Аналітичний матеріал. ПРОБЛЕМА СТОСУНКIВ ЗАКОНОДАВЧО° ВЛАДИ
З ГРОМАДСЬКIСТЮ
Основною метою роботи напрямку стосункiв законодавчої влади з
громадскiстю Програми сприяння парламенту України є невiдкладна
пiдготовка та пропаганда оптимальних варiантiв законодавчих актiв, якi
забезпечили б повний i реальний зворотнiй зв'язок мiж основними
суб'єктами законодавчого та полiтичного процесiв - Верховної Ради i
депутатiв, з одного боку, та виборцiв, полiтичних i громадських
органiзацiй, з iншого боку. виявлення порушень на виборах.
Конкретнi цiлi дiяльностi напрямку пов'занi з розробкою
проктiв законодавчих норм, якi стосуються таких питань: 1) обов'язки
депутатiв перед виборцями та шляхи їх виконання; 2) кодекс честi
депутата; 3) механiзм забезпечення звiтностi депутата перед виборцями;
4) порядок висвiтлення дiяльностi депутата у засобах масової
iнформацiї; 5) механiзм впливу виборцiв та парламенту на депутата; 6)
порядок висвiтлення дiяльностi ВР та постiйних комiсiй парламенту у
засобах масової iнформацiї; 7) механiзм оприлюднення законодавчих
актiв та просвiтницької роботи в законодавчiй сферi; 8) доступ
виборцiв до Верховної Ради та її пiдроздiлiв; 9) суб'єкти законодавчої
iнiцiативи; 10) вплив полiтичних партiй та громадських органiзацiй на
законодавчий процес.
Далi буде подано короткий аналiз кожної з названих позицiй в
аспектi їх нинiшнього та перспективного вiдображення в законах.
Обов'язки депутата перед виборцями, та шляхи їх виконання. Механiзм
забезпечення звiтностi перед виборцями.
Нинi чинна Конституцiя України зобов'язує депутата звiтувати
перед виборцями про свою роботу, а також про роботу Ради, до якої вiн
обраний. Депутат також повинен тримати звiти перед колективами та
органiзацiями, якi його висунули. Депутати Верховної Ради мають
працювати на постiйнiй основi, звiльнившись з попереднього мiсця
роботи. Ця позицiя зафiксована в Законi про вибори та в Законi про
статус народного депутата України. Останнiй зобов'язує депутата
вiдвiдувати сесiї, засiдання комiсiй, дотримуватися регламенту, брати
участь у контролi над виконанням законiв та iнформувати про виконання
доручень. У виборчому окрузi на депутата покладаються такi обов'язки:
1) пiдтримувати зв'язки з виборцями, iнформувати їх про роботу
Верховної Ради та про реалiзацiю своєї програми;
2) брати участь у виконаннi законiв у своєму виборчому окрузi;
3) вивчати громадську думку, потреби i запити населення та вносити
вiдповiднi пропозицiї;
4) вести прийом громадян;
5) розглядати пропозицiї, заяви та скарги вiд громадян, перевiряти
їх та вживати вiдповiдних заходiв.
Одна iз статей Закону про статус народного депутата України
деталiзує питання про звiтнiсть перед виборцями таким чином. Депутат
зобов'язаний перiодично, але не рiдше як раз на рiк, звiтувати перед
виборцями, а також перед колективами i органiзацiями, якi його
висували, про свою дiяльнiсть та виконання програми. Звiт депутата
може бути проведений на вимогу 200 виборцiв. Збори виборцiв для звiту
депутата скликаються виконкомами мiсцевих рад, радами трудових
колективiв та органами мiсцевого самоврядування. Витрати, пов'язанi з
використанням примiщень, має нести держава.
