Міністерство Освіти України
Київський Національний Економічний Університет
Кафедра Фінансів
Магістерська Дисертація
На тему: “ Формування та зміцнення доходної бази Державного бюджету”
Студентка фінансово-економічного
Факультету, 5 курсу,
Магістерської програми 8104/1
“ Управління державними фінансами ”
Соломахи Марини Миколаївни
Науковий керівник -
КЕН доцент
Білик М.Д.
Рецензент
Заступник начальника
Контрольно-ревізійного
Управління
Кашпур А.О.
Робота допускається до захисту:
Протокол № ___ від “__” _____________1999 р.
Завідучий кафедрою фінансів
_______________ В.М.Федосов
Київ - КНДУ – 1999
Тема: Формування та зміцнення
доходної бази
державного бюджету.
План.
Вступ
Розділ 1: Бюджет – головна ланка фінансів держави.
1.1. Бібліографія з проблем формування та зміцнення доходної бази Державного бюджету. Стр.4.
1.2. Економічний зміст та значення Державного бюджету. Стр.-8
1.3. Бюджетна система України . Стр.-20
Розділ 2: Аналіз динаміки доходної бази та структури Державного бюджету України у 1992-1999 роках.
2.1. Аналіз податкових надходжень до Державного бюджету України. Стр-37
2.2. Аналіз неподаткових надходжень до Державного бюджету України. Стр.-68
2.3. Досвід країн з ринковою економікою та країн з перехідною економікою по формуванню доходів Державного бюджету. Стр-80
Розділ 3: Зміцнення доходної бази Державного бюджету.
3.1. Збільшення податкових надходжень до Державного бюджету у контексті досвіду країн з розвинутою ринковою економікою та країн з перехідною економікою.Стр92.
3.2. Використання позик і кредитів як доходного джерела Державного бюджету України. Стр.-115.
3.3. Вдосконалення нормативно-правової бази, що регулює доходи Державного бюджету України. Стр. –139.
Висновок
Список використаної літератури.
Додатки.
Вступ
Вибрана мною тема “Формування та зміцнення доходної бази Державного бюджету”, являється дуже актуальною на сьогодняшній день, бо в умовах перехідної економіки і створення ринкового середовища бюджет залишається важливим інструментом управління і формування фінансової політики держави.
Побудова моделі економіки ринкового типу вимагає теоретичного переосмислення і практичного дослідження місця і ролі бюджету, його доходної частини, в економічній системі держави. Сьогодні все більшого значення набуває питання використання бюджету як найбільш дійового інструменту управління економіки, збалансованості його доходів і видатків, фінансового забезпечення діяльності органів виконавчої влади при здійсненні перед ними Констітуцією України функцій.
Значення бюджету посилюється ще й тим, що в умовах економіки перехідного типу держава змушена взяти на себе функцію перерозподілу своїх фінансових ресурсів через фінансову систему для забезпечення соціальних гарантій населення, фінансування соціально-культурної сфери , міждержавних економічних відносин.
Мобілізація фінансових ресурсів до бюджету стала однією з найважливіших проблем створення сприятливих економічних умов господарювання суб’єктів підприємницької діяльності.
В першому розділі, наряду з основопологаючими категоріями, освітлюється суть і значення державного бюджету, бюджетної системи України, їх становлення і розвиток.Розкривається питання про бюджет, як головної ланки фінансів. У процесі докорінного реформування економіки важливим є визначення того, що макроекономічна стабілізація не можлива без значної, глибокої перебудови державнтх фінансів у цілому і зокрема бюджету як центральної їх ланки.
Бюджет – це не тільки фінансовий план, у якому особлива увага приділяється механізмам платежів, обліку, й звітності, він одне з основних знарядь макроекономічної стабілізації й економічного зростання. Це зумовлює необхідність проведення комплексу заходів щодо забезпечення повного і своєчасного надходження до бюджету доходів і здійснення витрат, постійного аналізу доходів і витрат бюджету в плані їх впливу на економіку.
Основною умовою бездефіцитності бюджету є стійкість економіки і дотримання пропорцій між доходами і видатками. На- жаль, в Україні відсутні обидва ці чинники.
Другий розділ присвячений аналізу доходної бази Державного бюджету України.
В ній проводиться також аналіз податкових та неподаткових надходжень, викриваються недоїмки по цих надходженнях, при аналізі застосовується досвід країн з ринковою економікою та країн з перехідною економікою, по формуванню доходів бюджету.
Бюджетні відносини потребують державного регулювання. Воно досягається зокрема шляхом чіткої регламентації бюджетної діяльності, через впровадження виваженої податкової політики.
Шляхи зміцнення доходної бази Державного бюджету України, розкриваються у третьому розділі.У цьому розділі запропоновуються і розглядаються шляхи вдосконалення нормативно-правової бази, що регулює доходи Державного бюджету.
Особе місце у роботі виділяється використанню позик і кредитів, як доходного джерела державного бюджету.
В заключенні зроблені висновки, щодо формування дохідної бази Державного бюджету.
При написанні роботи були використані законодавчи та нормативні документи, по питанням формування та регулювання Державного бюджету, посібники та єкономічні періодичні видання.
Розділ 1
Бюджет – головна ланка фінансів держави.
Бібліографія з проблем формування та зміцнення доходної бази Державного бюджету України.
Розглядаючи питання бібліографії з проблем формування та зміцнення доходної бази державного бюджету, перш за все звернемо увагу на добірку законодавчих та нормативних актів України щодо Державного бюджету україни.
Закони України “Про Державний бюджет уУкраїни на 1992-1999 роки”, в статтях законів затвержується бюджет, установлюються доходи, розподіляються видатки, затверджуються суми доходів, податкових та неподаткових надходжень та інші.
Постанова Верховної Ради “ Про структуру бюджетної класифікації ” показує класифікацію доходів і видатків у державному бюджеті України
“ Причини невиконання доходної частини Державного бюджету та заходи, щодо удосконалення законодавства і підвищення відповідальності керівників усіх рівнів за дотримання бюджетної дисциплини “ висвітлені у Постанові Кібінету Міністрів України від 16.05 96р.
“ Висновки щодо проекту Закону “ Про Державний бюджет на 2000 рік ” наведені у ПостановіВРУ з питань бюджету від 5.10 99 року.
Також у 1999 році виданий інформаційно-аналітичний довідник для народних депутатів україни. Комітет ВРУ з питань бюджету. Група фіскального аналізу при Комітеті ВРУ з питань бюджету “ Бюджет 2000 “, в якому проведений аналіз виконання Державного бюджету у 1999 році та проведений прогнозний аналіз стосовно бюджету-2000.
Ще видана добірка : Аналіз проекту Закону України “ Про Державний бюджет України на 2000 рік “. Рахункова палата України , Київ 1999 рік , де також наведений прогнозний аналіз податкових та неподаткових надходжень до Державного бюджету у 2000 році, прогноз наповнення доходної частини бюджету, прогноз державного боргу та інше.
У цьому ж році вийшов збірник “ Бюджет і податковий огляд” виданий Групою фіскального аналізу при Комітеті ВРУ з питань бюджету., де наведені законодавчі та нормативні акти, щодо бюджету та податкової системи україни, проведений аналіз, виявлені недоліки.
Взагалі, на даному етапі не має наукових досліджень, у яких би комплексно розглядалися теоретичні основи і практичні методи призначення і ролі бюджету в умовах ринкового середовища. Питання бюджету досліджувалися в працях О.Д.Василика, З.М. Васильченко, С.А. Буковинський. О.Д.Заруби, А.М.Мороза, В.М.Суторміной та інших.
У праці С.А.Буковинського “ Становлення та шляхи розвитку бюджетної системи України”, доказана об’єктивна необхідність бюджету, його використання як механізму розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів між верствами населення, галузями економіки і регіонами. В умовах перехідної економіки формування і використання бюджету має свої особливості і закономірності. Показано зв’язок показників бюжетних призначень з макроекономвчними показниками, методи і форми використання бюджету для формування фінансової політики. Запропоновані шляхи удосконалення бюджетного процесу і на цій основі активізації інвестиційної і соціальної політики.
У праці З.М.Васільченко “Бюджетні методи регулювання економічних і соціальних процесів в державі” особливе значення приділяється таким питанням як бюджет, бюджетне регулювання, бюджетна система України, розглянуті методи регулювання економічних і соціальних процесів.
У збірнику “Бюджетні повноваження парламенту”, який вийшов у 1997 році особливе місце приділяється аналізу процедур та тенденцій подання і прийняття законів про бюджет у 1992-1997 роках. Розглядаються статті та норми законів. Розглядається опит складання бюджетів розвинутих країн.
Практика використання бюджету, бюджетного механізму в нових ринкових умовах ще не затвержена в повній мірі, що обумовлено як об’єктивними, так і суб’єктивними факторами.Незважаючи на важливість змін, що відбуваються у бюджетній сфері у вітчизняній науковій літературі - це мало досліджена проблема.
Так у 1995 році виходить збірник Деркач І.І. та Гордєєвой Л.Л.
“ Бюджет і бюджетний процес на Україні “, у якому наводиться визначення бюджету, бюджетного процесу, розглядаються етапискладання бюджетного процесу.
У 1997 році виходить навчальний посібник ЕпіфановаЛ.О., Сало І.В., Д’яконової І.Л. Бюджет і фінансова політика України”, у книзі викладено основні моментибюджетної системи України, роз’яснено суть доходів і видатків бюджету, механізм формування державних централізованих фондів, питання соціального захисту населення, особливості фінансового контролю.
У 1999 році виходить посібник Пасічника Ю.В.” Бюджетна система”.
У посібнику послідовно розглянуто становлення бюджетних систем в окремих зарубіжних країнах та Україні. Відносно України –розглянуті бюджетні відносини від перших київських князів до сьогодння. Наведено структуру бюджетної системи України, подано характеристику основних її складових частин. Особливу увагу приділено нормативній базі функціонування бюджетної системи, бюджетного процесу, доходній та витратній частині, бюджетному контролю та інформаційному забезпеченню.
Розглянуті також сучасні етапи бюджетних систем в окремих зарубіжних країнах та внесок зарубіжних та українських вчених в наукове забезпечення функціонування бюджетних систем.
У 1999 році з’являється книга Юрая Ненеця “ Державні фінанси”, в якій розглянуто суть та значення Державних фінансів, фінансової системи. А також наведені приклади розвитку податкових систем у різних країнах, розглянуті ставки податків, шляхи збільшення податкових та неподаткових надходжень на прикладі країн з розвинутою економікою.
Що стосується питань податкової політики та податків, то у 1997 році виходать збірник Д’яконової І.І.” Податки і податкова політика в Україні “, де розглянуто всі види податків, їх ставки, їх роль в податковій системі України, виконавчі органи, контроль за надходженнями податків та інше.
Окрім наведеного вище наукового та законодавчого матеріалу при написанні дисертації були використані публікації в періодичних виданнях.
“ Шляхи розвитку бюджетної системи України “ дуже добре висвітлені у статті Буковинського С.А., Ж-л ”Фінанси України”
4.97р.
2.Питання Державного бюджету України та особливості бюджетної політики у 1998 році розглянуті у статті Р. Мітюкова “ Державний бюджет України і бюджетна політика у 1998 році ”. Ж-л Фінанси України 3.98р.
3.Питання зовнішнього та внутрішнього боргу України та ефективність використання Державного кредиту, висвітлив в своїй статті Лютий І.О. “ Державний боргіефективність використання Державного кредиту “ Ж-л “ Фінанси україни “9.99р.
та інші.
4. В статті Мельнічука С.” Шляхи удосконаленнябюджетного процесу в Україні “, розглядається виконання доходної частини Державного бюджету, наведені нормативні показники, зроблено аналіз динаміки податкових та неподаткових надходжнь. Ж-л “Економічний часопис”4.99р.
