таблиці 2.1 у 1996 році відрахування від 3 регулюючих податків становили 37,9 відс. у доходах бюджету району; в бюджеті на 1997 рік їх частка передбачалася в розмірі 13 відс., а в 1998 - 12,87 відс. Частка дотацій з обласного бюджету у 1996 році становила 41,5 відс. доходів зведеного бюджету району, в 1997р. у вигляді дотацій до району надійшло 63,8 відс. усіх доходів, а в 1998 році частка дотацій трохи зменшилась і становила 60,28 відс.
Таким чином, за даних умов місцеві органи самоврядування практично повністю залежать від рішень вищестоящих органів влади, а тому місцеве самоврядування залишається здебільшого декларованим.
Оскільки рівень соціально-економічного розвитку регіонів неоднаковий, їх доходи відносно вирівнюються за допомогою таких інструментів, як диференціація норм відрахувань від загальнодержавних регулюючих доходів та надання дотацій нижчестощим бюджетам.
До 1997 року в Україні 4 регулюючих загальнодержавних податки: податок на додану вартість, податок на прибуток підприємств і організацій, акцизний збір та прибутковий податок із доходів громадян. Причому як регулюючий використовувався в основному лише ПДВ, норми відрахувань від податку на прибуток, акцизного збору та прибуткового податку з доходів громадян диференціювалися незначно.
З прийняттям нового Закону “Про податок на додану вартість” питання фінансової забезпеченості району стало ще проблематичнішим ( в 1996р. частка ПДВ в загальних доходах бюджету району становила 26 відс.). За цим законом у 1997 році ПДВ стовідсотково зараховується до державного бюджету. Саме таким чином уряд розв’язав проблему розрахунків із відшкодування вхідного ПДВ щодо експортних операцій та вугілля, посилаючись, між іншим, на зарубіжний досвід. Справді, в деяких країнах ЄС, наприклад, у Франції та Великобританії, ПДВ повністю зараховується до центрального бюджету. Однак у розвинутих країнах частка ПДВ в державних доходах становить лише 10-18 відс. (в Україні – 34,9 відс.), натомість значну питому вагу мають надходження від інших податків, наприклад, від особистого прибуткового податку – до 40 відс. (в Україні – лише 12,8 відс.).
Отже, високі ціни на товари та послуги і, з другого боку, низька заробітна плата в країні, ситуації з систематичним затримками її виплати, загальне зубожіння населення, нерозвинений ринок цінних паперів, мізерна частка дивідендів у доходах громадян приводить до того, що саме ПДВ повинен відіграти вирішальну роль у формуванні доходів місцевих бюджетів.
Окремо слід сказати про податок на прибуток. Відповідно до прийнятого Закону “про оподаткування прибутку підприємств” від 22 травня 1997р. змінено порядок визначення прибутку як бази оподаткування, а також введено цілий ряд змін. Однак уже нині можна сказати, що цей закон має більше негативних сторін, аніж позитивних.
Якщо говорити про його позитивні сторони, то він насамперед, і це його головна перевага, забезпечує поповнення обігових коштів підприємств за рахунок зменшення прибутку, який оподатковується. Так, за новою версією Закону “Про оподаткування прибутку підприємств” оподатковуваний прибуток визначається, як різниця між валовим доходом і валовими витратами. Але поряд з поповненням обігових коштів це призвело до зменшення доходів місцевого бюджету від цього податку. Другою причиною (її слід вважати основною) зниження надходжень податку на прибуток є поглиблення економічної кризи, що супроводжується різким збільшенням кількості збиткових підприємств, падінням реальних доходів підприємств.
Так, протягом 1996-1998 рр. відбулося не тільки відносне, а й абсолютне зниження надходжень податку на прибуток. У 1996 році в цілому по району надійшло 135 тис. грн. податку на прибуток (або 5,49 відс. від усіх доходів), в 1997 році – 142 тис. грн (або 5,35 відс), і в 1998 році – 39,1 тис. грн. (або 1,67 відс.) Це при тому, що норма відрахувань від цього податку до бюджету району була збільшена з 60 відс. у 1996 році до 70 відс. У 1998 році.
На тлі різких зменшень надходжень від податку на прибуток спостерігається тенденція до відносного і абсолютного зростання надходжень від прибуткового податку з доходів громадян. Таке підвищення частки прибуткового податку з громадян зумовлене збільшенням нормативу відрахувань від цього податку до 70 відс. у 1998 році проти 50 відс. – у 1996 році. Такі зміни нормативів відрахувань пов’язані, перш за все, з необхідністю збалансування доходів і видатків бюджету району у зв’язку із втратою такого вагомого джерела доходів, як податок на додану вартість. Так, у 1996 році частка прибуткового податку з громадян склала 6,42 відс. усіх доходів (або 158 тис. грн.), у 1997 р. - 7,62 відс. (або 202 тис. грн.), а в 1998 році частка податку зросла до 11,20 відс. і склала 262,7 тис. грн.
EMBED MSGraph.Chart.8 \s Динаміку питомої ваги регулюючих податків у загальній сумі надходжень показано на рис. 2.1.
Рис. 2.1. Динаміка питомої ваги регулюючих податків у загальній
сумі надходжень по Новгородківському району
Таким чином, за умови стовідсоткового зарахування ПДВ до державного бюджету надалі слід очікувати подальшої централізації бюджетних коштів. Що ж стосується ПДВ, то йому слід повернути статус регулюючого. Проблему відшкодування вхідного ПДВ можна розв’язати іншими способом, наприклад, проводити відшкодування з єдиного (державного) бюджету, а заборгованість між бюджетами гасити за взаємними розрахунками.
Сільські бюджети формуються за рахунок коштів від податку із власників транспортних засобів, місцевих податків і зборів, 60 відс. плати за землю, податку на прибуток підприємств та ін.
Дані таблиці 2.3 свідчать, що доходи місцевих бюджетів (сільських та селищного)займають невелику питому вагу і в 1996 році їх частка склала 15.6 відс (або 384 тис. грн.), і 1997р. – 12,71відс. (або 33,7 тис. грн), а в 1997 році частка місцевих бюджетів в зведеному бюджеті зменшилась до 12,53 відс.
Збалансування цих бюджетів здійснюється за допомогою таких джерел надходжень, як прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств та організацій усіх форм власності, нормативи відрахувань від яких визначається районною Радою народних депутатів. В районі в 1996 році для регулювання використовувався тільки прибутковий податок із громадян, але протягом 1997-1998 рр. і цей податок в повній мірі зараховувався до районного бюджету. В основному це пов’язано з тим, що саме з
Таблиця 2.3
Співвідношення між обсягами доходів місцевих бюджетів Новгородківського району у 1996-1998 роках (тис. грн.)
районного бюджету фінансуються майже всі заклади освіти та охорони здоров’я . Лише 3 дитсадка (в селищі Новгородка та селі Куцівка), 20 клубних закладів, 15 ФАПів фінансується з місцевих бюджетів.
Тому місцеві (селищний та сільські бюджети) в 1998 році формувалися лише за рахунок місцевих податків і зборів, податку із власників транспортних засобів, 60 відсотків плати за землю та інших податків і деяких видів неподаткових надходжень.
Динаміку норм відрахувань від загальнодержавних податків показано в таблиці 2.4.
Слід також сказати про негативний вплив нинішнього порядку регулювання бюджетів на прогнозування регіонального розвитку. Як свідчать дані таблиці 2.4. норми відрахувань від регулюючих доходів постійно змінюється, що унеможливлює прогнозування доходів регіонів на перспективу. Аналогічний негативний вплив має й ситуація з постійними змінами податкового законодавства, особливо що стосується зарахування тих чи інших податків до бюджетів різних рівнів.
Таблиця 2.4
Динаміка норм відрахувань від загальнодержавних податків та зборів до бюджету Новгородківського району у 1996-1998роках, відсотки
EMBED MSGraph.Chart.8 \s Проаналізувавши надходження до бюджету Новгородківського району від різних видів доходів (власних, закріплених та регулюючих) слід відзначити, що найбільшу питому вагу у доходах бюджету району займає дотація, частка якої коливалась з 41,47 відс. у 1996р. до 63,78 відс. у 1997 та 1998 рр. відповідно (рис. 2.2).
Рис.2.2 Частка різних видів доходів в бюджеті Новгородківського
району протягом 1996-1998 років
Треба зазначити, що дотація як метод наділення фінансовими ресурсами регіональних бюджетів не досконала. Це джерело бюджету не має стимулюючих якостей і створює у місцевих Рад споживацькі настрої, а тому не сприяє розвитку господарської ініціативи у місцевих органів влади. Все це впливає на подальшу централізацію бюджетної системи. Тому вона повинна бути переглянута в бік її зменшення з одночасним підвищенням частки власних та закріплених доходів.
2.4. Аналіз основних напрямків витрачання коштів з місцевого бюджету
Видатки місцевих бюджетів виражають ті економічні відносини, які виникають в зв’язку з розподілом централізованих грошових, коштів, що знаходяться в розпорядженні місцевих органів влади. В Законі України “Про бюджетну систему України” говориться, що кошти місцевих бюджетів витрачаються лише на цілі і в межах, затверджених місцевими Радами народних депутатів. У відповідності з цим Законом із місцевих бюджетів здійснюється видатки на:
фінансування установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального забезпечення і соціального захисту населення, що знаходяться у підпорядкуванні відповідних виконавчих органів влади, а також соціально-культурних заходів відповідно до покладених на ці органи влади функцій;
утримання місцевих органів державної влади і самоврядування;
фінансування підприємств і господарських організацій, що входять до складу місцевого господарства, природоохоронних заходів;
фінансування інших заходів.
В районних бюджетах створюються резервні фонди виконавчих органів районних Рад народних депутатів у розмірі до одного відсотка від обсягу видатків для фінансування невідкладних заходів, які не могли бути передбачені під час затвердження зазначених бюджетів.
В обласних, міських, районних, селищних бюджетах утворюється оборотна касова готівка, яка може бути використана протягом року на покриття тимчасових касових розривів і повинна бути відновлена у тому ж році до розмірів, установлених під час затвердження відповідного бюджету. Розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється районною Радою народних депутатів.