Iз сказаного вище видно, що проблема звiтностi депутата перед
виборцями знаходить достатнє вiдображення у законодавчих актах. Як
свiдчить практика, сесiйна робота Верховної Ради триває два тижнi на
мiсяць. Спiкер парламенту, оголошуючи перерву в засiданнях Верховної
Ради, часто оголошує: " Наступного тижня депутати працюватимуть в
округах." Проте, в реальному життi проблема зв'язку депутата iз своїми
виборцями виглядає дещо складнiше, що значною мiрою залежить вiд
особистостi депутата, його активностi в громадських органiзацiях та
партiях. Певне значення мають полiтичнi стосунки з мiсцевою владою та
керiвниками пiдприємств, якi можуть сприяти або перешкоджати
органiзацiї зустрiчей з виборцями. На активнiсть депутата впливає його
полiтична орiєнтацiя та важке економiчне становище населення. Багато
людей агресивно ставляться до своїх обранцiв, або iгнорують зустрiчi з
ними. Конкретнi iмперативнi механiзми, якi робили б перiодичну i
ефективну звiтнiсть депутата реальнiстю, вiдсутнi як у законi так i на
практицi. Виняток тут становить прийом громадян. Проте вiн, як
правило, зводиться до вирiшення прохань виборцiв щодо надання житла,
постановки на рiзнi черги (телефон, автогаражi i т. п.). Реальнi
можливостi для публiчного звiту депутатiв є там, де iснують мiсцевi
державнi газети, якi зобов'язанi опублiкувати програму депутата i
об'єктивно висвiтлювати його звiти та зустрiчi з виборцями.
Механiзм впливу Верховної Ради та виборцiв на депутата. В умовах
мажоритарної системи та iмперативного мандату дiє
практика, згiдно з якою виборцi можуть давати накази своїм депутатам,
а сам депутат може бути вiдкликаний у будь-який час, якщо вiн втратив
довiру бiльшостi виборцiв. Проект Конституцiї гарантує парламентську
недоторканiсть депутата, одночасно передбачаючи його вiдкликання
виборцями. Згiдно Закону про статус народного депутата України,
депутат повинен пiдтримувати зв'язки з виборцями i звiтувати перед
ними. Верховна Рада може заслухати звiт депутата про його роботу i
виконання доручень, та порушувати питання про його вiдкликання, якщо
депутат бойкотує роботу Верховної Ради або не вiдвiдує сесiйнi '
aiдання та засiдання комiсiй. Регламент ВР дає щодо цього таке
уточнення: якщо протягом календарного року депутат пропустив 20
засiдань без поважних причин, парламентська комiсiя з питань
депутатської етики подає пропозицiю до Верховної Ради про порушення
питання перед виборцями про вiдкликання цього депутата. За порушення
етики Верховна Рада може оголосити депутатовi догану, повiдомивши про
це у пресi.
Таким чином з'ясовується, що депутат поставлений у досить
жорсткi рамки. З одного боку, вiн може бути вiдкликаний своїми
виборцями через втрату довiри, а з iншого - питання про вiдкликання
може порушувати сама Верховна Рада. Проте, iснуюча практика свiдчить
про протилежне. Значна кiлькiсть депутатiв у парламентi минулого i
нинiшнього скликання проявляє пасивнiсть, дехто мiсяцями не
з'являється на пленарнi засiдання та засiдання комiсiй, або
з'являється епiзодично, але реального впливу з боку Верховної Ради на
депутатiв не спостерiгається. Окремi спроби активних виборцiв
органiзувати вiдкликання своїх депутатiв не мали успiху. Досi немає
закону про порядок вiдкликання депутатiв, хоча цей закон готується.
Зрозумiло, що без такого закону будь-яка процедура вiдкликання i саме
вiдкликання були б незаконними i неможливими. За таких обставин
реальний вплив на депутата з боку виборцiв є сумнiвним.
Порядок висвiтлення дiяльностi депутата у засобах масової
iнформацiї.