Та інші.
1.2.Економічний зміст та значення Державного бюджету.
Прообраз бюджетних відносин почав зароджуватись з розвитком перших цивілізацій, коли вони почали оформлюватись в держави.
Але пройшло багато століть, перш ніж бюджет вагомо ввійшов у практику державного господарювання і управління, а також в свідомість людей. Для цього необхідно було організувати функціонування економіки на основі товарно-грошових відносин, напрацювати систему збирання і витрачання доходів, яка б задовольняла більшу частину суспільства, налагодити виконання державою таких функцій, як захист від посягань інших держав, підвищення економічного і соціального розвитку нації.
Все це у достатньо сформованому вигляді було досягнуто в XIX ст.
Фінанси як економічна категорія сформувались на декілька століть раніше. Але бюджетні відносини поступово стали головними в фінансових.
Бюджетні відносини почали виділятись в окрему ланку фінансових, коли ускладнився процес перерозподілу частини суспільного продукту і складнішим стало управління цим процесом.
Так, в II половині XIX ст., коли відзначався бурхливий розвиток економіки Англії, Франції, Німеччинни, дещо нижчими темпами розвівалась економіка царської Росії, суттєво почали зростати надходження до бюджетів. Окремі локальні війни, які в цей час відбувались в Европі, також вимагали значних витрат. Окремі види надходжень досягали значних розмірів. Так, в Росії кінця ХЇХ ст. до 30% надходжень складала винна монополія.
З початком першої світової війни в країнах, що воювали, відзначалось різке збільшення видатків, що вимушувало уряди шукати відповідні джерела надходжень.
Потрібно також відзначити характерну особливість суспільних відносин, що почала формуватись в середині XIX ст. Це становлення робочого класу, який став відігрівати помітну роль і відповідно вимагав задоволення своїх потреб — в першу чергу соціальних — в медичному, освітньому, духовному та інших напрямках.
Отже, в кінці XIX — на початку XX ст. бюджетні відносини стали вагомою складовою частиною фінансових і фактично виділились в окрему галузь наукової економічної теорії та практичної діяльності.
Бюджет як складова частина фінансових відносин має з ними певні спільні риси, але в наш час можливо виділити також характерні особливості, а саме :
— бюджет є основним інструментом перерозподілу національного доходу;
— бюджет концентрує значні фінансові ресурси, які є основою задоволення першочергових економічних і соціальних потреб держави;
— задовольняючи першочергові потреби держави, бюджетні відносини є головними в фінансових відносинах;
— бюджет є формою відображення інтересів суспільних груп, які реалізують ці інтереси через систему виборчого права.
Бюджетні відносини органічно пов'язані з функціонуванням держави і мають відношення як до базиса, так і до надбудови.
По відношенню до базиса — це частина економічної структури держави, для функціонування якої необхідна матеріально-фінансова база.
По відношенню до надбудови — це способи, форми та методи виявлення таких відносин, адже бюджет має також і соціальну природу.
Бюджетними відносинами можна назнати такі фінансові відносини, які складаються у державі з підприємствами, організаціями всіх форм власності, а також населенням.
Бюджет як самостійна економічна категорія є форма існування реальних, об'єктивно обумовлених розподільчих відносин, які виконують специфічне призначення — задоволення потреб як сус-підьства в цілому, так і його адміністративно-територіальних структур у фінансових ресурсах.
Розглянемо визначення бюджету у сучасній економічній літературі у трактовці українських та зарубіжних вчених, а також офіційне тлумачення.
В Законі України «Про бюджетну систему України» ( редакція 1995 р.) в ст. 1 подається таке визначення бюджету:
«Бюджет — це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим та місцевими радами народних депутатів».
Для з'ясування терміну «бюджет», звернемось до словника іншомовних слів (1989 р.):
1. Розпис і грошових доходів і витрат держави, підприємства, установи на певний період;
2. Сукупність доходів і витрат особи, сім'ї за певний період.
Отже, в Законі України «Про бюджетну систему України», а також інших підручниках та посібниках мова йде саме про бюджет держави, який називають державним бюджетом.
В зарубіжній практиці, то підтверджується деякими перекладними виданнями на бюджетну тематику, зустрічається термін «бюджет підприємства».
Звернемось до окремих визначень терміну «державний бюджет».
Державний бюджет - грошові відносини, які виникають у державі з юридичними і фізичними особами з приводу перерозподілу національного доходу (частково — і національного багатства) в зв'язку з утворенням і використанням бюджетного фонду, який призначений для фінансування народного господарства, соціально-культурних заходів, потреб оборони та державного управління (Родіонова В.М., 1993 р.).
Державний бюджет є основним фінансовим планом держави на поточний рік, який має силу закону. За матеріальномим змістом державний бюджет — централізований фонд грошових коштів держави, а за соціально-економічною суттю - основний важіль перерозподілу національного доходу (Дробозіна Л.О., 1995 р.).
Державний бюджет - система грошових відносин, яка виникає між державою, з одного боку, підприємствами, організаціями різних форм власності й населення – з другого, для формування і використання централізованого фонду державних грошових ресурсів з метою задоволення суспільних потреб (Бескид Й.,М., 1996 р.).
Державний бюджет як економічна категорія відображає реальні виробничі відносини, відтворює відносини розподілу, перерозподілу, концентрує рух грошової маси як самостійної вартості, що нібито не пов'язана з рухом товарної маси (Єпіфанов А.О., СалоЇ.В.,ДяконоваІ.І., 1997р.).
Державний бюджет України — централізований фонд фінансових ресурсів держави, який використовується для виконання покладених на неї функцій, передбачених Конституцією України (ВасиликО.Д., 1997р.)
Отже, розглянувши бюджет як економічну категорію, можливо побудувати складові частини цього поняття.
Бюджет
Бюджет підприємств і установ Бюджет сім’ї Бюджет особи
Форми власності
Колективна Приватна Державна
Бюджет держави ( консолідований бюджет на прикладі України)
Державний бюджет Бюджет м. Києва Бюджет м.Севастополя Бюджет Автономної Республіки Крим
Бюджети міст республіканського підпорядкування Бюджети районів Республіканський бюджет Місцеві бюджети
Бюджет області
Бюджети районів Міста обласного підпорядкування Обласний бюджет
Селищні та сільські бюджети Районний бюджет
Бюджети районів, що входять в структуру міста Міський бюджет
Бюджети міст районного підпорядкування
Рис.1. Структурна схеми складових частин терміну “бюджет “.
На початок 1997 р. в Україні місцеві бюджети, бюджети Автономної Республіки Крим та міст Києва і Севастополя включали:
бюджет Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя, 24 обласних бюджети, 443 міських бюджети міст обласного і районного підпорядкування, 490 районних бюджетів, 120 районних бюджетів у містах, більше 900 бюджетів селищних рад, а також понад 10 тисяч бюджетів сільських рад.
Розглядаючи економічний зміст бюджету, будемо оперувати такою його складовою частиною, як бюджет Держави, беручи до уваги те, що він складається з Державного бюджету, бюджетів м.Києва, м. Севастополя, Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів.
Бюджет акумулює і перерозподіляє значну частину фінансових ресурсів держави, в тому числі національного доходу, що дає можливість державним органам влади реалізувати зовнішню і внутрішню політику, вирішувати відповідні економічні і соціальні проблеми. Саме від обсягів бюджетних ресурсів залежить ступінь вирішеності цих проблем.
Економічне значення бюджету полягає в можливості парламенту та уряду держави шляхом реалізації податкових відносин, митних зборів та платежів, регулювання банківських ставок та інших фінансових механізмів реально впливати на мобілізацію фінансових і пов'язаних з ними матеріальних ресурсів на пріоритетні напрямки економічної і соціальної політики. Тому бюджет може мати вплив на покращення структури суспільного виробництва, її подальший розцінок, оптимізацію пропорцій між галузями народного господарства, розподіл видатків між регіонами, матеріальною та нематеріальною сферами народного господарства, на забезпечення соціальних потреб, в тому числі соціального захисту населення.
Бюджет держави є основною ланкою її системі фінансових планів, він є зв'язуючим елементом, оскільки об'єднує їх в цілу систему, визначаючи на конкретний термін взаємини держави з різними господарюючими структурами та населенням. Зважаючи на необхідність вирішення таких життєво важливих для всього суспільства питань, бюджет має силу закону. Саме бюджет як основний фінансовий план держави затверджується державними органами.
В Україні Державний бюджет затверджується Верховною Радою України, а інші бюджети — відповідними державними органами нижчого рівня. Так, бюджет Автономної Республіки Крим — Верховною Радою Автономної Республіки Крим, бюджет області — обласною радою, бюджети районів — районними радами.
Сутність бюджету, його економічну природу складають економічні відносини. При функціонуванні цих відносин чітко виділяються три учасники —держава, господарюючі суб'єкти та населення:
— держава має необхідність у фінансових ресурсах для виконання своїх функцій;
— господарюючі суб'єкти всіх форм власності та напрямків діяльності як постачають грошові ресурси державі, так і можуть їх отримувати від неї в залежності від місця і ролі в системі економічних відносин;
— населення, яке може бути як платником податків (в основному, особи працездатного віку), так і отримувачем грошових коштів (допомога дітям, матерям, малозабезпеченим, інвалідам, пенсіонерам тощо).
Сутність бюджету реалізується через його функції — з яких досить чітко можливо виділити дві — розподільчу і контрольну.
Через розподільчу функцію держава контролює в своїх руках всі джерела бюджетних надходжень, щоб потім використати їх з найбільшою ймовірною ефективністю. Жодна з інших ланок фінансів не здійснює такого багатопрофільного перерозподілу як по вертикалі, так і по горизонталі економіки. Це перерозподіл між міністерствами, відомствами, напрямками між блоками галузей, територіальний розподіл.
Сфера дії розподільчої функції досить значна. Це пояснюється тим, що в бюджетні відносини вступають практично всі члени суспільства. Основою бюджетного розподілу є чистий доход, який утворюється в суспільстві. Суть контрольної функції полягає в тому, що суспільство в особі специфічних державних або недержавних структур контролює і вирівнює бюджетний розподіл. Основа контрольної функції — рух бюджетних ресурсів як в частині збору, так і розподілу бюджетних ресурсів.
Функціонування бюджету здійснюється у взаємодії двох його особливих економічних форм доходів і видатків, кожна з яких має специфічне суспільне призначення.
За рахунок доходів формується фінансова база діяльності держави, а за рахунок видатків забезпечуються економічні і соціальні потреби всіх членів суспільства.
Дохідна база всіх бюджетів формується за рахунок закріплених законами держави джерел доходів по відповідній ланці бюджетної системи. Через бюджет фінансова діяльність органів управління отримує цілком визначену в законодавчому і нормативному плані базу для залучення й витрачання грошових коштів. Бюджет дає органам влади, які його затверджують, можливість контролювати діяльність виконавчо-розпорядчих органів, що складають і виконують бюджет. Хоча можливості такого контролю обмежені.
Конституцією України надано виняткове право затверджувати бюджет держави Верховній Раді, а адміністративно-територіальні бюджети — відповідним представницьким органам. Після затвердження Державний бюджет набуває сили закону.
Бюджети всіх рівнів складаються та виконуються згідно з бюджетною класифікацією.
Бюджетна класифікація — це єдина міжнародна система функціонального групування доходів і видатків бюджету за однорідними ознаками; вона забезпечує можливість порівнювати бюджетні дані різних бюджетів, дає змогу визначитись щодо характеру регулюючих дій держави по надходженню дохідних джерел і напрямах використання одержаних коштів.