Як свідчать дані таблиці 2.5, основними напрямками витрачання коштів бюджету Новгородківського району є: соціальний захист та соціальне забезпечення населення, фінансування народного господарства та соціально-культурної сфери. На ці заходи спрямовується близько 95 відс. всіх видатків. Важливо відзначити, що на фоні значного збільшення видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення (за період з 1996 по 1998 рік їх частка зросла на 6,53відс. і склала в 1998 році – 19,37 відс.), по всім
Таблиця 2.5
Структура видаткової частини зведеного бюджету Новгородківського району в 1996-1998 роках (тис.грн)
іншими видам видатків в цілому спостерігається зменшення об’ємів фінансування.
У видатковій частині бюджету питома вага витрат на соціальний захист та соціальне забезпечення має тенденцію до зростання. Найбільшу частку в цій групі витрат займають видатки на соціальний захист та соціальний забезпечення населення. Причому спостерігається значне їх збільшення – з 8,33 відс. фактичного витрачання коштів у 1996 році до 13,05 відс. у 1998 році.
Дані таблиці 2.6 свідчать, що таке збільшення в значній мірі відбулося за рахунок підвищення суми видатків на додаткові виплати населенню щодо покриття витрат по оплаті житлово-комунальних послуг. Так, в 1996 році ці витрати складали 91 тис. грн., а в 1998 р. видатки по цьому напрямку сягнули 204,8 тис. грн (в порівнянні з 1996 роком – в 2,3 рази). Це свідчить про загострення економічної кризи, а значить і збільшення кількості непрацюючих громадян. Якщо в 1996 році субсидії отримували 277 сімей, то в 1998 році кількість сімей, що отримують субсидії на покриття витрат по платі за житло і комунальні послуги, придбання скрапленого газу та твердого палива збільшилась на 832 одиниці і становила 1109 сімей.
Таблиця 2.6
Структура видатків бюджету Новгородківського районну по соціальному захисту населенню 1996-1998 роках
Що ж стосується видатків на допомогу сім’ям з дітьми, то на протязі 1996-1998 років вони були порівняно незмінними. Це пов’язано з незначним коливанням кількості сімей – отримувачів допомоги.
Підсумовуючи вищесказане, необхідно відзначити, що такі види видатків як виплати державних дотацій на газ, тверде паливо для населення, житлово-комунальні послуги тощо, повинні бути поетапно скорочені.
Найреальнішим кроком у цьому напрямку має стати врегулювання питання оплати житла та комунальних послуг. Треба поетапно наблизити тарифи на водо-, теплопостачання та квартирну плату до собівартості. Для цього слід виявити ту категорію населення, яка вже сьогодні може сплачувати комунальні послуги за собівартістю, а також ту, яка не може їх сплачувати і потребує допомоги від держави. У цілому щодо політики дотацій питання має стояти таким чином, що дотації виробникам продукції (послуг) повинні замінюватись на дотації споживачам. Треба посилити адресне надання соціальної підтримки найвразливішим і в першу чергу –непрацездатним членам суспільства, заміняти сплату послуг із бюджету переведенням її у грошові доходи населення.
Значних витрат із бюджету потребує фінансування видатків на соціальне забезпечення населення. Дані таблиці 2.7 свідчать, що їх частка в загальному обсязі видатків у 1998 році склала 6,32 відсотка, що на 1,81 відс. більше, ніж в 1996 році. Таке збільшення в значній мірі відбулося за рахунок збільшення видатків для надання пільг ветеранам та інвалідам війни ( з 58 тис. грн. у 1996 році та 19 тис. - в 1997 році до 76,2 тис. грн. у 1998 році)
Таблиця 2.7
Аналіз видатків на соціальне забезпечення у 1996-1998 роках
Певне збільшення видатків спостерігається і по наданню допомоги одиноким непрацездатним громадянам. Так, в 1996 році ці видатки становили 28 тис. грн. (або 1,14 відс. від загального обсягу видатків), тоді як 1998 році – 46 тис. грн. (або 2 відс). Таке збільшення видатків по соціальному забезпеченню зумовлене значним підвищенням чисельності непрацездатних громадян, що потребують допомоги на дому.
Треба визначити, що система соціального захисту та забезпечення населення в цілому потребує реорганізації, в основу якої необхідно покласти такі принципи:
соціальні гарантії поширюються тільки на громадян, які працюють за наймом, членів їхніх сімей та непрацездатних осіб. На громадян, які самостійно забезпечують себе роботою, поширюються лише та соціальні гарантії, у фінансуванні яких вони беруть участь;
диференційований підхід до різних груп населення залежно від ступеня їх економічної самостійності, працездатності;
перерозподіл економічної відповідальності за реалізацію соціальних гарантій між державою, підприємствами і громадянами;
визначення рівня соціальних гарантій на підставі соціальних нормативів;
відповідність форм соціальних гарантій населенню ступеню розвитку ринкових відносин в економіці.
В 1996-1998 роках відбулося значне скорочення витрат на фінансування народного господарства, які становили у 1996 році 4,1 відс., в 1997 році – 5,77 відс., а в 1998 році – 3,51 відс. Видатки на фінансування народного господарства включають в себе:
видатки на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг;
видатки на фінансування бюджетних установ агропромислового комплексу (підприємства ветеринарної медицини);
видатки на фінансування житлово-комунального господарства;
видатки на фінансування капітальних вкладень та ін.
Як свідчать дані таблиці 2.8, витрати на фінансування народного господарства було скорочено за рахунок зменшення дотації житлово-комунальному господарству (в порівнянні з 1996 роком майже в 9,2 рази), а також за рахунок скорочення бюджетних витрат на фінансування капітальних вкладень (а точніше – за рахунок їх відсутності).
В зв’язку з цим виникає необхідність пошуку коштів для фінансування зазначених видатків. Це можливо за рахунок позабюджетних фондів, можуть бути запроваджені і місцеві податки, а саме: податок на утилізацію побутових відходів або на прибирання сміття, податок на ветеринарне обслуговування худоби та інших домашніх тварин. Усі податки ефективно використовуються у багатьох країнах . Для вирішення зазначених проблем можливе введення самооподаткування. Цей вид податків не новий. Він існував у недалекому минулому. Суть його полягає в тому, що кожен житель села, селища має сплачувати певну суму грошей, які цільовим призначенням ішли б на впорядкування населеного пункту, будівництво доріг, інші громадські потреби. Але всі ці заходи повинні бути впроваджені, в першу чергу, з ініціативи місцевих органів влади.
Таблиця 2.9
Аналіз видатків бюджету Новгородківського району на фінансування народного господарства в 1996-1998 роках.
Продовження таблиці 2.9
Аналізуючи склад витрат фінансової підтримки сільськогоспо-дарського виробництва, слід зазначити, що деякі з них не є функцією бюджету, зокрема, позички колективним сільськогосподарським підприємствам для виробництва сільськогосподарської продукції за державним контрактом та інші цільові кредити. Це має бути функція банків під фіксований процент за кредит із відшкодуванням із бюджету необхідної різниці в процентах, а з бюджету ці кошти повинні бути вилучені.
Так, в 1996 році позички склали 1,18 відсотка від усіх видатків бюджету (або 29 тис. грн.), а в 1997 році питома вага позичок склала 5,65 відс. (або 150 тис. грн.). В 1998 році такі позички сільгоспвиробникам не надавалися. Але це пов’язано не з покращенням стану підприємств АПК, а в зв’язку з відсутністю вільних коштів у місцевому бюджеті.
Окрему увагу слід приділити фінансуванню соціально-культурних заходів.
Виділення бюджетних коштів на фінансування соціально-культурних заходів дозволяє державі розвивати систему народної освіти, охорони здоров’я, фінансувати культуру, задовольняти мінімальні потреби населення в медичному обслуговуванні. Важливо зазначити, що видатки на соціально-культурні заходи мають не тільки соціальне, але й економічне значення. Ці видатки є фінансовою базою для здійснення соціальних прав – на освіту та медичне обслуговування. Вони безпосередньо впливають на здіснення суспільного виробництва, сприяючи відтворенню робочої сили, а також на створення умов для підвищення продуктивності праці.
Не дивлячись на важливу роль цієї групи видатків в соціально-економічних процесах, кількісні характеристики бюджетних видатків на ці цілі далекі від оптимальних, особливо в сфері освіти та охорони здоров’я. Більше того, бюджетні плани по цих видатках не виконуються, а при їх плануванні враховується далеко не повна потреба в витратах на соціально-культурні заходи. Про це свідчать дані таблиці 2.10.
Як свідчать дані таблиці 2.10, в 1996-1998 роках фактичне виконання було нижче запланованих в бюджеті витрат практично по всім вказаним соціально-культурних заходах.
Таблиця 2.10
Співвідношення фактичних витрат бюджету на соціально-культурні заходи з плановими у 1996-1998 роках (тис. грн.)
Аналіз фінансування видатків на освіту представлено таблицею 2.11.
Таблиця 2.11
Аналіз фінансування видатків бюджету Новгородківського районну на освіту у 1998 році (тис. грн.)
З даних таблиці видно, що навіть планові показники не враховують потреби у фінансуванні освіти. А такі напрямки видатків, як придбання обладнання та інвентаря для закладів освіти, проведення ремонтно-будівельних робіт, видатки на харчування взагалі не були заплановані. Це дало змогу зекономити 60 тис. грн. В цілому ж планові показники відповідали лише 86 відс. від потреби. Якщо прослідкувати за фактичним фінансуванням закладів освіти, то можна зробити висновок, що всі показники відповідають запланованим на 83 відс. При порівнянні ж фактичних показників з показниками потреби у фінансуванні сфери освіти, маємо невтішний реальний стан: заклади освіти фінансуються лише на 2/3 від потреби.
Такий тяжкий стан у фінансуванні освіти призвів до скорочення у 1996 році 101 вчительської ставки, до закриття учкомбінату та реорганізації однієї школи з неповною середньою освітою у початкову, до припинення харчування дітей в школах.
Подібний стан спостерігається і у фінансуванні установ охорони здоров’я. Так, за даними таблиці 2.12 в 1998 році планові показники відповідали тільки на 65 відс. від потреби. А по таким необхідних видах видатків, як придбання медикаментів та перев’язочних засобів заплановано лише 26 відс. від потреби, на харчування –35,6 відс. від потреби. Такі види видатків, як придбання інвентаря та капремонт не фінансується зовсім. Якщо ж порівняти фактичні видатки з потребою, то реальний стан вражає – 47 відс. від потреби.