Згiдно з українською конституцiєю та законом про пресу засоби
масової iнформацiї мають право на одержання будь-яких вiдомостей вiд
державних органiв, об'єднань громадян, органiв мiсцевої влади,
керiвникiв установ, пiдприємств та органiзацiй. Що стосується
законодавчих положень, якi б регламентували висвiтлення дiяльностi
окремих депутатiв, то вони зводяться до мiнiмуму:
1. В Законi про статус народного депутата України говориться, що
мiсцева преса об'єктивно висвiтлює звiти i зустрiчi депутата з
виборцями.
2. У Регламентi Верховної Ради зазначено, що у газетi Верховної
Ради, друкуються вiдомостi про невiдвiдування сесiї з неповажних або
невiдомих причин та оприлюднюється оголошення депутатовi догани за
неетичну поведiнку.
3. У парламентськiй газетi та вiдомостях Верховної Ради, згiдно з
регламентом, мають друкуватися постанови на запити депутатiв до Уряду
та Верховної Ради.
Практика свiдчить про вiдсутнiсть реальних, механiзмiв
висвiтлення роботи депутата. По-перше, мiсцева преса може
висвiтлювати, а може i не висвiтлювати його звiти. Повiдомлення про
активнiсть депутата на сесiях та у законотворчiй роботi в пресi досi
не публiкувалися, а догани депутатам ще не виносилися. Практика
друкування постанов на запити депутатiв вiдсутня, як вiдсутня i
практика прийняття таких постанов. Результати поiменного голосування
дуже рiдко оприлюднюються пресою i робить це головним чином преса
демократичного, правого спрямування. Основним джерелом iнформування
виборцiв про дiяльнiсть депутата залишається трансляцiя пленарних
засiдань парламенту.
Порядок висвiтлення дiяльностi Верховної Ради у засобах масової
iнформацiї.
Вiд першого дня свого iснування Верховна Рада своєю постановою
запровадила демократичний порядок висвiтлення своєї дiяльностi:
пленарнi засiдання сесiї Верховної Ради у прямому ефiрi передавалися
по радiо, а у вечiрнiй час транслювалися по другiй програмi державного
телебачення. Пiзнiше повна трансляцiя по телебаченню була замiнена
скороченим звiтом про сесiйний день, який готується журналiстами.
При Верховнiй Радi дiє пресслужба, яка забезпечує державнi
засоби масової iнформацiї (радiо, телебачення, центральнi газети)
вiдомостями про засiдання постiйних комiсiй Верховної Ради. Пленарнi
засiдання Верховної Ради є вiдкритими для акредитованих журналiстiв.
Постанова про порядок висвiтлення роботи Верховної Ради
розглядається на початку роботи кожної сесiї. В останнi два роки ця
проблема стала предметом гострих дискусiй як у самому парламентi так i
в суспiльствi. На останнiх двох сесiях новообраної Верховної Ради
депутатам нацiонал-демократичної i правової орiєнтацiї ледве вдавалося
вiдстояти положення про повну пряму радiотрансляцiю засiдань Верховної
Ради. Зрештою, на третiй сесiї новообраного парламенту пряма
радiотрансляцiя була замiнена звiтами про сесiйний день. Лiвi ранiше
виступали проти повної трансляцiї через електроннi засоби масової
iнформацiї, пояснюючи це тим, що народу це набридло, i що це дорого
коштує. Справдi, розчароване економiчними труднощами населення України
зневажливо ставиться як до парламенту, так i до трансляцiй його
засiдань. Слiд враховувати ту обставину, що бiльшiсть пересiчних
громадян є полiтично малограмотними i до полiтики байдужими. Нещодавно
лiвi фракцiї у парламентi рiзко змiнили ставлення до прямих
радiотрансляцiй засiдань Верховної Ради, завдяки чому вони знову
поновилися.
Значної критики заслуговує висвiтлення роботи постiйних
парламентських комiсiй. У випадках розгляду ними надто важливих питань
одно- чи двохвилинний звiт про їхнi засiдання може передаватися по
державному радiо та телебаченню. Телепередача " Депутатський канал",
яка проводиться нерегулярно, при наявностi двадцяти чотирьох комiсiй
не здатна повною мiрою висвiтлити їхню роботу. У Регламентi записано,
що Президiя Верховної Ради забезпечує видання щотижневого "Бюлетня
комiсiй Верховної Ради", видання якого ще не налагоджено.