Бюджетна класифікація — обов'язкове групування доходів і видатків бюджету по підрозділах (однорідних ознаках) з наданням цим підрозділам точних назв і порядкових номерів (статтей).
Бюджетна класифікація забезпечує чіткість бюджетного планування і прогнозування, а також надає можливість об'єднувати як окремі індивідуальні кошториси, так і складати зведені кошториси видатків по відповідних ланках бюджетної системи. Без бюджетної класифікації практично неможливо складати проекти бюджетів, зівставляти видатки по однотипних установах, які фінансуються із бюджету, визначати рівні видатків по них чи аналізувати бюджети за кілька років. Бюджетна класифікація надає системності даним окремих кошторисів, бюджетів і зведених бюджетів.
Звіти про виконання кошторисів і бюджетів складаються за тією ж класифікацією, за якою складаються кошториси й бюджети, це дозволяє провадити глибокі перевірки і аналізи використання коштів за кошторисами видатків і бюджету в цілому.
Основою бюджетної класифікації доходів є джерела доходів, а основою класифікації — цільове використання коштів. Дані групуються також по галузевих та відомчих ознаках, що відображає як зобов'язання, так і розміри фінансування.
Бюджетне регулювання передбачає законодавче закріплені відсоткові відрахування від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів, встановлені на даній території, а також дотації і субвенції до бюджетів адміністративних територій відповідно до техніко-економічних обгрунтувань, в які включаються: статистичні дані про економічний, соціальний, природний та екологічний стан зазначених регіонів; розрахунки необхідних витрат для вирівнювання економічного, соціального й екологічного стану та ефектавного використання природних ресурсів територій; інформація про урядові та регіональні програми подолання нерівностей між адміністративними територіями, про виконані в попередні роки програми й досягнуті результате про діючі програми та програми, що розробляються, з прогнозом наслідків їх виконання.
Регулювання бюджетів впорядковує суспільні відносини при мобілізації у бюджет коштів і при їх розподілі й перерозподілі між ланками бюджетної системи, при фінансуванні видатків за рахунок одержаних доходів та всього процесу виконання бюджету. Держава організовує бюджетні відносини відповідно до своїх інтересів.
Бюджетне регулювання охоплює всі форми впливу держави на проведення бюджетної політики, починаючи від прийняття закону про державний бюджет або рішення місцевої ради народних депутатів про місцевий бюджет і аж до їх застосування державними органами. У необхідних випадках бюджетна політика держави здійснюється в примусовому порядку (списання коштів бюджету з підприємств-платників, недоїмка на відповідні дати).
В цілому проведення бюджетної політики здійснюється за допомогою низки законодавче чи нормативне закріплених дозволів і заборон, що внутрішньо пов'язані між собою, наприклад, дозвіл на використання коштів або заборона їх витрачати в рамках бюджетного фінансування.
Бюджетне фінансування — це безповоротне направлення коштів відповідних бюджетів (державного, обласного, міського, районного, селищного, сільського) на утримання закладів освіти, охорони здоров'я або інші заходи згідно з кошторисом видатків по кожному закладу, установі чи міроприємству або згідно зі зведеними кошторисами витрат по міністерству, відомству, управлінню.
Бюджетне фінансування будується на принципах: обгрунтованосгі величини витрат; чіткого цільового використання коштів; обліку виконання запланованих в бюджеті заходів; контролю за ефективним використанням коштів.
Висвітлення теми бюджету буде неповним, якщо не торкнутися питання про створення резервів бюджету.
Бюджетні резерви — це фонди непередбачених витрат, які створюються у відповідних бюджетах для безперебійного фінансування запланованих в бюджетах заходів за умов зниження доходів чи у разі фінансування непередбачених витрат невідкладного характеру.
Розміри бюджетних резервів залежать від співвідношення доходів і видатків бюджетів і, як правило, не перевищують 3 % обсягів бюджетів.
До бюджетних резервів зараховують і оборотну касову готівку — кошти, що резервуються у відповідних бюджетах для покриття тимчасових касових розривів, які виникають у процесі виконання бюджетів. Суми оборотної касової готівки встановлюються при затвердженні відповідних бюджетів.
Обов'язковою умовою використання оборотної касової готівки є повне її повернення на кінець року. В цьому її відмінність від інших бюджетних резервів, використання яких не передбачає безпосереднього їх відтворення, за винятком фінансування заходів на умовах повернення витрачених коштів до бюджету, з якого вони були одержані.
На виконання як державного, так і місцевих бюджетів впливають такі чинники: зростання валового внутрішнього продукту, розширення підприємствами всіх форм власності обсягів випуску товарів та їх реалізації, збільшення обсягу виробництва і закупок сільськогосподарської продукції, зростання заробітної плати по установах, що фінансуються з бюджету. Поряд з цим держава має проводити заходи по забезпеченню жорсткого режиму економії коштів, це дасть змогу зменшити видатки бюджетів усіх рівнів та збільшити виділення коштів на інвестиційну діяльність.
Важливе значення у виконанні Державного бюджету займає бюджетний процес. Бюджетний процес починається з аналізу звітних даних по виконанню Державного та місцевих бюджетів за попередні роки, з виявлення тенденцій у виконанні дохідної і видаткової частин бюджету. Детально аналізуються надходження по окремих податках, визначаються збільшення чи зменшення доходів по кожному виду податків, їх вплив на виконання доходів бюджетів різних ланок бюджетної системи. Аналогічно аналізується виконання видаткової частини як Державного, так і місцевих бюджетів.
Організація бюджетного процесу здійснюється відповідно до Закону про бюджетну систему України, рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих рад народних депутатів та їх виконавчих органів.
Реалізація законодавчих і нормативних актів по бюджетних повноваженнях відповідних рад відбувається шляхом складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів усіх ланок бюджетної системи. Чітко регламентований нормативними актами цей порядок має назву бюджетвого процесу.
У бюджетному процесі задіяно багато суспільних відносин, що регулюються відповідними законодавчими та нормативними актами і які через них набувають форми бюджетних відносин.
Бюджетний процес від початку складання, проекту бюджету і до затвердження звіту про виконання бюджету проходить під контролем Верховної Ради України і місцевих органів влади. Це дисциплінує всі органи управління, які виконують бюджети відповідних рівнів.
Розглядаючи законодавчі і нормативні акти, які регламентують бюджетний процес, в останньому можна виділити такі етапи:
складання проекту бюджету;
розгляд бюджету;
затвердження бюджету;
виконання бюджету;
складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.
Розглянемо етапи бюджетного процесу в розрізі його складових частин, виконавців та термінів. Для більш чіткого уяснення ці етапи зведемо в таблицю.
Етапи бюджетного процесу на загальнодержавному рівні.
Класифікація цих етапів має певну умовність, тому що всі етапи тісно пов’язані між собою, і в процесі виконання бюджету може мати місце, як це було в 1998 році, повернення до коректування державного бюджету в бік зменшення за видатковою частиною. Що було здійснено згідно з указом Президента.
Отже, бюджет є досить складною і динамічною категорією, яка залежить під багатьох об'єктивних і суб'єктивних факторів, і тому його зміст, структура, склад доходів і видатків, нормативна база функціонування різні в кожному історичному періоді, а також по відношенню до конкретної держави.
Свої характерні риси має бюджет і в ринковій економіці.
Ринкова економіка має пенні характерні особливості, що відрізняють її від попередніх господарських систем.
Потрібно також відзначити, що кожна країна формує свою економіку, і країни, що цю форму господарювання вибрали пріоритетною, вносять певні риси, які несуть відбиток національних ознак. Але ринкова економіка має загальні характерні особливості, які проявляються в усіх державах з цією формою господарювання. Це відносно самостійне господарювання підприємств, організації без суттєвого втручання держави у виробничий процес, конкуренція між товаровиробниками за ринки збуту тощо. Але ринковий механізм в повній мірі не може вирішити такі важливі для держави питання економічного характеру, як розвиток наукомістких технологій, фундаментальних досліджень, малорентабельних, але суснільно важливих виробників, підтримання функціонування складних і ризикованих програм (океанографічні, космічні дослідження). Ринкові процеси не завжди підлягають прогнозуванню, а інколи призводять до суттєвих втрат фінансових і матеріальних ресурсів. Прикладом може бути фінансова криза, яка в 1998 році охопила приблизно 40% країн світового співтовариства.
Ринковий механізм господарювання в основному направлений на економічну сторону людської діяльності, суттєво не зачіпаючи соціальну сторону. Але ж суспільство є єдиним організмом, і його існування пов'язано з оптимальним вирішенням як економічних питань в повному обсязі, так і соціальних. Ось чому ці питання, які не в повній мірі може вирішити ринковий механізм, бере на себе держава, використовуючи різні методи, які отримали назву державного регулювання. Державне регулювання може здійснюватись в економічному і соціальному напрямках.
Розглянемо економічний напрямок.
Економічне регулювання може здійснюватись прямими та непрямими методами.
До прямих мегодів можливо віднести законодавчі та інші нормативні акти, які безпосередньо регулюють «правила гри» всіх учасників економічних відносин — держави, господарюючих суб'єктів, населення. Саме цими системами визначаються ставки податків, інших зборів, механізм їх стягнення, відповідальність за порушення цих «правил гри». Ці акти є основою господарської діяльності.
До непрямих методів належать дії державних органів щодо перерозподілу бюджетних ресурсів, визначення складових частин бюджетних ресурсів, основні напрямки їх використання.
Велике значення бюджету і для соціального напрямку. Це досягається згідно із законодавчо закріпленим механізмом в кожній конкретній державі. В залежності від особливостей державного устрою, національних традицій, правлячої коаліції партійних об'єднань, рівня економічного розвитку держави та інших факторів бюджетом утримуються складові частини соціальної сфери — наука, культура, спорт, охорона здоров'я, освіта, допомога інвалідам, пенсіонерам тощо.
Досягти оптимального співвідношення між економічним та соціальним напрямками — значить задовольнити інтереси всіх соціальних груп населення. Як правило, в повній мірі це питання не вирішено в жодній країні світу, можливо лише говорити про задоволення потреб більшої частини суспільства.
Бюджет також має вплив на ефективність господарювання підприємств та організацій.
Використовуючи такі бюджетні важелі, як ставки податків, процентні ставки, бюджетний контроль та штрафні санкції, держава має вагомий вплив на ці суб'єкти економічних відносин.
Бюджетна система України
Для з'ясування поняття про бюджетну систему звернемось до Закону України «Про бюджетну систему України» (редакція 1995 р.), де в ст. 2 «Бюджетна система» наведено таке визначення: «Бюджетна система складається з Державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів».
В цьому визначенні подаються лише загальні складові частини бюджетної системи, адже і Державний бюджет України й інші перелічені в Законі, мають, в свою чергу, складну структуру. Для більш глибокого вивчення цього питання скористаємось системним підходом.
Бюджетна система є складовою частиною фінансової. Фінансова, в свою чергу, є складовою частиною економіки держави, де крім неї можливо виділити й інші сфери — наприклад, матеріальну, трудову тощо, Беручи до уваги, що бюджетна система є складовою фінансової, з'ясуємо які ж інші системи, крім бюджетної, можуть входити в склад фінансової.
Деркач М.І. та Гордєєва Л.П. (1995 р.) подають такий склад фінансової системи (Рис.2).
Як видно з наведеної схеми, бюджет є складовою частиною фінансової системи, маючи зв'язки з іншими частинами — страхуванням, фінансами підприємств.
Розглянемо ще одну класифікацію фінансової системи, яку подас Безгубенко Л.М. (1996 р.)-(Рис. 3).
От же, ця класифікація фінансової системи України також включає бюджетну систему. Чітко прослідковуються й інші складові частини - страхова, кредитна, позабюджетних фондів.