В зв’язку з цим, тільки в 1998 році відбулося скорочення загальної кількості ліжок на 60 одиниць
Аналізуючи вищесказане, можна зробити висновок, що значна частина видатків фінансується за рахунок самих же хворих (купівля медичних інструментів, медикаментів тощо). Тому вихід з цієї ситуації може бути досягнутий лише за рахунок узаконення таких відносин, а саме: прискорення введення страхової медицини та надання частини послуг за плату.
Таблиця 2.11
Аналіз фінансування видатків бюджету Новгородківського району на охорону здоров’я у 1998 році (тис. грн.)
Продовження таблиці 2.11
З кожним роком погіршується стан у фінансуванні культури та засобів масової інформації. Так, якщо в 1996 році питома вага видатків на утримання закладів культури складала 5,5 відс. від загального обсягу видатків (або 165 тис. грн.), то в 1998 році їх частка зменшилась і склала 3,11 відс. (або 73 тис. грн.). Таке становище у фінансуванні закладів культури призвело до закриття бібліотек на територіях сільських Рад, та звільнення працівників центральної бібліотечної системи. Книжковий фонд цих бібліотек був переданий до відповідних шкіл, що розміщені на території сільських Рад.
Аналізуючи стан, який склався у фінансуванні соціально-культурних закладів, треба зазначити, що в цій сфері необхідно провести певні зміни. Система бюджетно-кошторисного фінансування установ невиробничої сфери, яка склалася за багато десятиліть, має серйозні недоліки. Головний із них полягає в тому, що фінансування цих установ слабо пов’язане з кінцевими результатами їхньої діяльності. Це призводить до низької економічної відповідальності працівників за кількісні та якісні показники роботи, до неефективного використання коштів, зниження соціального ефекту від здійснення заходів.
Досить актуальними є питання удосконалення системи управління та скорочення витрат на цю мету. Певні позитивні зрушення вже відбулися. Так, якщо видатки на державне управління в 1996 році склали 11,46 відс. від загального обсягу видатків (або 282 тис. грн.), то в 1998р. ці видатки були скорочені майже в 2,3 рази, а їх частка в загальних видатках склала 5,15 відс. (або 120,8 тис. грн.).
Аналізуючи фінансування видатків бюджету Новгородківского району, треба відзначити, що значну питому вагу у видатках займають поточні видатки (соціальний захист та соціальне забезпечення, соціально-культурна сфера, видатки на житлове господарство, видатки на утримання органів влади). Як показано на рис. 2.3, в 1996 році питома вага поточних видатків в загальних видатках бюджету становила 98,92 відс., і лише 1,18 відс. склали видатки розвитку (капітальні вкладення на розвиток виробництва і соціальної сфери, видатки на капітальний ремонт). В 1997 році поточні видатки склали 98,04 відс., видатки розвитку – 1,96 відс. Що ж стосується 1998 року, то поточні видатки за цей період становили 98,71 відс., а видатки розвитку –лише 0,29 відс.
Такий розподіл обумовлений тим, що поточні видатки потребують негайного та своєчасного фінансування. Але, з другого боку, без здійснення капітальних вкладень на розвиток виробництва і соціальної сфери не можна очікувати приросту надходжень в майбутньому. До речі, треба відзначити, що видатки розвитку спрямовувались не на фінансування капітальних вкладень, а тільки на капітальний ремонт в зв’язку з незначними сумами виділення коштів за цим напрямком.
Звідси слідує, що залежність обсягів місцевих бюджетів від рішень вищестоящих органів не дає можливості місцевим органам влади проводити активну інвестиційну політику на місцях, а значить приймати посильну участь у покращанні соціально-економічного стану держави.
EMBED MSGraph.Chart.8 \s EMBED MSGraph.Chart.8 \s
1996 рік 1997 рік
EMBED MSGraph.Chart.8 \s рік
Рис. 2.3. Динаміка співвідношення між видатками розвитку та
поточними видатками бюджету Новгородківського району
у 1996-1998 роках ( у відсотках )
2.5. Аналіз виконання місцевого бюджету
Бюджет – це не тільки фінансовий план, у якому особлива увага приділяється механізмам платежів, обліку й звітності, він одне з основних знарядь економічної стабілізації та економічного зростання. Це зумовлює необхідність проведення комплексу заходів щодо забезпечення повного і своєчасного надходження до бюджету доходів і здійснення витрат, постійного аналізу доходів і витрат бюджету в плані їх впливу на економічний стан регіону.
Результати виконання бюджету дуже часто тією чи іншою мірою різняться від тих цілей і завдань, якими керувалися при його складанні і затвердженні. В окремих випадках такі розбіжності, хоча вони й не були заплановані, можна визнати корисними. Однак, як правило, одержання результатів, відмінних від запланованих, означає, що бюджетна політика, покладена в основу затвердженого бюджету, не проводилась, не було й дієвого контролю за її здійсненням.
Якщо розбіжність результатів із запланованими виявиться суттєвою, це може не тільки завадити досягненню стабілізації в економіці регіону, а й внести в господарське життя численні викривлення, які треба буде виправляти протягом наступного фінансового року чи навіть кількох років.
Звідси випливає необхідність дотримання бюджетної політики і суворого її виконання, відхилення при цьому повинні розглядатись як індикатори збоїв як у функціонуванні економіки в цілому, так і в самому бюджетному процесі, зокрема в заключній його стадії – виконанні бюджету.
Виконання бюджету – це здійснення комплексу заходів із забезпечення повного і своєчасного виконання плану доходів і витрат. При цьому виконання дохідної частини бюджету означає надходження не тільки загальної суми передбачених коштів, а й по кожному джерелу. Виконання плану по видатках означає фінансування усіх запланованих заходів і установ, економне й ефективне використання бюджетних ресурсів.
Доходи зведеного бюджету Новгородківського району (таблиця 2.13) затверджено в сумі 2984,6 тис. грн., фактичні надходження становили 2344,2 тис. грн. або 78,54 відс. Порівняно з 1996 роком виконання дохідної частини бюджету знизилось на 14,72 відс. Бюджетні призначення не виконано по 12 з 13 джерел доходів, із них по податку на прибуток виконання становило 34,91 відс., прибутковому податку з доходів громадян – 88,15 відс., податку з власників транспортних засобів – 72,46 відс., податку на промисел –73,33 відс., державному миту – 78,63 відс., платі за землю - 72,35 відс., по зборах та інших неподаткових платежах – 54,61 відс. Лише по місцевих податках податках і зборах план був виконаний на 106,59 відс.
Головними факторами, які вплинули на невиконання плану бюджетних надходжень є: спад виробництва, ціновий фактор, приріст заборгованості із заробітної плати й соціальних виплат та приріст недоїмок по платежах до бюджету.
Серед наведених вище факторів впливу на рівень наповнення бюджету найвагоміший вплив має стан заборгованості по платежах до бюджету, яка в цілому по району становить 57,19 відс. до суми надходжень платежів (або
1293,1 тис. грн.). Тільки за 1998р. ця сума зросла на 51,97 відс.
Таблиця 2.13
Динаміка процесу виконання доходної частини бюджету Новгородківского району у 1996-1998 роках (тис. грн.)
продовження таблиці 2.13
Основними причинами недоїмки залишаються такі:
відсутність коштів на рахунках платників через наявність значних сум дебіторської заборгованості, яка виникає з об’єктивних причин або з метою приховування коштів платниками;
зростання обсягів проведення товарообмінних (бартерних) або інших операцій за угодами, що не передбачають розрахунків у грошовій формі;
зростання кількості збиткових підприємств.
Найбільшу питому вагу у загальній сумі недоїмки займають сільськогосподарські підприємства – 74 відсотки. В цілому від фінансово-господарської діяльності сільськогосподарських підприємств отримано збитків на суму 6 млн. грн.
Загострюється криза платежів. Зростає дебіторська заборгованість підприємств і організацій. Так, станом на 1.01.99 вона сягнула за 12 млн. грн.
Значне відставання допущено від податку на прибуток, плати за землю. До бюджету району тільки по цих видах податків не надійшло 240,3 тис. грн.
Невиконання доходів по прибутковому податку з доходів громадян (106,76 відс. – у 1996р. та 61,40 відс. і 88,15 відс. у 1997 та 1998 роках відповідно) також пояснюється спадом у виробництві, що призводить до погіршення фінансового стану підприємств, і як наслідок – збільшення заборгованості по виплаті заробітної плати та зменшення надходжень до бюджету. Так, станом на 1.01.99р. заборгованість по заробітній платі (без нарахувань) становила 6091,2 тис. грн. (в т.ч. бюджетна сфера 866,5 тис. грн.). Тільки порівняно з 1997 роком вона зросла на 42,11 відс. За попередніми розрахунками така заборгованість призвела до ненадходження до бюджету коштів від прибуткового податку з громадян в сумі 101,25 тис. грн.
Як вихід з даної ситуації для погашення заборгованості між бюджетом та бюджетними організаціями – з одного боку, та між підприємствами та організаціями стосовно платежів до бюджету – з іншого, в районі проводилися взаємозаліки. Так, в 1996 році взаємозаліків було проведено на суму 63 тис. грн., в 1997 році – 584,3 тис. грн., а в 1998 році ця сума сягнула 1037,3 тис. грн. В порівнянні з 1996 роком обсяг взаємозаліків зріс майже в 17 разів.
Звичайно, взаємозаліки – це негативний інструмент, який не сприяє розвитку грошового обігу в країні, але з огляду на нинішню економічну скруту, взаємозаліки все ж дозволяють зняти певну напругу по платежах.
Що ж стосується бартерних операцій, то вони – чи не єдиний засіб розрахунків у сільському господарстві. Оскільки ж Новгородківський район переважно агропромисловий, то можна з впевненістю говорити про негативний вплив бартеру на виконання дохідної частини бюджету. Тому, для збільшення наповнення бюджету слід запровадити жорсткі заходи з метою скорочення обсягів цих операцій. Доцільно було б увести державний збір, який підлягає сплаті за здійснення бартерних операцій.