Механiзм забезпечення громадськостi законодавчими актами та
просвiтницька робота серед населення.
У чиннiй Конституцiї України записано: "Держава у
встановлений законом термiн публiкує i робить загальнодоступними усi
закони та iншi нормативнi акти". Подiбна позицiя зафiксована i в
проектi нової Конституцiї. Чинний регламент уточнює цю позицiю таким
чином: "Пiдписанi закони та iншi акти публiкуються у "Вiдомостях
Верховної Ради України" протягом 30 днiв, а також у газетi Верховної
Ради "Голос України" протягом 5 днiв. Закони та iншi акти можуть бути
опублiкованi в iнших органах друку, оприлюдненi через телебачення,
радiо, надiсланi вiдповiдним державним установам, об'єднанням
громадян.
Зафiксованi у Конституцiї та Регламентi позицiї 'e.$obl своє
впровадження на практицi. Законодавчi акти друкуються у газетах "Голос
України" та "Урядовий кур'єр", а також у бюлетнi "Вiдомостi Верховної
Ради". Закони нерiдко передруковуються iншими державними та
незалежними газетами. Таким чином, можна стверджувати, що закони,
прийнятi парламентом, не є закритими для суспiльства i зацiкавлених
структур та осiб. Нинi вже створено нацiональну парламентську
бiблiотеку.
Iнакше виглядає проблема просвiтницької роботи серед
населення щодо прийнятих законодавчих актiв, їх особливостей, значення
для суспiльства. Нинi у засобах масової iнформацiї можна ознайомитись
з окремими дискусiями щодо деяких законiв. Вони подаються здебiльшого
з полiтичних позицiй. Зовсiм не проводиться просвiтницька робота в
згаданому аспектi в округах, серед простих виборцiв. Останнiм часом
центральне телебачення практикувало виступи керiвникiв Уряду, але їх
роз'яснення стосувалися лише практики економiчної реформи.
Принагiдно слiд зазначити, що в Українi склалася своєрiдна
ситуацiя щодо полiтичної активностi, зацiкавленостi та полiтичної
обiзнаностi бiльшостi населення держави. Пересiчнi громадяни, навiть з
достатньою освiтою, проявляють розгубленiсть, невмiння зорiєнтуватись
у досить простих суспiльних чи полiтичних проблемах, неспроможнiсть та
небажання сформувати свою власну позицiю. Про це свiдчить опитування
громадян з принципових i важливих питань життя держави, пiд час яких
третина опитуваних, як правило, ухиляється вiд вiдповiдей на
поставлене запитання, а їхнi вiдповiдi пiдпадають пiд графу анкети "Не
знаю", "Не вирiшив", "Важко вiдповiсти". Вiдсутiсть полiтичної
культури є однiєю з найхарактернiших рис суспiльнополiтичного обличчя
сучасної України.
Доступ виборцiв до Верховної Ради Реальнi можливостi для спiлкування з
Верховною Радою
Виборцi мають завдяки виїзним засiданням постiйних комiсiй, надсиланню
листiв до керiвництва Верховної Ради, її комiсiй, депутатiв та
щоденним прийомам громадян членами Президiї Верховної Ради. Виїзнi
засiдання комiсiй дають можливiсть для спiлкування спецi- алiстiв з
депутатами та керiвниками комiсiй. Листи виборцiв мiстять, як правило,
скарги, прохання допомоги, рiзнi пропозицiї та вiдгуки на роботу
парламенту. На прийом до Верховної Ради вибоцi йдуть здебiльшого з
приводу особистих проблем: житло, порушень прав, скарги на дiї
начальства i т.п.
Вiльного доступу до примiщень Верховної Ради не iснує.