Фінансова система України
Страхування Державні фінанси Фінанси підприємств,закладів, організацій
Соціальне страхування
Державний бюджет Фінанси підприємств, які формуються на комерційних засадах
Особисте страхування
Державний кредит Фінанси закладів і організацій, які здійснюють комерційну діяльність
Майнове страхування
Позабюджетні фонди Фінанси громадських об’єднань
Страхування підприємницьких ризиків
Страхування відповідальності
Як відзначає Безгубенко Л.М., складові частини фінансової системи тісно взаємопов'язані між собою.
Фінансовий стан кожного елемента залежить від інших, а також зі свого боку має вилив на функціонування інших елементіїі.
Для більш детального уяснення сутності бюджетної системи спочатку розглянемо, що являє собою понятгя «система».
Фінансова система України
Фінанси галузей народного господарства, в перспективі фінанси підприємства
Загальнодержавні фінанси
Фінанси домогосподарств
Фінанси громадських організацій
Фінанси підприємств, галузей матеріального виробництва
Фінанси установ, організацій, галузей невиробничої сфери
Бюджетна система України
Система державних позабюджетних фондів
Фінанси НАСК “ Оранта “
Державний кредит
Рис. 3. Склад фінансової системи України
Звернемось до словника іншомонних слів. Система (походить від грецького — systema — ціле, складене із частин, з'єднане) як поняття, має декілька значень.
1. Множина закономірно пов'язаних один з одним елементів (предметів, явищ, поглядів, знань, тощо), які представляють собою визначену цілісність.
2. Порядок, обумовлений планомірним, правильним розташуванням частин в визначеному зв'язку, чіткій послідовності дій, наприклад в роботі, прийнятий, установлений порядок чого-небудь.
З. Форма, спосіб організації чого-небудь, наприклад державна система, виборча система.
4. Сукупність господарських одиниць, закладів, споріднених за своїми завданнями і організаційно об'єднаних в єдине ціле.
Отже, тепер можна перейти до з'ясування суті бюджетної системи.
Звернемось до фінансово-економічного словника (ред. Пазаров М.Г., 1995).
Бюджетна система - заснована на економічних відносинах і юридичних нормах сукупність бюджетів, які розробляються, затверджуються івиконуються органами державної влади і місцевого самоврядування всіх рівнів.
В цьому визначенні чітко прослідковується наявність відповідних державних органів та сукупність юридичних норм, на основі яких державні органи здійснюють свої повноваження. Здійснення бюджетних повноважень базується на конкретних зв'язках як з платниками коштів до бюджету, так і з отримувачами бюджетних коштів.
Склад бюджетної системи (Рис.4).
Президент України Верховна Рада України
Рис.4. Складові частини бюджетної системи та інші частини економічної системи, що мають вплив на її функціонування.
Подані в цьому складі державні органи забезпечують виконання бюджетів всіх рівнів. Розглянемо, які конкретно види бюджетів входять до зведеного бюджету України. Сукупність всіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України є зведеним бюджетом України, який ще називають консолідованим бюджетом.
Бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Автономної Республіки Крим.
До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні у містах, селищні і сільські бюджети.
Бюджет області об'єднує обласний бюджет та бюджети районів і міст обласного підпорядкування.
Бюджет району складається з районного бюджету, бюджетів міст районного підпорядкування, селищних та сільських бюджетів. Селищні та сільські бюджети створюються за рішенням районих, міських рад народних депутатів за наявності необхідної фінансової бази. Районні, міські ради визначають доходи відповідних селищних і сільських бюджетів.
Бюджет міста, яке має районний поділ, об'єднує міський бюджет та бюджети районів, що входять до його складу. У випадках, коли міській, районній у місті раді народних депутатів адміністративне підпорядковані інші міста, селища чи сільські населені пункти, бюджети цих міст, селищні, сільські бюджети об'єднуються відповідно у бюджеті міста або бюджеті району в місті, радам народних депутатів яких підпорядковані зазначені населені пункти.
Бюджетні відносини в Україні базуються на системі нормативних актів, які можна згрупувати за такими юридичними рівнями.
1. Конституція України.
II. Закони України та Постанови Верховної Ради України.
III. Укази Президента України.
IV. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрив та міністерств, відомств.
V. Рішення місцевих органів влади.
Розділ 2.
2.Аналіз динаміки доходної бази та структури Державного бюджету України у 1993 – 1999 роках.
Проаналізуємо виконання Державного бюджету України у період з 1992 по 1999 рік по всіх статтях доходів з метою виявлення недоотриманих платежів прямих і непрямих витрат. Дані наведені за 1999 рік розглядаються в роботі як інформаційне джерело, аналіз динаміки та структури доходної бази Державного бюджету зробити на можливо, так як рік не закінчився. Структура і динаміка надходжень доходів показана у додатках: 1-3, також у додатках наведені доходи Державного бюджету на 2000 рік, їх структура та динаміка.
Для порівняння наведемо данні 1992 року. У 1992 році Україна вперше сформувала самостійну бюджетну систему. Вона складається з 11786 бюджетів. Державний бюджет України у частині доходів у 1992 році ( за данними Міністерства фінансів) виконано у сумі 643 714 млн. крб. Доходи Державного бюджету складали - 54 %, зведеного бюджету.
Протягом 1993 року до бюджету України надійшло 463 268,6 млн. крб., усіх податків , зборів, відрахувань до цільових фондів, що становить 91,1 % до запланованих.
У 1994 році до Державного бюджету надійшло 335.067.347,8 млн. крб, у 1995 році – 1.441.126.619 млн. крб.
У 1996 році обсяг валового внутрішнього продукту скоротився на 10 Всі числа наведені за данними Міністерства фінансів. % номінальне він оцінюється у 80,5 млрд. грн. Більш як на 5 % знизилося виробництво промислової продукції та на 9 % - сільскогосподарської. При чому, на 20,2 % знизився обсяг виробництва товарів народного споживання.
У 1996 році спостерігався нижчий рівень виконання доходів Державного бюджету України: надійшло 19.633,2 млн.грн., або 82,1 %. Недоодержано 4.275,5 млн.грн.
У 1997 році доходи Державного бюджету склали 21.660. 253,5 тис. грн.
Дохідна частина Державного бюджету у 1998 році була затвержена в сумі 21,1 млрд. грн., або 70,9 % доходів зведеного бюджету.
Законом України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" Державний бюджет України за доходами затверджено у сумі 23 млрд. 895,3 мли. гривень. Згідно з Розписом Державного бюджету України на 1999 рік, затвердженим Міністерством фінансів України, планові призначення Державного бюджету України за доходами на січень-вересень 1999 року визначені у сумі 16 млрд. 272,9 млн. гривень.
Фактично в поточному році ( до Державного бюджету України надійшло 13 млрд. 885,4 млн. гри., або 58,1 відс. затверджених річних призначень та 85,3 відс. планових призначень на 9 місяців поточного року.
Втрати доходів Державного бюджету України за 9 місяців поточного року через невиконання планових призначень становили 3 млрд. 931 мли. гривень ( за даними Міністерства фінансів ).
Надходження до державного бюджету, приведені до порівняної структури бюджетних надходжень минулого року, в реальному обчисленні зменшилися на 12,5 відсотка.
Дефіцит Державного бюджету у 1992 році (за даними Міністерства фінансів) складав 26,7 млрд. крб. Для покриття дефіциту було встановлено кредити НБУ- не більше 2% ВНП, фактично виконано – заборгованість Державного бюджету Установам банку – 869,7 млрд. крб. – віднесена на державний борг.
Дефіцит Державного бюджету у 1993 році складав 983,3 млрд. крб.( це перевищення реальної потреби в кредитах НБУ, для покриття дефіциту бюджету).
У 1994 році дефіцит Державного бюджету складав – 117,3 трлн. крб., фактично виконано – 112,3 трлн. крб. На покриття дефіциту кредити НБУ складали – 117,3 трлн. крб.
У 1995 році Законом України “Про Державний бюджет України на 1995 рік” передбачався дефіцит коштів у розмірі,еквівалентному 7,3 % від обсягу ВВП.В результаті вжитих заходів відповідно до економічного курсу Президента України щодо оздоровлення державних фінансів, здійснення політики забезпечення ефективного і ощадливого витрачання коштів, приведення розміру витрат відповідно до наявних ресурсів вдалося профінансувати запланований дефіцит за рахунок випуску державних цінних паперів у сумі 30 трл. крб, зовнішніх джерел – 79.3 трл. крб, та шляхом залучення кредитних ресурсів банковської системи України – 294.3 трлн. крб. Загальна сума прфінансованого бюджетного дефіциту становить 6,7% , до фактично виробленого ВВП, в тому числі за рахунок емісійних джерел – 5,6 %.
У 1996 році дефіцит, урахований у розрахунках при затвержені Державного бюджету у сумі 4,6 млн. грн.. або на 78,5 %. За рахунок внутрішніх державних позик профінансовано – 1,6 млрд. грн, або 104,7 %.У питомій вазі джо загального обсягу дефіциту Державного бюджету України зовнішні джерела зростають з 44%, у 1996 році до 51% у бюджеті на 1997 рік.
Загальний обсяг дефіциту Державного бюджету у 1997 році становить 4.090 За даними Міністерства фінансів млн. грн., або 4% % до прогнозного обсягу валового внутрішнього продукту.На погашення дефіциту державного бюджету у 1997 році спрямовано також – 2 млрд. грн. надходжень від державних внутрішніх позик та кредитів Національного банку України.
Граничний розмір дефіциту Державного бюджету України на 1998 рік встановлено на рівні 3,38 млрд. грн, або 3,3 % від ВВП.
Для фінансування дефіциту передбачалося залучити 1,13 млрд грн. – із внутрішніх джерел і 2,25 млрд. грн. – із зовнішніх.
Дефіцит державного бюджету за січень-вересень 1999 року склав 1 млрд. 30 млн. грн., або 83.1 % затверженого на рік граничного рівня та 57.3 відсотка плану на 9 місяців.
Граничний розмір державного внутрішнього боргу України на 1 січня 1999 року зафіксований на рівні 16,96 млрд. грн. Для погашення державного боргу фінансування дефіциту бюджету розмір державних запозичень України у 1998 році обмежений сумою в 3,08 млрд. дол. США. У разі неповного обсягу надходження коштів із внутрішніх джерел або зовнішніх джерел державного запозичення екабінету Міністрів надано право зменшувати (збільшувати) граничний розмір внутрішнього боргу України за рахунок відповідного збільшення (зменшення) розміру державних запозичень.
У 1993 році головними джерелами надходжень залишаються податок на додану вартість, податок на прибуток підприємств, надходження від зовнішньо-економічної діяльності, інші надходження. На їх частку припадає 77%, або відповідно: 23%, 13%, 22%, 19% до загальної суми доходів зведеного бюджету України. Надходження у Фонд ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС становить - 13 %, або 611300За даними Міністерства фінансів млн. крб.
У 1994 році основними надходженнями до Державного бюджету України були: податок на додану вартість 21%, інші надходження 52%, податок на прибуток підприємств 7%, надходження від зовнішньоекономічної діяльності 7%.
В1995 році основна маса доходів мобілізувалась у формі прямих і непрямих податків, внесків у централізовані фонди, надходжень від зовнішньоекономічної діяльності та інших джерел.У формі податків надійшло 54.3 відсотка всіх доходів, у тому числі прямих податків – 30,8 відсотка (податок на прибуток підприємств і прибутковий податок з населення) і непрямих податків відсотка (податка на додану вартість і акцизний збір).
Якщо в 1994 році надходження до бюджету у формі податків складали 61,7 відсотка, то в 1995 році – на 7,4 процентного пункту менше. Це свідчить про зменшення податкового тягаря в економиці, що особливо пов’язано із введенням податку на прибуток підприємств і зменшенням ставки податку на додану вартість.