Видатки бюджету Новгородківського району на 1998р. було визначено в сумі 2984,6 тис. грн., фактичні видатки становили 2344,2 тис. грн., або 78,54 відс. від передбачених (табл.2.14). 3 цього приводу надзвичайної ваги набуває питання про безумовне дотримання вимог бюджетного законодавства при витрачанні наявних ресурсів. Оцінка виконання видаткової частини бюджету району свідчить, що не забезпечується належне дотримання вимог Закону України “Про бюджетну систему України” в частині запровадження пропорційного фінансування бюджетних витрат.
Вище за середній рівень профінансовано видатки на соціально-культурні заходи – 85,83 відс. та державне управління – 78,99 відс. Нижче за середній рівень профінансвовано народне господарство- 44,05 відс. соціальний захист та соціальне забезпечення 60,32 відс.
Але слід відзначити, що диспропорції в рівнях фінансування існують і по різних напрямках видатків, що входять до складу окремих розділів бюджету.
Так, по розділу “Соціальний захист та соціальне забезпечення населення” профінансовано: додаткові виплати населенню на покриття витрат по оплаті житлово-комунальних послуг – 102,4 відс.; допомога сім’ям з дітьми – 42,01 відс.; пільги ветеранам та інвалідам війни – 54,82 відс.
По розділу “фінансування соціально-культурних заходів” профінансовано: заклади освіти – на 90,61 відс; охорони здоров’я на 73,51 відс.; культури – 94,81 відс.
Слід зазначити, що в 1998 році тільки на заробітну плату та інші соціальні виплати з бюджету спрямовано понад 70 відс. від загальних видатків.
В умовах більш, ніж обмеженого фінансування бюджетної сфери, для підтримання роботи закладів освіти, охорони здоров’я в районі залучалися
Таблиця 2.14
Динаміка процесу виконання видаткової частини бюджету Новгородківського району у 1996-1998 роках (тис. грн)
позабюджетні кошти. Їх обсяг в 1998 році склав 50 тис. грн., що на 70 відс. менше, ніж в 1996 році.
Проте чинна система бухгалтерської звітності бюджетних установ і організацій не забезпечує повного обліку доходів і видатків позабюджетних фондів, що у свою чергу, не дає змоги організувати належний контроль за спрямуванням їх на фінансування першочергових заходів.
Тому, з метою удосконалення управління коштами бюджету і позабюджетних фондів необхідно в законодавчому порядку врегулювати такі питання:
правила виконання бюджетів;
визначити принципи витрачання коштів з бюджету та позабюджетних фондів;
удосконалити систему планування видаткової частини бюджету.
Необхідно розробити й затвердити системи обліку й звітності, яка б давала повне уявлення про формування, використання та залишки коштів позабюджетних фондів бюджетних установ та організацій. Можливо, треба здійснити перехід від фінансування до оплати рахунків, що дасть можливість забезпечити дієвий попередній контроль за використання бюджетних коштів і недопущенням нецільового їх використання.
В цілому ж, треба відзначити, що виконання видаткової частини бюджету в значній мірі залежить від виконання дохідної його частини. Оскільки власні та закріплені джерела доходів становить лише 27 відс. від загальних обсягів доходів, тому органи місцевого самоврядування при формуванні доходів, необхідних для виконання закріплених за ними функцій, більшою мірою залежать від рішень вищестоящих органів влади щодо пропорцій розподілу загальнодержавних податків і зборів між бюджетами різних рівнів та розміру дотацій. Нерідко такі обсяги надходжень не відповідають потребам району.
З огляду на цей факт, для успішного виконання як дохідної, так і видаткової частин бюджету необхідно надати більшої самостійності місцевим органам влади, але з одночасним підвищенням рівня їх відповідальності за здійснення заходів.
3. Пропозиції щодо вдосконалення процесу формування і виконання місцевих бюджетів
3.1 Проблеми на напрямки зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування
Одна із основних особливостей унітарної держави – концентрація дій регіональних і місцевих органів управління на виконанні базових напрямів економічної політики центру. Але для досягнення єдності цілей переконання і бажання недостатньо; для цього потрібні і відповідні економічні можливості, які залежать від обсягів доходів регіональних бюджетів.
Разом з тим слід зазначити, що розширення прав і обов’язків органів місцевої влади в умовах, що склалися, не завжди відповідає їх економічним можливостям, і питання поповнення доходів місцевих бюджетів, як і раніше, залишаються актуальними.
Прийняті Верховною Радою України Закони “Про місцеве самоврядування в Україні” і “Про бюджетну систему України” визначають, що “місцеві ради народних депутатів у межах свої компетенції самостійно розробляють, затверджують і виконують бюджети відповідних територій” [35, с. 14]. Здавалося б, що все логічно, але “межі своєї компетенції” так замикаються на рівні Кабінету Міністрів і Верховної Ради України, що ось уже протягом ряду років і держава в цілому, і регіони “звично” затверджують бюджети зі значними запізненнями, а в деяких випадках – і наступного року. Немає необхідності говорити про те, як негативно це впливає на розвиток економіки.
Але такого стану на регіональному і місцевому рівнях могло б і не бути, якби кожна ланка бюджетної системи мала чітку, визначену законом доходну базу.
Аналіз проблем місцевих бюджетів України, а також теорії та практики побудови багаторівневих бюджетних систем у країнах з ринковою економікою дозволяє зробити висновок, що існуюча система формування місцевих бюджетів має ряд серйозних недоліків:
висока ступінь концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті країни, що знижує значення регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення завдань;
регулюючі доходи відіграють домінуючу роль у структурі надходжень до регіональних і місцевих бюджетів, в той час як частка закріплених за територіями податкових платежів низька;
практично щорічна зміна видів податків, що зараховуються до місцевих бюджетів;
відсутність єдиних та досить стабільних нормативів (наприклад, на кілька років) відрахувань від загально державних податків до місцевих бюджетів;
відсутність єдиних правил ув’язки доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень, а також науково обгрунтованої методики міжрегіонального перерозподілу доходів.
Сьогодні найбільш проблемним є питання взаємовідносин між бюджетами різних рівнів з приводу розподілу між ними доходів і видатків. Як показали результати досліджень, нині діючий бюджетний механізм, при якому місцеві ради вищого рівня встановлюють нормативи відрахувань від регулюючих податків і зборів та суми дотацій, призводить до погіршення функціонування місцевих бюджетів нижчого рівня. Це, в свою чергу, не дає змоги профінансувати всі необхідні видатки, що тягне за собою погіршення стану соціально-економічного розвитку.
Розглянемо в цьому зв’язку три найбільших джерела доходів – ПДВ, податок на прибуток підприємств і прибутковий податок з громадян.
Частка ПДВ у доходах бюджету Новгородківського району становила у 1996 році 26,09 відс. Таким чином, закріплення ПДВ за державним бюджетом не могло негативно не позначатися на формуванні доходної частини місцевих бюджетів. Очевидно, що ПДВ (як і акцизний збір) не можна “прив’язувати” до конкретної території за принципом: де стягується більше податку в розрахунку на 1 жителя, там населення має право і на більші бюджетні витрати. Відомо, що ПДВ виплачується підприємствами, хоча його тягар, врешті-решт, несуть громадяни, які є “замикаючими” споживачами продукції та послуг. В тому і полягає специфіка діяння ПДВ, обчислюваного за прийнятим у Європі кредитним методом (шляхом вирахування з податку на продажі податку на купівлі), що , мобілізуючи до бюджету відповідні суми коштів, він розподіляється по ланцюгу платників пропорційно вартості, доданій ними до кінцевого продукту. Тому, щоб визначити величину податкового тиску даного обов’язкового платежу на доходи жителів даної території, необхідно провести спеціальні розрахунки, вірогідність яких забезпечити досить складно. Так, наприклад, у Німеччині надходження від ПДВ розподіляється не за принципом джерела (тобто не за місцем виплати податку), а в основному (на 75 відс.) залежно від чисельності жителів (тобто в розрахунку на душу населення).
Дещо інша ситуація спостерігається з прибутковим податком з громадян. З прийняттям Закону “Про державний бюджет України на 1997 рік” прибутковий податок з громадян стовідсотково зараховується до бюджетів АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Проте для бюджету Новгородківского району він залишився регулюючим з нормативом відрахувань до вищестоящого бюджету – 30 відс. Але слід зазначити, що зв’язок між сумами, сплачуваними платниками прибуткового податку, і доходами, закріплюваними за відповідними територіальними бюджетами, можна визнати досить очевидним. Дійсно: чим більше сплачують громадяни, що проживають на даній території, з власних доходів на користь держави, тим більш суми благ у вигляді державного фінансування систем соціального захисту населення, освіти, охорони здоров’я, культури і спорту, інфраструктуру тощо вони як жителі мають право одержати. Тут також діє позитивний психологічний ефект, який полягає в тому, що населення знає, що внесений ним податок спрямовується на задоволення його ж потреб. Тому, на погляд автора, прибутковий податок має все ж таки стовідсотково зараховуватись до всіх місцевих бюджетів.
Нарешті, проміжне положення займає податок на прибуток підприємств. Його зв’язок з доходами відповідних територіальних бюджетів не можна визнати, з одного боку, таким самим тісним, як у випадку з прибутковим податком громадян, і з другого - таким віддаленим, як у випадку з ПДВ. Справа в тому, що розподіл підприємств – платників податку то території держави визначається особливими факторами (наприклад, політикою розміщення продуктивних сил, близькістю джерел сировини та енергії, наявністю комунікацій тощо). Тому, якщо на даній території одержують більше прибутку і податку на прибуток у розрахунку на душу населення, то це ще не означає, що такі високі доходи є виключно його заслугою, яка повинна винагороджуватися відповідною підтримкою у вигляді державного фінансування. Проте, оскільки при міжтериторіальному розподілі податку на прибуток неможливо врахувати вплив факторів, які визначають особливості регіонального розподілу бізнесу, то на практиці можна застосовувати підхід, який грунтується на принципі територіальної структури новоствореної вартості (що ще простіше) структури заробітної плати.