Телефони служб, комiсiй та керiвникiв Верховної Ради не
оприлюднюються. ''Гаряча лiнiя'', яка функцiонувала ранiше, зараз не
дiє.
Суб'єкти законодавчої iнiцiативи. Вiдповiдно до чинної Конституцiї
суб'єктами законодавчої iнiцiативи є народнi депутати України, постiйнi комiсiї
Верховної Ради, Президент, Кабiнет Мiнiстрiв, Генеральний прокурор,
Верховна Рада Автономної Республiки Крим. За весь перiод роботи
Верховної Ради минулого скликання було прийнято понад 300 законiв.
Майже всi законопроекти вносились Кабiнетом Мiнiстрiв. Поодинокi факти
висування проектiв законiв вiд постiйних комiсiй наштовхувались на
спротив з боку керiвництва Верховної Ради, оскiльки цi законопроекти
вносилися як альтернативнi i до їх конкретного розгляду справа не
доходила. Така ситуацiя є пережитком колишньої системи та результатом
тиску урядової бюрократiї, яка знаходилась пiд iдеологiчним впливом
цiєї системи.
За проектом нової Конституцiї,розробленим за часiв Верховної
Ради попереднього скликання, до перерахованих вище суб'єктiв
законодавчої iнiцiативи додається ще один - народ. В цьому разi
законопроект може вноситися вiд iменi лише 300 тисяч громадян, а
проект змiн та доповнень до Конституцiї - вiд iменi не менше 1
мiльйона громадян. Згiдно Конституцiї та її проектiв громадськi
об'єднання та полiтичнi партiї не є суб'єктами законодавчої
iнiцiативи. В реальнiй практицi були випадки, коли якiсь громадськi
органiзацiї готували проект законодавчих актiв, публiкували їх, але
жодного разу цi документи не стали предметом розгляду у парламентi i
дуже рiдко у його комiсiях. Головною причиною цього є вiдсутнiсть у
вiдповiдних законодавчих актах унормування механiзмiв впливу
громадських об'єднань на законотворчий процес. Чинна Конституцiя та
закон про громадськi об'єднання обмежуються лише загальними фразами та
орiєнтацiями. Проте вони настiльки важливi та характернi, що їх варто
повнiстю зацитувати.
1. Полiтичнi партiї, громадськi органiзацiї та рухи через своїх
представникiв, обраних до Рад, та в iнших формах беруть участь
у розробцi та здiйсненнi полiтики, в управлiннi державними та
громадськими справами.
2. Основними напрямками розвитку полiтичної системи є поступове
розгортання демократiї, дедалi ширша участь громадян в
управлiннi справами держави..., пiдвищення активностi
громадських органiзацiй, постiйне врахування громадської думки.
3. Зареєстрованi громадськi об'єднання мають право брати
участь у полiтичнiй дiяльностi, у виробленнi державної
полiтики, у формуваннi органiв влади, мати своїх
представникiв у їх складi, проводити масовi заходи.
Викладенi законодавчi норми свiдчать про великi потенцiйнi
можливостi для розвитку демократiї у законодавчiй сферi. Якщо
коло суб'єктiв законодавчої iнiцiативи, можливо, не потребує
розширення, то уточнення i деталiзацiя механiзмiв залучення до
законодавчого процесу мiнiстерств, вiдомств, громадських
органiзацiй, вчених, юридичних осiб та громадян мали б знайти
своє законодавче втiлення. Такий пiдхiд, напевно, матиме широку
пiдтримку всiх полiтичних сил у парламентi i суспiльствi.
· Висловленi вище мiркування свiдчать про необхiднiсть та
можливiсть удосконалення законодавчої бази для забезпечення
ефективного зворотнього зв'язку мiж Верховною Радою,
депутатами та електоратом. Розглянутi питання можуть мати для
України велике значення, якщо їх вирiшення буде чiтко
орiєнтовано на полiпшення якостi законiв та пiдвищення
авторитету депутатiв i парламенту в цiлому.