Головними джерелами надходжень залишаються податок на додану вартість, податок на прибуток підприємств і прибутковий податок з громадян. На їх частку припадає 52,3 відсотка, або відповідно 21,6 23,1 7,6 до загальної суми доходів зведеного бюджету України.
У 1996 році найбільше поступило: податку на додану вартість – 13%, податку на прибуток підприємств і організацій – 7%, надходження в фонд наслідків аварії на ЧАЕС – 7%, інші надходження – 68%.
У 1997 році до Державного бюджету України надійшло основних надходжень: податку на додану вартість – 39%, надходження в Фонд ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС – 12%, інших надходжень – 43%.
Найбільшу питому вагу в структурі доходів зведеного бюджету України на 1998 р. становлять: податок на додану вартість — 29,4% при 27,8% в 1997 р.; прибутковий податок із громадян — 11,8% при 11,4% у минулому році; збір до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення — 8,7%; податок на прибуток підприємств — 7,8%; надходження коштів від приватизації державного майна — 3,6%.
Виконання Державного бюджету України за 9 місяців поточного року за категоріями доходів характеризує таблиця 1.
Таблиця 1.
Виконання Державного бюджету України за 9 місяців 1999 року за категоріями доходів.
млн.грн.
( За даними Міністерства фінансів)
Планові призначення з надходжень до Державного бюджету України за 9 місяців поточного року за категоріями доходів виконано лише по доходах від операцій з капіталом (108,2 відс.) та надходженнях до державних цільових фондів (118,5 відсотка.) Не виконані планові призначення з податкових (88,4 %) та неподаткових (58,4 відс.) надходжень, а також офіційних трансфертів (89 відсотків).
В цілому за січень-вересень поточного року забезпечено виконання Державного бюджету України за доходами лише по 16 джерелах із 36, затверджених Законом України "Про Державний бюджет України на 1999 рік". Зокрема, виконані планові призначення з надходжень податку на додану вартість, податку на прибуток підприємств, прибуткового податку з громадян, надходження коштів від приватизації державного майна, відрахувань від плати за транзит аміаку через територію України, надходження коштів від Державного комітету України по матеріальних резервах, збору до Державного інноваційного фонду, відрахувань та збору на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування.
Через невиконання планових призначень втрати доходів Державного бюджету України за 9 місяців поточного року становили 3 млрд. 930,6 млн. гривень.
Так, до державного бюджету не надійшло: 66,9 відс. планових призначень збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; 25,7 відс. акцизного збору з вітчизняних товарів; 69,8 відс. акцизного збору з імпортних товарів; 48,4 відс. ввізного мита; 90,7 відс. рентної плати за нафту власного видобутку; 95,5 відс. рентної плати за природний газ власного видобутку; 81,6 відс. відрахувань від плати за транзит природного газу через територію України (таблиця 2).
Таблиця 2
Окремі види доходів Державного бюджету України, план надходження яких не виконано
У порівнянні з відповідним періодом минулого року номінальні надходження до державного бюджету збільшилися на 3 млрд.166,3 млн.грн., або на 29,5 відс., реальні доходи державного бюджету за січень-вересень 1999 року збільшилися на 2 відсотки (таблиця 3).
Номінальне збільшення надходжень обумовлено залученням до державного бюджету у 1999 році нових джерел доходів, зокрема, рентної плати за нафту власного видобутку, відрахувань від плати за транзит нафти через територію України, відрахувань від плати за транзит аміаку через територію України, а також спрямуванням до державного бюджету частини коштів прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств, які у минулому році у повному обсязі зараховувалися до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва І Севастополя. За рахунок зазначених джерел доходи державного бюджету збільшилися на 1973,3 млн.грн., що становило 14,2 відс. загальних надходжень до державного бюджету.
Таблиця 3
Доходи Державного бюджету України у фактичних та порівнянних цінах
За умов приведення надходжень до державного бюджету за січень-вересень поточного року до порівняної структури бюджетних надходжень минулого року, номінальне збільшення порівняно із 1998 роком становить 11,1 відсотка. За цих же умов реальні надходження зменшилися на 12,5 відсотка.
Тенденція зростання заборгованості перед бюджетом зберігається в кожноиму році з 1993 по 1999р.
В цілому за 1996 рік розмір недоїмки, разом із внесками до Пенсійного фонду, зріс на 1,8 млрд. грн, або в 2,6 раза. Найбільші суми заборгованості перед бюджетом мають місце в Дніпропетровській області — 369,2 млн. грн. Донецькій — 123,8 млн. грн. Полтавській — 108,3, Запорізькій — 75,6, Луганській — 68,9 За даними Міністерства фінансів млн. грн.
Через допущення заборгованості з податків торік бюджет недоодержав 3,5 млрд. грн, або 12% від загальних надходжень. Безумовно, що певна частка вини в цьому лежить і на колективах фінансових органів, які не проявили достатньої активності й ініціативи.
Середньомісячний темп зростання недоїмки з платежів до бюджету досяг у 1996р. - 25% і значно випереджає темпи зростання заборгованості між підприємствами України. На стан виконання доходів бюджету вплинуло - надання Верховною Радою відстрочки та розстрочки у сплаті платежів підприємствами й організаціями до бюджету в сумі понад 2 млрд. грн, або 7% до загальних надходжень. Однак слід зазначити, що підприємства, організації не скористалися повною мірою наданою державою можливістю поліпшити їхній фінансовий стан шляхом реструктуризації заборгованості з належних бюджету платежів та розблокування рахунків в установах банків.
Подальший спад виробництва у більшості галузей народного господарства, погіршення фінансового стану пдіприємств і організацій зумовили загострення кризи платежів як між підприємствами, так і з бюджетом.
EMBED Excel.Chart.8 \s Що стосується заборгованості по платежах до бюджету за станом на 1 січня 1998 року недоїмка по податкох і платежах, нарахованих до сплати, складала 2 341,9 млн грн., з них: по податку на додану вартість – 919,6 млн. грн, або 39,3 відсотка загальної суми недоїмки по Україні,
по податку на прибуток – 335,2 млн. грн, або 14,3 відсотка, по платі за землю 220,1 млн. грн, або 9,4 відсотка, по акцизному збору – 62,6 млн. грн, або 2,7 відсотку.Суми не сплачених штрафних санкцій (пені) за порушення встановлених термінів по експортно-імпортних операціях становлять 127,2 млн. грн. усіх рівнів, коштів у рахунок недоїмки.
Негативний вплив на доходну частину бюджету у 1998 році мають недоїмки по доходах. За данними податкової адміністрації, загальна заборгованість по податках до бюджету на 1 липня 1998 року становила 5,88 млрд. грн., що на 3,56 млрд. більше, ніж на початок року. Части зміни податкового законодавства щодо ПДВ, відновлення пільг тощо створили умови, за яких збір податку на додану вартість, є досить проблематичним: за перше півріччя надходження бдо бюджету по ціому податку становили 3,07 млрд. грн., тоді як недоїмка - 2,3 млрд.
Нерівномірно впродовж вересня 1999 року змінювалися і обсяги недоїмки. Так, якщо у першій декаді місяця заборгованість зменшилася на 29 млн. гри., то у другій вона зросла на 455,9 млн. грн., у третій декаді - суттєво зменшилася (620,1 млн. гривень). Істотне поліпшення платіжної дисципліни наприкінці вересня свідчить про наявність значних резервів у роботі податкових органів, використання яких приурочується до виконання окремих рішень Кабінету Міністрів України та деяких дат.
На перший погляд, таке збільшення надходжень доходів та поліпшення платіжної дисципліни у вересні було досягнуто за рахунок виконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.09.99 № 1022-р, яким у вкрай стислий термін — саме протягом трьох останніх днів вересня - передбачалося поліпшити виконання доходної частини державного бюджету. Зазначеним розпорядженням Уряд зобов'язав Державну митну службу України та Фонд державного майна України, з метою здійснення першочергових видатків та поліпшення виконання доходної частини державного бюджету перерахувати до ЗО вересня 1999 року до державного бюджету 100 відсотків наявних на Їх рахунках коштів. Крім цього, згідно з вказаним розпорядженням, Державній податковій адміністрації України до 1 жовтня 1999 року доручалося забезпечити максимальне надходження до державного бюджету у грошовій формі належних податків і зборів (обов'язкових платежів) та перерахування підприємствами, установами і організаціями, які заборгували бюджетам усіх рівнів, коштів у рахунок недоїмки.
Видатки у 1993 році склали 5.615,7 млрд крб., фактично виконані на 37.306,0 млрд. крб, у 1994 році – 468,1 трлн.крб., фактично виконано - 468,2 трлн. крб.( за даними Міністерства фінансів).
Видатки Державного бюджету України за 1995 рік виконано у сумі 2430,0 трл. грн., що складає 91,6% до річних призначень.Найбільшу питому вагу у видатках бюджету займають витрати соціального характеру – 49,3%. А також видатки на розвиток економіки – 16,5 %. В порівнянні з 1994 роком витрати соціального характеру зросли на 9,2 %. По суті, половина бюджетних коштів спрямовується на соціальні заходи , що практично перевищує рівень досягнутий країнами з розвинутою ринковою економікою.Видатки державного бюджету за 1996 рік профінансовані на – 81,5 % річних призначень, недофінансовано видатків на 5.9 млрд. грн. У 1997 році видатки складають – 48,9 млрд. грн.
Обсяг видатків у 1998 році було враховано в розрахунках при затвержені Державного бюджету – 36.180.472, 0 тис. грн., виконано – 33.345.003,0 тис грн.Процент виконання склав – 92,2%. Видатки по соціальному захисту населення виконано на суму 5.504.118,0 тис. грн, або 97,1%, видатки на народне господарство склали 3.913.247,0 тис грн, або 72,1 %, видатки здійснювали за рахунок коштів державних цільвих фондів- 1.962.466,0 тис. грн, або 66,1 % . Видатки до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення склали 1.716. 664, 0 тис. грн., або 68,3%.
Перевищення видатків над доходами у 1998 році було заплановано у сумі 5.721.221,0 тис. грн., а виконано на суму 6.196.367,0, або 107,7%.
Законом України “ Про Державний бюджет України на 1999 рік” Державний бюджет за видатками затвержено у сумі 25 млрд. 135.3 млн. грн. Згідно з Розписом Державного бюджету України на 1999 рік , затверженим наказом Міністерства Фінансів України від 12.02.99 № 45, планові призначення Державного бюджету України за видатками на січень-вересень 1999 року визначені у сумі 18 млрд. 69,6 млн. грн. Фактично за січень-вересень поточного року вони виконані у сумі 14 млрд. 915,3 млн.грн.. або 82,5 відсотка планових призначень на цей період та 59,3відс. Затвержених річних обсягів. Крім того, відповідно до статей 43 та 45Закону України Про Державний бюджет України на 1999 рік”, проведено видатки на суму 2 млрд. 681 млн. грн.