Окремої уваги заслуговують місцеві податки і збори. Як показали результати досліджень, місцеві платежі не відіграють будь-якого суттєвого значення у формуванні дохідної частини місцевих бюджетів. Так, питома вага цих податків у загальній структурі доходів бюджету Новгородського району незначна, і складає тільки 1,86 відс. П’ятирічна практика стягнення місцевих податків засвідчує, що найбільш перспективними видами з точку зору можливостей впровадження і за обсягами є комунальний податок, ринковий збір, збір за парковку автомобілів, збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі. Можливості, закладені в інших платежах (зокрема, наявність потенційних платників і об’єктів оподаткування), на жаль, при даних економічних умовах, досить невеликі. Це стосується таких податків і зборів, як збір з власників собак, збір за виграш на бігах, збір за участь у бігах на іподромі та деяких інших. Але звернімо увагу на такі особливості. Приміром, плата за землю – загальнодержавний податок, але ж він повністю зараховується до бюджетів АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя (норматив відрахувань від цього податку до бюджету Новгородківського району складає 70 відс., а його частка у загальній структурі доходів – 14,8 відс.). Тому доречнішим було б віднести цей податок до переліку місцевих. А оскільки Новгородківський район є здебільшого агропромисловим, зарахування плати за землю у повному обсязі (100 відс.) до бюджету району дало б можливість підвищувати родючість грунту, більш раціонально використовувати земельні ресурси, займатися веденням кадастру, землевпорядкуванням, розвитком інфраструктури населених пунктів. Цей перелік могли поповнити і деякі ресурсні платежі (плата за спецвикористовування надр, лісових і водних ресурсів), які лише частково находять до місцевих бюджетів, хоча вони мали б повністю справлятися за територіальною ознакою під контролем відповідних державних органів.
Слід зазначити, що сьогодні триває активна робота із удосконалення чинного законодавства щодо місцевих податків і зборів. За умови впровадження нових і ліквідації існуючих малоефективних платежів у розрахунку на рік ( за підрахунками Державної Податкової Адміністрації) можна було б досягти подвійного приросту їх надходжень. Йдеться про скасування зборів за право кіно- і телезйомок, за участь у бігах на іподромі, за виграш на бігах осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі, , збору за утримання собак і впровадження нових зборів, зокрема, за здійснення міжнародного туризму; за надання у користування земельних ділянок для будівництва об’єктів виробничого і невиробничого призначення, індивідуального житла та гаражів у населених пунктів; за право розміщення офісів суб’єктів підприємницької діяльності у центральній частині населеного пункту та у будівлях, що мають історико-архитектурну цінність, тощо.
Звичайно, це не просте питання. Кілька разів його розглядав парламент, узгоджував із зацікавленими міністерствами, аналізувалися альтернативні варіанти і обговорювалися з представниками асоціації міст. Паралельно законопроект кілька разів розглядався в Кабінеті Міністрів і на засіданнях відповідних комітетів Верховної Ради. Як відомо, в Україні налічується понад 11 тисяч органів місцевого самоврядування та їх виконавчих відділів, які теж відстоюють проблеми щодо зміцнення доходної бази бюджетів, і це зумовлює складність прийняття оптимального, зваженого і взаємоузгодженого законопроекту. Проте є надія – виходячи із загальнодержавних інтересів, рано чи пізно він буде прийнятий.
Незважаючи на велике різноманіття місцевих податків у розвинутих країнах вирішальне фіскальне значення (насамперед, на муніципальному рівні) мають тільки деякі з них, і в першу чергу – помайнові. У це не дивно, оскільки оподаткування майна гарантує стабільне надходження доходів до бюджету. Крім того, податок на майно, використовуючись для фінансування державних послуг у конкретному регіоні, врешті-решт сприяє підвищенню ринкової вартості цього майна. Тим самим він забезпечує взаємозв’язок між сплаченими податками і одержаними благами, що є важливим принципом організації ефективної системи оподаткування. Нарешті, до позитивних рис даного податку слід віднести те, що нерухомість не може бути переміщена, а тому, як правило, можливі міжрегіональні відмінності в його ставках не викликають небажаних наслідків. Разом з тим організувати ефективне помайнове оподаткування непросто. При цьому неминуче виникають технічно складні проблеми повного охоплення об’єктів оподаткування, точної оцінки їх вартості та дійового механізму стягнення податків. Крім того, слід враховувати, що за свідченням американських вчених, податок майно не користується популярністю, оскільки ним оподатковується така форма матеріальних цінностей, яку можна приховати.
В Україні ситуація ускладнюється слабкою розвиненістю ринку нерухомості, відсутністю, необхідних інформаційно-довідкових систем, які б характеризували оподатковуване майно, відсутністю досвіду оцінки і переоцінки вартості об’єктів, високими темпами інфляції та іншими факторами. Все ж таки майно є найперспективнішим об’єктом для розвитку місцевого оподаткування.
Помайнове оподаткування в нашій державі ще не введене, хоча Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про систему оподаткування “ №77/97 від 19 лютого 1997 року передбачає серед загальнодержавних податок на нерухоме майно (нерухомість). Податок на нерухоме майно в новій редакції Закону об’єднав два податки із старої статті – податок на майно підприємств і податок на нерухоме майно громадян. Відповідний проект Закону підготовлений та перебуває на розгляді у Верховній Раді України.
Згідно вищезазначеного проекту оподаткуванню підлягають будівлі (житлові будинки або їх частини, садові будиночки, дачі, гаражі, квартири, тобто нерухомість, яка використовується в інших, ніж підприємницькі, цілях) та споруди (об’єкти першої групи основних фондів (Закон України “Про оподаткування прибутку підприємств”)). Ставки оподаткування встановлюються органом місцевого самоврядування при затвердженні бюджету на наступний рік – складають не менше 1 відс. і не вище 3 відс. до бази оподаткування.
Податок на майно стягується, виходячи з економічного стану власності, а не з величини одержуваного доходу. Податок на майно сплачується у грошовій формі, тому можуть виникнути ускладнення у тих платників, які володіють значним майном, але не мають достатніх поточних доходів. До цих платників належать пенсіонери та інші особи з фіксованими доходами. Тому повинні бути передбачені податкові привілеї для окремих соціальних груп із метою їх захисту від податкового перевантаження. Система податкових привілеїв звичайно називається системою запобіжників. Суть одного з них полягає в “пороговому підході”, при якому податковий тягар визначається у вигляді фіксованого відсотка від доходу сім’ї. При цьому будь-який податок, що перевищує вказану частку доходу, вважається “надлишковим” і служить основою для надання пільг. Та частка доходу, яка вважається прийнятним податковим тягарем, і є пороговим рівнем.
Викладені вище принципи вирахування і стягнення податку на нерухоме майно необхідно враховувати при впроваджені цього податку в Україні. Перші кроки в цьому напрямку вже робляться. Так, проектом закону про податок на нерухоме майно громадян передбачається, що в містах оподаткуванню не підлягає 21 кв. метр загальної площі на кожного члена сім’ї плюс 10 кв. метрів на сім’ю.Не оподатковується до 80 кв. метрів загальної площі житла, що перебуває у власності одного чи двох непрацюючих пенсіонерів.
Для сіл і селищ з кількістю населення до 50 тис. норми неоподатковуваної площі збільшені для кожного члена сім’ї до 40 кв. метрів плюс 10 кв. метрів на сім’ю. Для одиноких непрацездатних пенсіонерів у таких населених пунктах неоподатковувана база становить до 120 кв. метрів загальної площі будівлі.
Крім того, за прикладом розвинутих країн, податку на нерухоме майно доцільно надати статусу місцевого, який би надходив тільки до регіональних і місцевих бюджетів.
Одним із додаткових джерел доходів органів місцевого самоврядування міг би стати випуск облігацій. Світова практика доводить, що доцільно використовувати подібне джерело у випадках, коли існують потенційні можливості використання такого виду доходів для фінансування видатків на капітальні вкладення.
З метою вивільнення коштів із місцевого бюджету на дотації житлово-комунальному господарству, можливим було б застосування місцевими органами влади концесій – контрактів про надання суспільних послуг з умовами про інвестування капіталу. При цьому місцевим органам влади можна передати право встановлювати і збирати плату за користування або мито, оплачені за послуги. Оскільки договори про концесію охоплюють дуже тривалі періоди (що найбільше 35 років), потрібне чітке регулювання щодо якості надання послуг і договір про закінчення двох контрактів.
Найкращі приклади концесій – це підприємства інфраструтури (зокрема готелі) та комунікаційні споруди. Коли уряд має право і повноваження забезпечити послугами, але йому часто бракує фінансових ресурсів для капіталовкладень та надання послуг, як-от у секторі водопостачання або утилізації відходів, тоді підписують договори про концесію. Таким способом переваги ефективних прибуткових організацій вдається поєднати з державною відповідальністю за надання послуг.
Для стимулювання місцевих органів влади стосовно поновлення частин своїх бюджетів та проведення активної інвестиційної діяльності на місцях вже сьогодні повинні бути переглянуті відповідні статті законів, що регламентують правила формування та виконання місцевих бюджетів, деякі з них не відповідають принципам самостійності та фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.
Торкаючись теми недосконалого законодавства, слід зазначити, що, наприклад, статтею 62 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачено, що держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатнью для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Це зрозуміло, забезпечення вище мінімального рівня – справа самих органів місцевого самоврядування. Проте далі читаємо: “У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет “.[35, с. 96] Справедливо, якщо сказане стосувалося б дотацій, до отримання яких регіони не докладають надмірних зусиль. А в даному разі будь-яка ініціатива регіонів щодо збільшення податкових надходжень, а значить, і забезпечення населення суспільними благами вище мінімального рівня каратиметься відповідними вилученням фінансових коштів. Тоді постає запитання: за рахунок чого здійснювати розвиток? Звичайно ж не за рахунок місцевих податків і зборів, що забезпечують лише мізерну частину потреби.
Також необхідно звернути увагу на інфляційні процеси. Доходи бюджету надходять з урахуванням інфляційного фактору, а видатки здійснюються згідно із запланованими обсягами. Зважаючи на це, необхідно коригувати обсяги видатків з поправкою на інфляцію. Через те, що це не завжди робиться, у розпорядників бюджетних коштів можуть утворюватись так звані надлишки коштів, які можуть ними використовуватись не за призначенням. А це створює можливості для зловживань з боку апарату управління на місцевому рівні.