Аналізуючи доходи і видатки державного бюджету можна зробити висновок, що з 1993 року розпочався процес централізації ресурсів місцевого самоврядування. Зменшення питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України пов’язане з включенням до державного бюджету податки на доходи підприємств та громадян. Ці джерела доходів до 1994 року відносились до категорії регульованих доходів місцевого самоврядування.Цей період з багатьмя застережаннями можна віднести до періоду початку відновлення самоврядування а Україні. На жаль, розвитку процесу децентралізації функцій та ресурсів не відбулося, і в останні роки ми спостерігаємо поворот до централізованного управління ресурсами та жорстоку монетарну політику із широко розвинутою системою дозволів, квот і ліцензування.В 1995 році , за данними проекту бюджету на 1995 рік, спостерігалася тенденція до зниження загального обсягу фінансових ресурсів, перерозподілюваних через бюджетну систему, але в умовах перехідної економіки провідна роль бюджету в перерозподілі фінансових ресурсів, як і національного багатства в цілому – об’єктивна реальність.Це зумовлено тим, що бюджет є особливим інструментом за допомогою якого здійснюється регулювання економічних процесів , чого не можна досягнути іншими методами, в тому числі й чисто ринковими.У 1997 році збалансування бюджету здійснювалось:
З одного боку – за рахунок наповнення доходної частини бюджету, з іншого – через підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів, удосконалення мережі бюджетних установ та їх структури, зменшення навантаження на бюджет шляхом залучення небюджетних джерел фінансування, концентрації у бюджеті загальнодержавних фондів фінансових ресурсів.
Фінансівання дефіциту бюджету 1997 року за рахунок накопичення внутрішнього і зовнішнього боргів створили непрості умови для підтримання у 1998 році бюджетної і фінансової рівноваги. Зрозуміло,що невирішення проблем дефіциту Державного бюджету, зовнішнього та внутрішнього боргу, доступності кредитів для об’єктів реальної економіки не створить доступних умов для подальшого розвитку тієї ж таки реальної економіки і може призвести до відновлення негативних тенденцій скорочення виробництва.
Аналіз виконання Державного бюджету за перше півріччя 1998 року дає змогу констатувати, що грошові надходження до бюджету за цей період склали трохи більше третини з передбачених на поточний рік. Дефіцит бюджету натомість досяг рівня у 63,4 відсотка від запланованого на рік. Дотримання планових характеристик дефіциту бюджету в 1998 році вимагає не тільки зваженішого підходу до витрат з Державного бюджету, а й пошуку нових джерел поповнення його доходної частини.
Основні причини невиконання доходів бюджету у 1999 році.
Однією з суттєвих причин невиконання надходжень до бюджету є внесення змін до діючого законодавства після прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на 1999 рік».
Так, введення в дію лише чотирьох законодавчих актів призведе до
річних недонадходжень до бюджету в межах 2,1 Дані 1999 року в роботі мають інформаційний характер. млрд. грн., зокрема:
- Закон України від 11.12.98 № 311-Х1У «Про внесення змін до Законів України щодо сплати акцизного збору і ввізного мита та сплати акцизного збору», який призведе до недонадходжень до бюджету в сумі 500 млн. гривень.
- Закон України від 05.02.99 № 428-ХІУ «Про списані реструктуризацію податкової заборгованості платників податків цукрових заводів (комбінатів) за станом на 1 січня 1998 року та сільськогосподарських підприємств за станом на 1 січня 1999 року призведе до недонадходжень до бюджету близько 500 млн, гривень.
- Закон України від 06.05.99 № 624-ХІУ «Про внесення змін до статті Закону України «Про податок на додану вартість», яким передбачено ввезення товарів критичного імпорту для вітчизняного виробництва в момент перетину митного кордону без сплати податку на додону вартість, недонадходження до бюджету у поточному році складуть 600 млн. гривень;
- Закон України «Про гербовий збір», дія якого буде поширюватись лише на імпортерів, а об'єктом оподаткування повинна стати сума вартості товарів, передбачена вантажною митною декларацією, що значно зменшить базу оподаткування гербовим збором і, відповідно, річні недонадходження до бюджету складуть більше 500 млн. гривень. Наявність значної недоїмки по платежах до бюджету:
Недоїмка у порівнянні з початком року зросла на 1532,5 млн. грн, і за
станом на 01.08.99 склала 11253,8 млн. гривень. Слід зазначити, що
особливо зростає недоїмка по податках, які зараховуються до державного бюджету.
Стан заборгованості підприємств перед бюджетом у розрізі платежів, характеризується таким чином: ( таблиця 4 ).
В загальній сумі заборгованості перед бюджетом за станом на 01.08.99 недоїмка становить: по податку на додану вартість -43,9 відсотка (4936,2 млн. грн.), податку на прибуток підприємств -24,8 відсотка (2795,5 млн. грн.), акцизному збору - 4,6 відсотка (518 млн. грн.) та по платі за землю - 3,1 відсотка (349,6 млн, гривень).
Найбільші суми заборгованості по платежах до бюджету на 1 серпня 1999 року мають місце по м. Києву - 1929,7 млн. грн. та областях:-Дніпропетровській - 1228,9 млн. грн., Донецькій - 1003,9 млн. грн., Запорізькій - 999,3 млн. грн., Полтавській - 967,7 млн. грн.. Луганській -757,8 млн. грн., Харківській - 675,6 млн. грн., Львівській - 646,7 млн. грн., Київській - 410,2 млн. гривень. Заборгованість по цих регіонах складає 8619,8 млн. грн., або 76,6 відсотка до загальної суми недоїмки підприємств перед бюджетом.
EMBED Excel.Chart.8 \s (За данними податкової адміністрації України)
Співвідношення обсягу бюджету і валового внутрішнього продукту – важлива економічна проблема. З розвитком ринкових відносин цей показник матиме тендецію до зростання. Це зумовлено підвищенням ролі держави в розподільчих процесах. Проблема в пошуку розумних форм і методів цього перерозподілу. Справедливе є те, що в нинішній ситуації ще недостатньо ефективно використовується бюджетний механізм в управлінні економікою.
Аналіз моделі економіки, яка формується в Україні дає підстави ствержувати, що в наступні роки через бюджет (без Пенсійного фонду) повинно перерозподілятися не менше 30 відсотків валового внутрішнього продукту. Таке співвідношення буде найбільш оптимальним і зумовлюється соціальною спрямованостю обраної моделі економіки, необхідностю структурної перебудови значної частини галузей господарства.
Детальний розгляд структури доходів і видатків бюджету свідчить про відсутність ще достатньо науково обгрунтованої системи витрат, які повинні фінансуватися з усіх ланок бюджетів. На сьогодні бюджет України переобтяжений великою кількостю видатків, надмірно централізований. У цьому зв’язку потребує удосконалення механізм бюджетного фінансування розвитку економіки.
EMBED Excel.Chart.8 \s
Джерела використання даних: - Звіт про виконання Державного бюджету на 1995 рік; - Звіт про виконання Державного бюджету на 1996 рік; - Звіт про виконання Державного бюджету на 1997 рік; Звіт про надходження до Державного бюджету України у 1998 році ( за даними Головного управління Державного казначейства України).
2.1. Аналіз податкових надходжень до Державного бюджету України.
Формування доходів бюджету є результатом розподілу валового національного продукту, який проходить дві стадії : первинний розподіл і перерозподіл. На стадії первинного розподілу формуються доходи юридичних і фізичних осіб, що мають безпосереднє відношення до створення ВНП. Перерозподіл первинних доходів полягає передусім у їх оподаткуванні з боку держави, тобто, її доходи мають вторинний характер. Держава може отримувати первинні доходи тільки як монопольний власник засобів виробництва.
У 1994 році Закон “ Про систему оподаткування “ був прийнятий у новій редакції , з урахуванням змін та доповнень, які мали місце в 1992 – 1993 рр. До нього були включені як податки , так і інші обов’язкові платежі, що справляються на территорії України, з поділом їх на загальнодержавні та місцеві.
Суб’єктами оподаткування є фізичні і юридичні особи ( господарські структури). Державні податки включають: податок на прибуток, податок на додану вартість, акцизний збір, прибутковий податок з громадян, плату за землю, лісовий доход, екологічний податок, державне мито, податок з власників транспортних засобів, вивізне мито, ввізне мито, плату за воду, промисловиї податок, податок на промисел, податок на майно.
Крім перелічених податків і зборів , підприємства і господарські організації сплачують до бюджету відрахування в Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і захисту населення , відрахування на геологорозвідувальні роботи, відрахування в фонд конверсії. До Пенсійного фонду України здійснюються відрахування для виплати пенсій, до Фонду соціального страхування – на виплату допомоги тимчасової непрацездатності, до Фонду зайнятості – на заходи з виплати допомоги безробітним та інші заходи з працевлаштування.
Законодавчими актами України можуть бути встановлені інші державні та збори та обов’язкові платежі. Так, до бюджету надходили кошти від приватизації майна, доходів від реалізації військового майна тощо.
Діючу в Україні систему оподаткування доцільно розглянути в двох напрямах “населення” і “підприємницькі стріктури”. Система оподатківання населення включає прямі та непрямі податки, збори і добровільні внескі.
Якщо ми проаналізуємо динаміку податкових надходжень то можливо розділити податкові надходження на регулюючи податки та податкові надходження що поповнюють дохідну частину Державного бюджету ,але у вторинній степені. Так в проекті бюджету на кожний рік встановлюються регулюючи податки , в першу чергу це податок на додану вартість, податок з прибутку , акцизний збір, державне мито, та інші.
Аналізуючи податкові надходження за період 1994 - 1999 року можна зробити такі висновки:
Податок на додану вартість (ПДВ) є одним з різновидів універсальних акцизів.Універсальні акцизи доволі нетральні до процесів ціноутворення, оскільки податковий тягар рівномірно розподіляється між усіма групами товарів. Нідоліком цього виду акцизів є підвищення під їх впливом загального рівня цін у країні, де вони вводяться або де на них підвищуються ставки, а також регресивність у соціальному аспекті.
Передчасне запровадження ПДВ в Україні у 1992 році за ставкою 28 відсотків було зумовлено переважно фіскальними мотивами. Проте навіть чинна нині в Україні ставка ПДВ у 20 відсотків залишається досить високою. В розвинутих країнах вона становить 3-15 відсотків.
Крім того, порівняно високі ціни на товари та послуги і, з другого боку, низька заробітна плата в країні, ситуації з систематичними затримками її виплат, загальне зубоження населення, нерозвинений ринок цінних паперів, мізерна частка дивідентів у доходах громадян призводять до того, що саме ПДВ відіграє вирішальну роль у формуванні доходів бюджету.
Якщо проаналізувати динаміку надходження податку на додану вартість до Державного бюджету у період з 1993-1999 року (див. Графік 1,2) маємо:
EMBED Excel.Chart.8 \s ( За даними податкової адміністрації )
Надходження від податку на додану вартість у 1993 році складали 1.054.062,3 млн. крб, або 23 відсотка, у період з 1993-1994 роках надходження знизилися на 2 відсотка і слали 21 відсоток у загальній сумі надходжень -70.788.596,8 млн. крб. ПДВ у 1993 році виконано на 108%. З 1994 по 1995 рік надходження зменшилися до 13 відсотків це зумовлено скороченням об’ємів виробництва та скороченням кількості приватних структур у сфері виробництва. У період з 1995 року по 1996 надходження податку на додану вартість до бюджету були стабільними та становили 188.042.684 млн. крб, або 13 відсотків.У 1995 році податок на додану вартість виконано на 95%. З 1996 року почалося різке підвищення надходжень по цьому податку,це пов’язано із зниженням ставки податку, вони склали 39 відсотків, тобто підвищилися у 3 рази. Податку на додану вартість за 1996 рік надійшло 6,3 млрд. грн, або 95,3%, до річного плану. З цього податку не забезпечено виконання плану в 21 областях, з яких найбільше відставання допущене у Волинській, Запоріжській, Миколаївській, Львівській і Хмельницькій областях. ПДВ у 1996 році виконано на 91,5%. У минулому, 1997 році податок на додану вартість дорівнював: на початку року - 39 відсотків, у кінці – 41 відсоток, сума податку складала - 8 455 982 тис.грн. Податок виконано на 89,9%. У 1998 році податок на додану вартість є одним з основних джерел державного бюджету. Його обсяг становить майже 8,8 млрд. грн., або 8.7% до ВВП. Розмір надходжень цього податку встановлено з урахуванням пільг, що надаються при його сплаті.
Графік 2.
EMBED Excel.Sheet.8
Протягом перших семи місяців 1999 р. план по надходженнях від ПДВ було недовиконано на 1 відсоток. Якщо темп збирання надходжень залишиться незмінним до кінця року, то буде зібрано 8.2 млрд грн, що близько до 8,3 млрд грн, закладених у Бюджеті-99.
Надходження податку на додану вартість за 9 місяців 1999 року у порівнянні з аналогічним періодом, минулого року збільшились на 1 млрд. 246,7 млн. грн. і становили 5 млрд. 849,9 млн. грн., або 70,5 відс. затверджених річних призначень та 105,8 відс. плану на 9 місяців.
Проте, перевиконання плану надходжень податку на додану вартість досягнуто, в основному, за рахунок штучного стримування відшкодування переплат платникам податку, які протягом 9 місяців зросли на І млрд. 322,7 млн. гривень.
За термінами, що настали згідно з поданими податковими деклараціями, станом на 1 вересня 1999 року не відшкодовано податку на додану вартість на суму 1 млрд. 700,4 млн. гривень.
Протягом звітного періоду недоїмка з податку на додану вартість збільшилась майже на 1 млрд 274,7 млн. грн. і на 1 жовтня 1999 року становила 5 млрд. 46,2 мли. грн., або 47,2 відс. загального обсягу недоїмки.
На стан надходжень негативно впливали рішення Уряду щодо надання відстрочок у сплаті заборгованості з податку на додану вартість. Так, протягом січня-вересня поточного року надавалися відстрочки з погашення заборгованості із сплати податку на додану вартість ВАТ "Сумихшпром" (8 млн. грн.), спільному українсько-французькому підприємству "ДАКО" (6,946 млн. грн.), державному науково-виробничому об'єднанню "ДЕВЗ" (4,2 млн. грн.), ВАТ "Селмі" (3,6 млн. грн.), СП "РаЙз-Інвест" (1,34 млн. грн.), Андрушівському спиртзаводу(1,1 млн. грн.) та іншим.
Зменшили надходження до державного бюджету вимоги Указу Президента України від 02.12.98 № 1328 "Про підтримку сільськогосподарських товаровиробників" та Закону України від 06.05.99 № 624-ХІУ "Про внесення змін до статті 11 Закону України "Про податок на додану вартість", згідно з якими з 1 січня 1999 року не підлягали сплаті до бюджету і залишалися в розпорядженні сільськогосподарських товаровиробників суми податку на додану вартість, визначені по операціях з продажу товарів власного виробництва, включаючи продукцію, виготовлену на давальницьких умовах, а також продовжено до 1 січня 2000 року дію норм закону щодо ввезення товарів критичного імпорту для вітчизняного виробництва без сплати податку на додану вартість у момент перетину митного кордону.
EMBED Excel.Sheet.8 У проекті бюджету на 2000 рік передбачено, що надходження від ПДВ мають скласти 10.62 млрд грн, з яких 1 млрд грн очікується одержати шляхом взаємозаліку заборгованості по ПДВ, що утворилася в минулому. (Див. графік 2).Графік 3
У номінальному визначенні прогнозується зростання надходжень від ПДВ в 2000 р. на 29.6 відсотка порівняно з очікуваним виконанням бюджету 1999 року і на 46.7 відсотка порівняно з виконанням бюджету за 1998 р.
На наведеному вище графіку 3, показано динаміку збирання реальних надходжень від ПДВ, починаючи з 1994 р., а також прогноз надходжень від ПДВ, врахований у бюджеті на 2000 р. Як видно з графіка, за винятком незначного зростання обсягу ПДВ, зафіксованого 1997 року, надходження з цього джерела від 1994 р. постійно скорочувалися.
Прогноз-2000, суперечить існуючій тенденції, передбачаючи певне зростання обсягу ПДВ у реальному визначенні порівняно з рівнем 1998 р. Обсяг надходжень ПДВ, запланований на 2000 р., перевищує очікуване виконання бюджету в 1999 р. на 10.2 відсотка в реальному визначенні.
За період 1994-98 рр. надходження від ПДВ становили в середньому 8.77 відсотка ВВП, в 1998 р. - лише 6.7 відсотка ВВП. У проекті бюджету на 2000 р- передбачено, що надходження від ПДВ складатимуть 7.04 відсотка ВВП.
Починаючи з 1998 р., надходження ПДВ зараховуються повністю до
державного бюджету. В проекті бюджету на 2000 р. цей порядок залишається незмінним. 1999 року 17 відсотків надходжень від ПДВ були зараховані до Чорнобильського фонду. Цього року збережено часткове цільове використання надходжень від ПДВ: 15.24 відсотка спрямовуються на заходи, пов'язані з ліквідацією наслідків Чорнобильської аварії і 5.66 відсотка - у фонд дотацій регіонам.
Законодавчі зміни, запроваджені в 1999 р., передбачають додаткові пільги з ПДВ для сільськогосподарських товаровиробників і в галузі житлового будівництва. Крім того, розширено список вільних економічних зон, які також користуються певними пільгами з ПДВ, подовжено до кінця 2000 р. дію пільг для товарів критичного імпорту, надано ряд додаткових пільг. Таким чином, ці зміни призведуть до подальшої ерозії бази оподаткування. Водночас очікується, що з 1 січня 2000 р. буде скасовано нульову ставку ПДВ на електроенергію, газ та імпортоване вугілля, що істотно розширить базу оподаткування. Для полегшення перехідного етапу Кабінет Міністрів подав на розгляд Верховної Ради законопроект, що передбачає 2000 року нульову ставку ПДВ на вказані товари замінити 10-відсотковою ставкою. Іншим законопроектом передбачено ще на рік відмовитися від заборони на нульову ставку ПДВ для експортних операцій за бартером.
Як видно з другого графіка тенденція прогнозованих надходжень від ПДВ без урахування взаємозаліків не зміниться. Чисті надходження від ПДВ зменшаться в реальних показниках на 0.2 відсотка порівняно з планом на 1999 рік. У номінальному визначенні надходження від ПДВ у 2000 році без взаємозаліків зростуть, згідно з проектом бюджету на 2000 рік, лише на 17.4 відсотка порівняно з бюджетним планом на 1999 рік, або на 32.9 відсотка порівняно з виконанням бюджету 1998 року. Як передбачено в проекті бюджету на 2000 рік, надходження від ПДВ без урахування взаємозаліків складуть лише 6.38 відсоткаВВП.
Податок на прибуток є елементом системи прямих податків. Залежно від платників податку прибуткове оподаткування класифікують на два види:
опдаткування фізичних осіб;
оподаткування юридичних осіб.
Кожний з указаних видів передбачає різні умови справляння податку. Це пояснюється тим, що доходи юридичних і фізичних осіб, маючи однакову економічну природу – добавлену вартість, розрізняються за характером використання, виконуючи різні функції. Порівняно з прибутковим податком із громадян податок на прибуток підприємств має у доходах консолідованого бюджету України більшу питому вагу. Крім того, слід звернути увагу, що частка податку на прибуток у бюджетних надходженнях має тенденцію до збільшення, а прибуткового податку з громадян , навпаки,- до зменшення.
Таке співвідношення двох видів прибуткового оподаткування зумовлене кількома причинами. Насамперед, протягом багатьох років платежі в бюджет із прибутку підприємств завжди мали високу питому вагу в доходах держави і значно перевищували надходження від прибуткового податку з громадян.
Об’єкт оподаткування податком на прибуток підприємств набагато більший , ніж прибутковим податком із громадян, що також впливає на загальний розмір цих двох видів податків і забезпечує перевищення частки податку на прибуток підприємств над часткою прибуткового податку з громадян у доходах бюджету.
Одночасно спостерігаїться й інша тенденція, а саме: різке зменшення частки платежів у бюджет із доходів господарюючих суб’єктів. Це зумовлено системою податкових пільг та практикою надання підприємцям податкового кредиту у формі відсрочки здійснення платежів у бюджет.
Платниками податку на прибуток є всі суб’єкти підприємницької діяльності, бюджетні організації, які є юридичними особами згідно з законодавством України, міжнародні організації, що не мають імунитету та дипломатичних привілеїв і здійснюють підприємницьку діяльність в Україні; філії, відділення та інші відокремлені підрозділи платників податку, що складають окремий баланс та мають розрахунковий (поточний) рахунок; підприємства, які здійснюють підприємницьку діяльність через постійні представництва, розташовані на території України; підприємства, що здійснюють репатріацію прибутків, отриманих з джерел на території України.
Національний банк України і його установи (за вийнятком госпрозрахункових)
Сплачують до державного бюджету суму перевищення валових доходів над видатками згідно з кошторисом витрат, затверженим Верховною Радою України.
Підприємства, що мають відокремлені підрозділи без статусу юридичних осіб. Можуть сплачувати консолідований податок на прибуток у порядку, встановленому Головною державною податковою адміністрацією України.
Аналізуючи динаміку надходжень податка на прибуток підприємств та організацій в період з 1993 по 1996 рік маємо таку структуру (Графік 4):
EMBED Excel.Chart.8 \s
( За даними Головного Управління податкової адміністрації України)
Протягом 1993 року до Державного бюджету надійшло податку на прибуток підприємств у сумі 600.317,5 млн. крб., або 13%. Податок на прибуток підприємств у 1993 році виконано на 109,1%. У 1994 році податок на прибуток підприємств склав - 235.739.50 млн крб, або 7%., в порівнянні з 1993 роком надходження зменшилися на 6%. Податок виконано на 113,4%.
У 1995 році надходження податку на прибуток склали 483.4 трлн. крб. що становить 106,8 відсотків до затвердженої суми в бюджеті. Одночасно до бюджету України не надійшло податку на прибуток в сумі 84.7 трлн. крб. в тому числі за рахунок спаду виробництва – 69,3 трлн. крб. І наявності недотримки – 15,4 трлн. крб.
До зведеного бюджету України за 1996 р. надійшло 5,5 млрд. грн. податку на прибуток, що становить 90,2 % до затвердженого прогнозу, зокрема до державного бюджету — відповідно 1,6 млрд. грн., або 93,3%. Спрогнозованих показників податку на прибуток дотримали лише 7 областей (Закарпатська, Івано-Франківська, Київська, Полтавська, Сумська, Харківська і Хмельницька) та м. Севастополь. Найбільше відставання допущене у Дніпропетровській, Львівській, Чернівецькій, Тернопільській областях, а також в Автономній Республіці Крим.
У 1997 році надходження від податку на прибуток підприємств до Державного бюджету не поступали, але в проекті державного бюджету на 1997 рік уточнено надходження від залучення 15% амортизаційних відрахувань, що будуть нараховані в 1997 році державними підприємствами і господарськими організаціями, а також орендними підприємствами, заснованими на державному майні, з 604 до 372 млн. грн.
Відповідно до Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" у структурі доходів зведеного бюджету суттєво знижується частка податку на прибуток підприємств: із 5,7 млрд. грн. фактично в 1997 р. до 2,3 млрд. грн. у бюджеті 1998 р. Це зумовлено насамперед уведенням нового порядку визначення оподатковуваного прибутку як різниці між валовими доходами і валовими витратами, включенням до останніх витрат на утримання соціальної сфери. Водночас підприємства отримають суттєві додаткові кошти на розвиток власного виробництва у вигляді амортизаційних відрахувань.