Важливо зазначити, що реформування системи формування місцевих бюджетів повинно грунтуватись лише на тих заходах, які б заохотили місцеві органи влади до пропорційного виконання як державного, так і місцевих бюджетів. Тільки такі заходи дадуть ефект. Одним із таких методів могло б бути запровадження порядку здійснення видатків державного бюджету шляхом використання поточних надходжень у регіонах для здійснення поточних видатків державного бюджету. Інакше кажучи, для виконання функцій органів влади України слід залишати у регіонах певну частку коштів державного бюджету без їх спрямування до центру та у зворотному напрямі. Реалізація запропонованого методу дасть змогу вдосконалити діючу систему здійснення видатків державного бюджету, підвищити оперативність і ефективність управління наявними фінансовими ресурсами держави та зацікавити місцевих керівників у збільшенні надходжень до державного бюджету. Особливе значення цей підхід матиме для фінансування соціальних потреб, оскільки буде усунуто різницю у відповідальності місцевого керівництва за виконання фінансового плану органів управління держави та місцевих органів. Стосовно відповідальності органів влади перед громадянами акцент буде зміщено у регіони, що відповідає елементарній логіці.
Формування регіонального бюджету на основі зазначеного принципу тісніше пов’яже його з результатами економічного розвитку регіону, дозволить вже на етапі бюджетного планування співставляти розмір територіальних доходів із доходами регіонального бюджету, планувати видатки бюджету, визначати напрямки виявлення резервів в регіональній економіці. Підвищаться зацікавленість і відповідальність місцевих органів влади за кінцеві результати економічного розвитку території.
У ході перебудови механізму формування бюджетів повинна бути вирішена низка питань, в тому числі і такі: яка частка бюджетних доходів повинна спрямовуватись до державного бюджету, яка залишатись на місцях; у зв’язку з цим – яким повинен бути норматив відрахувань від територіальних бюджетних доходів (що знайде своє відображення у нормах відрахувань від загальнодержавних податків і зборів). З цього приводу можливі слідуючі варіанти.
Норматив відрахувань у відсотках від загальної суми територіальних бюджетних доходів встановлюється для регіонального бюджету, а частина коштів, що залишилась, спрямовується до вищестоящих бюджетів.
За встановленими нормативами у відсотках від загальної суми територіальних бюджетних доходів кошти спрямовуються до вищестоящих бюджетів, а частина коштів, що залишилась – до місцевих бюджетів.
Для вищестоящих бюджетів встановлюється фіксований норматив (у грошових одиницях) коштів, що перераховується до цих бюджетів, всі інші кошти спрямовуються до місцевих бюджетів.
Взагалі, для підвищення відповідальності і зацікавленості нижчестоящих регіонів у кінцевих результатах їхньої діяльності більш прийнятні другий та третій варіанти, коли регіональні бюджети будуть формуватись на основі залишкового принципу територіальних бюджетних доходів після внесення у вищестоящі бюджети сум у вигляді своєрідного податку з території.
Третій варіант цікавий не тільки для нижчестоящих регіонів, яким він дає максимальні можливості для виявлення внутрішньорегіональних резервів, але й для вищестоящих, так як фіксований норматив забезпечує гарантованими обсягами коштів їх бюджети. Можливі і модифікації цих варіантів.
Необхідно також визначити, єдиний чи диференційовані нормативи слід застосовувати. Якщо встановити єдиний для всіх регіонів норматив формування бюджетів, то в зв’язку з річними рівнями економічного і соціального розвитку в деяких регіонах бюджет, сформованих по зазначеному нормативу, буде менше досягнутого, а в деяких – більше. Для усунення цих протиріч є декілька шляхів.
Можливе виділення із вищестоящих бюджетів дотацій і субвенцій тим регіонам, в бюджеті яких буде недостатньо коштів для фінансового забезпечення нормативів забезпеченості.
Для регулювання місцевих бюджетів повинен бути створений фонд міжтериторіального фінансового вирівнювання.
При реформуванні бюджетного механізму доцільно було б місцевий бюджет поділити на поточний і бюджет розвитку. При побудові поточного бюджету необхідно в його основу покласти наступні принципи: забезпечення достатнього рівня розвитку регіону, міста, селища, села; стабільність надходження коштів; пріоритетний розвиток соціально-культурної сфери; наукову обгрунтованість розмірів видатків; обов’язковий характер виконання поточного бюджету.
Виходячи з цього, поточний бюджет може мати таку структуру (рис 3.1)
Поточний бюджет
Доходи
Витрати
Рис. 3.1 Структура поточного бюджету
Цей розподіл обумовлений тим, що поточні видатки потребують негайного та своєчасного фінансування. Таке фінансування може забезпечити лише наявність відносно стабільних джерел доходів. До таких джерел можна віднести ресурсні платежі, податок на доходи фізичних осіб, податки на власність, неподаткові надходження, субсидії, субвенції, дотації.
Бюджет розвитку повинен фінансувати розширене відтворення усіх сфер діяльності на місцевому рівні. Його бюджетні пріоритети можуть змінюватись в залежності від того, як виконується поточний бюджет.
Основними принципами бюджету розвитку є: тісний зв’язок з поточним бюджетом; зміна бюджетних пріоритетів; виконання в міру надходження коштів.
Співвідношення між поточним бюджетом і бюджетом розвитку нестабільне і залежатиме від досягнутого рівня економічного і соціального розвитку регіону і перспектив на майбутнє.
Для фінансування капітальних витрат, тобто бюджету розвитку, можна в свою чергу, використовувати менш стабільні джерела доходів (рис. 3.2) .
Важливо, щоб за рахунок власних податкових джерел поточного бюджету місцеві органи влади могли фінансувати 60-80 відс. своїх потреб. В цьому разі їхня залежність від рішень вищестоящих органів влади стосовно дохідної частини місцевих бюджетів буде мінімальною.
Бюджет розвитку.
Доходи
Видатки
Рис. 3.2 Структура бюджету розвитку
Що ж стосується бюджету розвитку, то, на думку автора, наповнення його дохідної частини має відбуватись в значній мірі за рахунок активної державної підтримки у вигляді дотацій на інвестиційні цілі. У цьому випадку природньо постає запитання: де держава візьме кошти на відповідні цілі?
Вихід із даної ситуації можливий лише при активному втручанні держави в економіку, що базується на активній бюджетній політиці.
Оскільки основні чинники кризи США у 1929-1933 рр. та основні чинники кризи України у 1991-1998 рр. майже однакові, то нам мають бути цікавими ті рекомендації економічної науки, за допомогою яких США ( і не тільки вони ) виходили з кризи. А запровадили вони економічну теорію Кейнса, яка передбачала активну стабілізаційну політику – втручання держави в економіку:
Створення корпорації по страхуванню заощаджень населення.
Державне регулювання ринку цінних паперів. Зупинення спекулятивних процесів (доходність цінних паперів становила 0,6–0,8 відс.).
Встановлення процентних ставок під кредити у виробництво: у 1934р. – 0 відс., 1935–1940 рр. – 0,8 відс. У 1941-1942 рр. – 0,6 відс.
Зростання заробітної плати і фіксацію цін у бізнесі.
Протекціонізм (політику високих тарифів з метою недопущення іноземних товарів на ринок США, дотацію фермерів, квоти).
Збільшення дефіциту бюджету з метою інвестування виробництва за тезою Кейнса: дефіцит бюджету має зростати, коли не буде досягнута повна зайнятість (дефіцит бюджету США у 1939 р. – 4,8 млрд. дол., у 1943 р. – 55 млрд. дол.)
Скорочення податків і збільшення державних витрат з метою зменшення безробіття.
Збільшення маси грошей (М1) у 1939р. в 1,73 рази по відношенню до 1933 року.
Слід відзначити, що кожному етапу розвитку в США було своє відношення до бюджетного дефіциту та державного боргу.
У кризові та повоєнні періоди зростання дефіциту бюджету вважається нормальним і навіть необхідним кроком. В усталеному, врівноваженому економічному стані зусилля уряду спрямовуються на зменшення дефіциту бюджету.
Зрештою, як писав М. Портер: “багатьом країнам вдалося швидкими темпами підняти рівень життя, не дивлячись на бюджетний дефіцит (Японія, Південна Корея, Італія), падіння курсу валюти (Німеччина, Швейцарія), високі процентні ставки (Італія, Південна Корея) [32, с.212] В економічній науці добре відоме неприємне для прибічників монетаризму висловлювання відомих економістів – лауреатів Нобелівської премії Т. Сарджента та Н. Уоллеса про те, що покриття бюджетного дефіциту за допомогою збільшення боргу може мати в довгостроковій перспективі більші інфляційні наслідки, ніж покриття бюджетного дефіциту за рахунок випуску грошей.
На жаль, у нашому суспільстві, відстоюються лише монетаристські цінності і нехтуються рекомендації інших економічних теорій та майже зовсім не враховується особливості перехідної економіки, усвідомити цей очевидний висновок Сарджента-Уоллеса не так вже й просто.
Внаслідок цього Уряду для погашення дефіциту бюджету вдалося створити фінансову піраміду через продаж цінних паперів з надзвичайно високою прибутковістю (в 100 разів більшою за прибутковість цінних паперів США при виході з кризи), яка себе не виправдала і створила загрозу додаткового фінансового краху в Україні.
Викладене вище дає підстави зробити висновок, що активна державна підтримка інвестиційної діяльності місцевих органів влади, здійснювана шляхом надання відповідних дотацій місцевим бюджетам (зокрема, бюджетам розвитку), фінансованих за рахунок створення державного дефіциту є одним із головних засобів радикального зростання виробництва в Україні. А це в свою чергу створить передумови для вирішення проблеми наповнення дохідної частини місцевих бюджетів, що потягне за собою вирішення багатьох соціальних проблем нашого суспільства в цілому.
Проблеми місцевих фінансів накопичувались десятиріччями; на сьогоднішній день вони перетворились у великий клубок протиріч і невирішених питань при досить значному нестатку фінансових ресурсів як у центрі, так і на місцях. Тому зі всією гостротою постало питання про необхідність проведення реформи місцевих фінансів, яка повинна супроводжуватись законодавчим закріпленням прав, повноважень і обов’язків місцевих адміністрацій.
Звичайно, бюджетна реформа не вирішить всіх питань, але проблема ефективного витрачання коштів та зміцнення дохідної частини місцевих бюджетів – за нею.
Удосконалення системи фінансового вирівнювання територій
Ступінь самостійності регіонів щодо формування і використання бюджету визначається співвідношенням задач, котрі входять до їх компетенції (тобто вирішуються органами регіонального і місцевого самоврядування під власну відповідальність), і задач, котрі виконуються вищестоящими органами влади або за їх дорученням. При розподілі задач і функцій повинні вирішуватися і питання розподілу доходів і видатків між центральним і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами одного рівня.
Вирішення багатьох проблем по формуванню і використанню місцевих бюджетів в значній мірі визначило б розширення економічної самостійності регіонів країни. Однак головним питанням у формуванні фінансів адміністративно-територіальних одиниць залишається об’єктивність у визначенні розмірів їхніх бюджетів з урахуванням науково обгрунтованих нормативів бюджетної забезпеченості на 1 жителя. Але на жаль, в Україні ще немає розроблених нормативів, тому на даний момент фінансове вирівнювання можливо здійснювати з урахуванням середніх по місцевих бюджетах доходів і видатків, а також з урахуванням відносної податкоздатності кожної адміністративно-територіальної одиниці.
EMBED MSGraph.Chart.8 \s В результаті проведених досліджень формування місцевих бюджетів Новгородківського району виявлені досить серйозні розбіжності у співвідношеннях доходів і витрат на душу населення різних адміністративно-територіальних одиниць (рис. 3.3)
Рис. 3.3 Співвідношення доходів і витрат на душу населення
місцевих Рад Новгородківського району у 1998 році (грн.)
Використання щодо місцевих бюджетів району індивідуальних нормативів відрахувань до загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, динаміка доходів у розрахунку на одиницю податкових надходжень є досить суперечливою і важкопередбачуваною. Як правило, збільшення (або зменшення) питомої ваги місцевої Ради в загальній сумі доходів району не спричиняє відповідного збільшення (або зменшення) доходів її місцевих бюджетів (таблиця 3.1)
Відсутність чіткого взаємозв’язку між обсягом податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу, загострює проблему нестачі не тільки на місцевому, але й на загальнодержавному рівні.
Міжтериторіальний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обгрунтування, ні чітких правил і формул. Необ’єктивність такого перерозподілу призводить до того, що місцеві Ради, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу
Таблиця 3.1
Частка місцевих Рад в податкових надходженнях і доходах
місцевих бюджетів у 1998 р. (відсотки)
населення є вищим, ніж у середньому по місцевих Радах, опиняються в гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з місцевими Радами, де він, відповідно, є нижчим. Наприклад, у 1998 р. доходи місцевих бюджетів Верблюзької, Вершино-Кам’янської та Митрофанівської сільских Рад у розрахунку на душу населення навіть не досягли середнього рівня по місцевих Радах (склавши відповідно 69,2 відс. 74,1 відс. та 83,1 відс. від нього), тоді як податкові надходження в розрахунку на душу населення були тут найвищими (відповідно 112,9 відс., 105,1 відс. та 120,3 відс.) (таблиця 3.2 ).
Усі зроблені в останні роки спроби змінити підходи до формування місцевих бюджетів України не торкнулися суті системи бюджетного планування, що склалася в мовах командно-адміністративної економіки. Суть цієї системи полягає в тому, що витрати місцевих бюджетів визначаються, насамперед, наявністю об’єктів місцевого господарства, а також закладів і організацій освіти, культури, охорони здоров’я, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів влади. Потім доходи місцевих бюджетів приводяться у відповідність з плановим рівнем їх витрат, причому з великим впливом суб’єктивного фактору.
Однією із спроб виходу з ситуації, що склалася у фінансовому вирівнюванні місцевих бюджетів, є застосування математичної формули,
що дозволяє об’єктивно підійти до визначення обсягів місцевих бюджетів. Зазначена формула, запропонована комісією Верховної Ради України по бюджетній політиці, має слідуючий вигляд:
Gi = (E / P – R / Px * Fci) * Pi, де
Gi – дотація місцевому бюджету (+), кошти передані (-);
E/P – середні по місцевим бюджетам району видатки на душу населення
R/Px - середні по місцевим бюджетам району доходи на душу населення;
Pi – населення відповідної місцевої Ради;
Fci – відносна податкоздатність кожної місцевої Ради у вигляді коефіцієнту, який показує, як доходи населення кожної місцевої Ради відносяться до показника середніх доходів на душу населення в цілому по місцевим Радам.
Проведені за допомогою цієї формули розрахунки дозволяють, як свідчать дані табл. 3.2, привести видатки відповідних місцевих Рад до рівня середніх по місцевих Радах, а також визначити обсяги коштів, що передаються до районного бюджету (оскільки жодна з місцевих Рад Новгородківського району не є дотаційною) з урахуванням середніх по місцевих Радах доходів на душу населення та коефіцієнту податкоздатності відповідної Ради.
Результати дослідження показують, що 5 з 11 місцевих Рад мають перераховувати до бюджету суми, які значно перевищують ті, що передбачені планом, розрахованим райфінвідділом, в той же час для 6 із 11 місцевих Рад сума коштів, що передається ними до районного бюджету повинна бути зменшена для досягнення ними принаймні середнього рівня видатків на душу населення.
Звісно, запропонована методика фінансового вирівнювання території має і недоліки. Головний із них полягає в тому, що розрахунок планових видатків, а відтак, і дотації (або коштів переданих), проводиться на основі середніх по місцевих Радах видатків на душу населення. А тому в деяких випадках середні видатки можуть і не відповідати мінімально необхідному рівню для місцевих Рад. Інший недолік – в тому, що зазначена методика не має стимулюючих факторів для місцевих Рад щодо поповнення ними дохідної частини своїх бюджетів, оскільки їхні видатки будуть профінансовані на рівні середніх по місцевих Радах.
Для усунення зазначених недоліків при розрахунках видаткової частини місцевих бюджетів за відповідною методикою до уваги слід брати не середні по місцевих Радах видатки на душу населення, а науково обгрунтований норматив бюджетної забезпеченості.
Передусім треба чітко визначити, що собою має являти бюджетна забезпеченість на одного жителя. Напевне, це величина витрат місцевих бюджетів на одного жителя даного регіону із місцевих бюджетів усіх рівнів, яка справді могла б значно наблизити до вирішення питань, пов’язаних із формуванням місцевих бюджетів.
Розрахунок величини бюджетної забезпеченості –складне завдання. По-перше, її можна визначити тільки на основі матеріальних витрат, тобто враховуючи витрати електроенергії, тепла, води, обладнання, інвентаря, медикаментів, продуктів харчування та ін. По-друге розрахунки досить складні й потребують серйозних наукових досліджень. По-третє, значна частина витрат місцевих бюджетів, таких, як комунальні послуги, капітальні вкладення, витрати на управління, підтримка окремих груп виробників, мало залежать від кількості жителів і є умовно постійною. По-четверте, бюджетна забезпеченість буде різною в залежності від сільського та міського населення.
Тобто система збалансування повинна базуватись на групі об’єктивних нормативів, які визначають рівень забезпечення окремих регіонів закладами суспільної і технічної інфрастуктури, що має істотне значення для задоволення потреб населення. Існування показників забезпечення закладами інфрастуктури дає змогу визначити розмір потреб у фінансових ресурсах, необхідних для здійснення поточних видатків і видатків розвитку. З цією метою необхідно використовувати показники, що стосуються потреб суспільства, які є у кожному регіоні.
Серед них можна назвати такі показники, як кількість місць у дитячих садках і яслах на 100 дітей дошкільного віку; кількість учнів у 1-4 класах; кількість класів на 100 учнів; кількість лікарів на тисячу жителів; кількість лікарняних ліжок на тисячу жителів; довжина місцевих доріг; довжина мережі каналізації та водогону на 1 кв. км і на тисячу жителів).
Необхідно визначити рівень забезпечення кожної області, району, міста, села закладами такого роду та рівень бюджетної забезпеченості з урахуванням усіх зазначених показників. Місце кожного регіону в забезпеченні зазначеними установами дасть змогу визначати рівень бюджетних видатків на реалізацію завдань стандартного характеру.
Поряд з показником бюджетної забезпеченості на душу населення доцільно було б розрахувати і норматив фінансової забезпеченості на душу населення з урахуванням утримання і розвитку об’єктів соціальної інфраструктури, до якого увійшли б асигнування з бюджетів усіх рівнів, включаючи державний, джерела позабюджетних фондів і витрати на ці цілі господарюючих суб’єктів.
Розрахунок нормативу фінансової забезпеченості на одного жителя необхідно здійснювати в тісному взаємозв’язку з розміром фінансових ресурсів і витрат регіону. В подальшому цей норматив слід поділяти на дві частини: одна має забезпечуватись бюджетними коштами, а друга – коштами з позабюджетних джерел. Бюджетний норматив необхідно поділяти на норматив бюджетної забезпеченості із бюджетів базового рівня (сільських, селищних і міських) та норматив, який фінансується з регіональних бюджетів (обласних, районних). Відповідно до цього мають розмежовуватися і витрати бюджетів.
Що ж стосується взаємовідносин місцевих бюджетів із державним бюджетом, а також бюджетів базового рівня із регіональними у тій частині, яка не забезпечує покриття нормативу коштами місцевих бюджетів, то їх слід будувати на основі прямих бюджетних дотацій безпосередньо кожному бюджету. Для вирішення цього питання доцільно було б створити фонд фінансового вирівнювання. Такий фонд може створюватись з частини запланованих перевищень доходів над видатками, а також за рахунок відрахувань від податкового пулу.
На даному етапі одним з державних податків, який можна внести до пулу, міг би слугувати податок на додану вартість, як найстабільніше джерело бюджетних надходжень. Величина ставки відрахувань від пулу могла б визначатися відповідно до принципу рівномірності: темпи зростання дохідної частини місцевих бюджетів за врахуванням дотацій мали б відповідати динаміці зростання доходної частини держбюджету за вирахуванням суми дотацій.
При формуванні трансферного фонду аж ніяк не можна виходити з мети досягнення повного фінансового вирівнювання, оскільки це знижує стимули місцевих колективів поліпшувати свій фінансовий стан. З огляду на цю обставину, частина планових перевищень доходів над видатками повинна залишатись у розпорядженні органів місцевого самоврядування і використовуватись на додаткові власні потреби, такі як інвестиції, капітальні ремонти тощо. Ці ресурси можна використовувати й на зростання стандарту послуг, що надаються. Крім того, певна диференціація величини бюджетних видатків бажана з огляду на необхідність зацікавлення органів місцевого самоврядування максимізацією власних доходів, бо повна рівність сприяє пасивності й очікуванню на допомогу ззовні.
Розбудова прозорого механізму розподілу трансфертного фонду може включати в себе кілька важливих моментів.
По-перше, заслуговує на особливу увагу принцип розподілу фонду транфертів на окремі контингенти відповідно до видів територіальних об’єднань із метою врахування відмінностей у їх фінансових потребах і фінансовому потенціалі. Важко сказати, скільки таких контингентів має бути в Україні, але логічно припустити, що доцільно було б мати окремі фонди принаймні для найбільших міст, інших територіальних громад, районів та областей. Пропорції розподілу трансфертного фонду між контингентами могли б уточнюватися щорічно.
Застосування такого підходу дасть змогу відмовитися від багатоступеневого ( а відтак непрозорого) розподілу державних дотацій, коли їх отримують області, які потім розподіляють їх між районами, а вже ті – між територіальними громадами. Якщо територіальна громада визначається в Україні за первинну ланку місцевого самоврядування, то саме вона має безпосередньо отримувати дотаційні кошти з держбюджету згідно з певними критеріями. Що ж стосується колективів більш високого рівня (район, область), то вони, окрім отримання державних дотацій, могли б отримувати відрахування від частини доходів територіальних колективів на фінансування суспільних послуг, що мають спільний інтерес для включених до адміністративно-територіальної одиниці територіальних громад.
По-друге, досвід зарубіжних країн переконує, що на перші 3-5 років достатніми виявляються спрощені схеми розподілу дотацій. Тобто послідовність ускладнення механізму розподілу має такий вигляд: національний розподіл дотацій (тобто без корекції, просто відповідно до чисельності жителів) – запровадження базових коефіцієнтів корекції фінансової потреби, щоб надати містам можливість покривати свої витрати, поєднання вирівнювання за витратами з вирівнюванням за доходами – подальше ускладнення механізму за рахунок упровадження додаткових критеріїв корекції нормованих видатків. Інакше кажучи, найпродуктивнішим підходом був би послідовний рух від найпростішої моделі до більш ускладненої. Крім усього іншого, максимальне спрощення розрахунків суттєво знизить роль особистого фактору у внутрішньодержавних фінансових відносинах.
По-третє, досвід розбудови місцевих фінансів у розвинутих країнах підтверджує також значущість розподілу дотацій на загальні та цільові. У перші роки реформування повинні домінувати цільові дотації, а з набуттям необхідного досвіду управління місцевими бюджетами та поліпшенням фінансового стану адміністративно-територіальних одиниць їх частка повинна поступово знижуватись.
Таке обмеження свободи використання коштів вбачається досить умотивованим. Зрештою, ситуація з інфраструктурою міст та сіл в Україні досить невтішна. При цьому очевидною стала тенденція до різкого скорочення видатків, які можна віднести до інвестиційних: якщо у 1994р. їх питома вага у загальних видатках місцевих бюджетів становила 19,3 відс., то у 1995 році – 17,6 відс., у 1996р. – 14,0 відс., у 1997 р. – 10,0 відс. (частка інвестиційних видатків у бюджеті Новгородського району становила у 1996р. – 1,18 відс. від усіх видатків, у 1997 р. – 1,96 відс., а в 1997р. – 0,29відс.З цих міркувань випливає: навряд чи в процесі розбудови системи фінансового вирівнювання можна обмежуватися тільки загальними дотаціями, які практично стовідсотково надходять до поточного бюджету. Тому необхідно розробити механізм надання цільових (інвестиційних) дотацій, який стимулюватиме інвестиційну діяльність місцевих колективів. При цьому дуже цікавим є паушальний підхід до їх розподілу, що, поза іншим, стимулюватиме кооперацію територіальних громад із метою об’єднання їх коштів.
Нарешті, треба створювати нормативну базу з метою правового оформлення системи фінансового вирівнювання. Вона має чіткіше визначити компетенцію місцевих органів влади та держави, розмежовувати джерела їх доходів. Доцільно було б прийняти спеціальний закон про місцевий бюджет, де були б чітко визначені основні доходи й видатки місцевих бюджетів, порядок їх виконання тощо, рамковий закон про основи надання бюджетних трансфертів. Можливо, необхідні й спеціальні закони де б визначалося , в яких випадках і які види бюджетних трансфертів можуть отримувати місцеві колективи, яка процедура надання їх, контролю за використанням тощо.
Створення мобільної системи фінансового вирівнювання місцевих бюджетів має сприяти збільшенню рівня зростання бюджетних видатків на функціонування й розвиток сфери матеріальних послуг для населення, а також господарської активності районів.
ВИСНОВКИ
В результаті проведеного дипломного дослідження виявлено, що місцеві бюджети – це не просто балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території, а й важлива фінансова категорія, основу якої становить система фінансових відносин, що складається між місцевими та державним бюджетоми, а також усередині сукупності місцевих бюджетів. Місцеві бюджети є головним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, спрямованих на суспільне споживання. Саме через них суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному розрізах, тобто між окремими адміністративно-територіальними одиницями і соціальними групами населення. Крім того, саме з місцевих бюджетів фінансується розвиток галузей виробничої сфери, в першу чергу місцевої промисловості і комунального господарства.
Водночас, саме в цій, найчисельнішій ланці бюджетної системи, існує чи не найбільше проблем, пов’язаних із їх формуванням та виконанням, що потребують свого негайного вирішення.
Практичне дослідження процесу формування місцевих бюджетів довело, що на сьогоднішній день місцеві органи влади не володіють достатніми фінансовими ресурсами для організації управління економікою і соціальною сферою на своєму рівні. Це обумовлено цілою низкою обставин:
високими рівнем концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті країни, що знижує значення регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення задач (власні доходи бюджету Новгородківського району становлять лише 26 відс. від усіх доходів бюджету);
домінуючою роллю регулюючих доходів у структурі надходжень коштів до місцевого бюджету і низькою часткою закріплених за територіями податкових платежів (частка дотації та сум загальнодержавних регулюючих податків і зборів становить 74 відс. у загальній структурі доходів бюджету Новгородківського району);
нині діючою практикою формування місцевих бюджетів, при якій збережений поки що в своїй основі механізм централізованого встановлення нормативів відрахувань від регулюючих доходів, хоча вони й знаходяться у протиріччі з принципами бюджетної децентралізації;
тенденцією встановлення видатків униз по бюджетній системі без відповідного підкріплення дохідними джерелами, що призводить до дотаційності багатьох, раніше збалансованих місцевих бюджетів.
Принципи ж побудови і механізм функціонування нинішньої бюджетної системи склались ще в 30-ті роки і повністю відповідали характеру і методам адміністративно-командної системи управління народним господарством країни. Принципи єдності і так званого “демократичного”, а в дійсності жорстокого централізму обумовили слідуючі характерні риси бюджетної системи України:
стягування значної частки фінансових ресурсів до державного бюджету;
поділ усіх доходних джерел на власні та закріплені, що передаються у відання середнього та низового рівнів державної влади, і регулюючі, обсягом яких розпоряджався вищестоящий орган влади;
широкі масштаби перерозподілу фінансових ресурсів між ланками бюджетної системи, що призвело до постійного зростання частки регулюючих доходів у місцевих бюджетах – в середньому 70-75 відс.;
суб’єктивізм при вирішенні питання про обсяг коштів, що передаються до конкретного нижчестоящого бюджету;
орієнтована на видатки методологія формування місцевих бюджетів, що виховала у нижчестоящих управлінських структур утриманство і тверду впевненість в тому, що за все в кінцевому рахунку відповідає держава, центральні органи влади;
щорічний перегляд нормативів відрахувань від регулюючих доходів, що давало необмежені можливості тримати в залежності нижчестоящі органи влади, впливаючи таким чином на формування дохідної частини відповідних бюджетів;
численність форм міжбюджетного перерозподілу фінансових ресурсів, що дозволяла у всіх випадках застосовувати суб’єктивний “індивідуальний” підхід при вирішенні питання про надання фінансової допомоги нижчестоящого бюджету.
Результати дослідження підтвердили, що використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у розрахунку на одиницю податкових надходжень по місцевих бюджетах у цілому є досить суперечливою і важко передбачуваною. Так, зокрема досліджено, що збільшення (або зменшення) питомої ваги доходів відповідних сільських Рад у загальній сумі доходів району не спричиняє відповідного збільшення (або зменшення) доходів їх місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв’язку між обсягами податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, але й на загальнодержавному рівні.
Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обгрунтування, ні чітких правил і формул. Необ’єктивність такого перерозподілу призвели до того, що сільські Ради, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по району, опиняються у гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з сільськими Радами, де він, відповідно, є нижчим.
Таким чином, аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи, а також теорії та практики існування бюджетних систем в країнах з ринковою економікою дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів.
По-перше, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв’язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов’язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.
У зв’язку з цим необхідно розподілити джерела податкових надходжень між центральними і місцевими владами в жорсткій ув’язці з виконуваними ними функціями, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування. До місцевих, зокрема, можна було б віднести помайнові податки, податок на землю, податок на промисел, збір за забруднення навколишнього середовища, а можливо – і прибутковий податок з громадян. У всякому випадку за рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади повинні фінансувати до 60-80 відс. своїх потреб.
По-друге, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно виливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла необхідність визначення обгрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Існування таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення необхідних потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування.
Таким чином, вирішення цих та інших проблем стосовно формування і використання місцевих бюджетів в значній мірі визначило б розширення економічної самостійності регіонів країни. Адже те, наскільки вони політично незалежні і фінансово забезпечені, справляє істотний вплив на формування демократичних, ринково орієнтованих систем і підвищує шанси на успіх реформ.
Місцева влада часто постає перед необхідністю робити непростий вибір місцевих податків, цілей, на які будуть спрямовані її видатки, та методів управління і стимулювання процесів економічного розвитку. З цієї причини фінансування і формування бюджету місцевої влади є однією з найважливіших сфер державних фінансів, і тому потребує свого подальшого дослідження та пошуку нових підходів до реформування.