Враховуючи, що податок на прибуток підприємств є суттєвим джерелом наповнення бюджетів Автономної Республіки Крим, обласних та міських (міст Києва і Севастополя), втрати цих бюджетів від уведення нового порядку нарахувань амортизації могли стати досить відчутними. Тому Кабінет Міністрів запропонував, а Верховна Рада України погодилася здійснити поступовий перехід до застосування нових норм амортизації шляхом уведення в 1998 р. знижувального коефіцієнта 0,7, що певною мірою збільшило базу для нарахування податку і дасть змогу мобілізувати до місцевих бюджетів 2,3 млрд. грн.
Протягом перших семи місяців 1999 р. план по надходженнях від податку на прибуток підприємств було перевиконано на 34 відсотки. Якщо темп збирання надходжень залишиться незмінним до кінця року, буде зібрано 6.3 млрд грн замість 4.7 млрд грн, закладених у Бюджеті-99. Однак порівняно з виконанням бюджету 1998 року це означатиме скорочення реальних надходжень.
У проекті бюджету на 2000 рік передбачено, що надходження від податку на прибуток підприємств мають скласти 6.1 млрд грн, з яких 120 млн грн очікується одержати від аудиторських перевірок і донарахувань.
У номінальному визначенні прогнозується скорочення надходжень від податку на прибуток підприємств в 2000 р. на 2.9 відсотка порівняно з очікуваним виконанням бюджету 1999 року і збільшення на 8.5 відсотка порівняно з виконанням бюджету за 1998 р.
EMBED Excel.Sheet.8 Графік 5.
За даними Мінфіну.
На наведеному вище графіку показано динаміку збирання реальних надходжень від податку на прибуток підприємств, починаючи з 1994 р., а також прогноз надходжень у бюджеті на 2000 р. Як видно з графіка, від 1994 р. надходження з цього джерела постійно скорочувалися. На протязі 1994-96 рр. скорочення було різким, але починаючи з 1997 р. уповільнилося.
При розрахунках показників Бюджету-2000 виходили з прогнозу, що започаткована 1996 року тенденція розвиватиметься. Порівняно з обсягом очікуваних у 1999 р. надходжень від податку на прибуток підприємств, у проекті бюджету на 2000 р. передбачено скорочення цього обсягу на 17.4 відсотка в реальному визначенні.
• За період 1994-98 рр. надходження від податку на прибуток підприємств становили в середньому 8.2 відсотка ВВП, в 1998 р. - лише 5.41 відсотка .У проекті бюджету на 2000 р. передбачено, що надходження від податшІ прибуток підприємств складатимуть 4.04 відсотка ВВП.
• Якщо 1998 р. сто відсотків надходжень від податку на прибуток підприєй зараховувалася, до державного бюджету, то починаючи з 1999 р. цей податок став регулюючим. До бюджетів різних областей у 1999 р. зараховуються різні частки надходжень від податку на прибуток. У середньому до місцевих бюджетів зараховується 72 відсотка загального обсягу надходжень із цього джерела, а решта 28 відсотків - до держбюджету. У проекті бюджету на 2000 рік пропонується зараховувати в середньому 70.3 відсотка надходжень від податку на прибуток підприємств до місцевих бюджетів і 29.7 відсотків держбюджету. Проект бюджету передбачає також, що всі надходження податку на прибуток підприємств від окремих великих енергетичних компаній за винятком відрахувань до спеціального фонду на житлове будівництво зараховуватимуться до держбюджету.
• Зміни, запроваджені в 1999 р. до законодавства про податок на прибуток підприємств, передбачають додаткові пільги для певних категорій платників збільшення кількості вільних економічних зон, які також користуюься певними пільгами з податку на прибуток підприємств, і запровадження фіксованого податку для підприємств легкої та деревообробної промисловості Чернівецькій області. Таким чином, ці зміни призведуть до звуження бази оподаткування податком на прибуток. Водночас жодна законодавча зміна має на меті розширення бази оподаткування цим податком. У поданої Кабміном до Верховної Ради законопроекті пропонується скоротити період протягом якого збитки можуть бути перенесені на наступні податкові періоди з 5 до 3 років для новостворених підприємств і до 2 років для всіх решти.
Платниками акцизного збору є суб’єкти підприємницької діяльності – виробники або замовники підакцизних товарів (прдукції), а також ті, що імпортують підакцизні товари; громадяни, які займаються підприємницькою діяльностю без створення юридичної особи; громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадства, які ввозять (пересилають) предмети (товари) на митну територію України.
Об’єктом оподаткування є:
обороти з реалізації вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) шляхом їх продажу, обміну на інші товари (продукцію, роботи, послуги); безкоштовної передачі товарів (продукції) або частковою їх сплатою;
обороти з реалізації (передачі) товарів (продукції) для власного споживання, промислової переробки, а також для своїх працівників;
митна вартість ввезених в Україну товарів (продукції) з урахуванням мита і митних зборів, придбаних за іноземну валюту у порядку товарообмінних операцій або безкоштовно одержаних;
обороти в порядку натуральної оплати праці;
обороти з реалізації конфіскованого, спадкового, безхазяйного майна, скарбів і скуплених цінностей;
натуральні показники (1 л, 1 кг, об’єм двигуна тощо) по деяких підакцизних товарах (алкоголь, тютюн, авто);
обороти з реалізації предметів застави, включаючи їх передачу заставодержателю при невикрнанні забезпеченого заставою зобов’язання.
Законом України від 15.09.95 р. “Про акцизний збір на алкогольні напої та тютюнові вироби” визначено особливості нарахування та сплати акцизного збору, що справляється з виготовлених українськими виробниками та ввезених на територію України алкогольних напоїв та тютюнових виробів. Закон передбачає запровадження сплати акцизного збору за алкогольні напої та тютюнові вироби як іноземного так і вітчизняного виробництва шляхом придбання марок акцизного збору встановлених зразків. Наявність маркиакцизного збору на вказаних товарах є дозволом на їх реалізацію споживачам, митне оформлення та ввезення на митну територію України і підтверження факту сплати акцизного збору.
Динаміка надходжень акцизного збору в період з 1993 по 1998 рік досить різноманітна (Графік 6).
EMBED Excel.Chart.8 \s
У 1993 році надходження від акцизного збору складали 369935 млн. крб., або 8 відсотків у загальній сумі надходжень. А у 1994 році надходження різко скоротилися, тобто надходження з цього виду податку майже не поступали до Державного бюджету, вони складали 0,04 відсотка.У 1995 році спостерігається продовження кризових явищ в суспільстві, в результаті чого акцизний збір виконано на 87,8%. Сума надходжень складала – 33702004,8 млн. крб, або 0,3%.
У 1996 році майже 70 млн. грн. недоотримано акцизного збору. У розрізі окремих областей його не надійшло у сумі 149 млн. грн.Надійшло – 572,3 млн. грн.,або 2%. Надходження від акцизного збору у 1996 році виконано на 95,1%.
У 1997 році сума надходження до Державного бюджету акцизного збору складає – 672983,5, або 3%. Податок виконано на 104,4%.
У 1998 р. передбачалося отримати понад 1,3 млрд. грн. акцизного збору, зокрема від товарів вітчизняного виробництва — понад 1 млрд., від імпортних — 300 млн. грн. З метою підтримки вітчизняного виробництва не стягуватиметься акцизний збір на транспортні засоби та шини ддя них власного виробництва у зв'язку із звільненням їх від оподаткування відповідно до 2007 та 2000 рр. за умови виготовлення відповідно не менш як 1000 та 100000 штук на рік, що передбачено Законом України "Про ставки акцизного збору та ввізного мита на деякі транспортні засоби й шини для них", з урахуванням внесених до нього змін. Звільнені від обкладання акцизним збором до 2000 р. також такі вітчизняні товари, як кольорові телевізори, магнітофони, деякі харчові продукти (шоколад, делікатесна морепродукція), хутряний одяг.
З 1996 року почався поступовий зріст надходжень з акцизного збору від 2 до 6 відсотків у 1998 році.Такий різкий перепад у формуванні надходжень зумовлено тим, що предмети не першої необхідності, до котрих, як правило, належать підакцизні товари, проявляють високу еластичність як щодо цін, так і щодо доходів споживачів. Тобто при збільшенні цін на ці товари, або зменшенні доходів споживачів скорочення обсягів споживання останніх відбувається більш високими темпами. В період економічного спаду, коли доходи зменшуються, споживання підакцизних товарів різко скорочується, що призводить до зменшення надходжень у бюджет з цього виду податку, а в період економічного зростання,навпаки, надходження збільшуються темпами, які перевищують темпи розвитку економіки. Все це робить ненадійними бюджетні надходження від цього податку в періоді значних коливань кон’юктури. Проте, з іншого боку, завдячки високій еластичності надходжень по акцизному збору відносно динаміки національного доходу цей податок є ідеальним з точки зору “вбудованого стабілізатора” економічного циклу.
Графік 7.
EMBED Excel.Sheet.8 Джерело: Мінфін
Протягом перших семи місяців 1999 р. план по надходженнях від акцизного збору було недовиконано на 31 відсоток. Якщо темп збирання надходжень залишиться незмінним до кінця року, буде зібрано лише 1.95 млрд грн замість 2.8 млрд грн, закладених у Бюджеті-99.
• Акцизного збору з вітчизняних та імпортних товарів за 9 місяців поточного року до державного бюджету надійшло на загальну суму 858,5 млн. грн. або 38,6 відс. затверджених річних призначень та 56,6 відс. плану на січень-вересень.
Незважаючи на збільшення надходжень акцизного збору за січень-вересень поточного року у порівнянні з аналогічним періодом минулого року майже на 71 млн. грн., план 9 місяців не виконано на 656,9 млн. гривень.
Невиконання надходжень із зазначеного джерела зумовлено поширеною практикою реалізації підакцизної продукції без попередньої оплати або з відстрочкою платежу та шляхом товарообмінних (бартерних) операцій. Протягом звітного періоду недоїмка з акцизного збору збільшилась на 26,9 млн. грн. і на 1 жовтня 1999 року становила 484,8 млн. грн-, або 56,5 відс. суми фактичних надходжень.
У проекті бюджету на 2000 рік передбачено, що надходження від акцизного збору мають скласти 1.9 млрд грн.
У номінальному визначенні прогнозується скорочення надходжень від акцизного збору в 2000 р. на 2.1 відсотка порівняно з 1999 р. і збільшення на 53.1 відсотка порівняно з виконанням бюджету за 1998 р.
На наведеному вище графіку 7 показано динаміку збирання реальних надходжень від акцизного збору, починаючи з 1994 р., а також прогноз надходжень, врахований у бюджеті на 2000 р. Як видно з графіка, після скорочення протягом 1994-1996 років надходження від акцизного збору постійно зростали, зазнавши незначного зменшення в 1998 році.
У проекті Бюджету 2 000 прогнозується зміна існуючої тенденції. Порівняно з очікуваним у 1999 році обсягом у проекті Бюджету-2000 передбачається скорочення реальних надходжень від акцизного збору на 16.8 відсотка. За період 1994-98 рр. надходження від акцизного збору становили в середньому 1.12 відсотка ВВП, у 1998 р. - 1.2 відсотка ВВП. У проекті бюджету на 2000 р. передбачено, що надходження від акцизного збору складатимуть 1.27 відсотка ВВП.
• Якщо 1998 р. надходження від акцизного збору цілковито зараховувалися до державного бюджету, то починаючи з 1999 р. цей податок став регулюючим. До бюджетів різних областей у 1999 р. зараховуються різні частки надходжень від акцизного збору на вітчизняні товари. У середньому до місцевих бюджетів зараховується 21.2 відсотка загального обсягу надходжень із цього джерела а решта 78.8 відсотка - до держбюджету. У проекті бюджету на 2000 р. пропонується .зараховувати в середньому 23,8 відсотка надходжень від акцизного збору до місцевих бюджетів і 76.2 відсотка до держбюджету.
• У 1999 році були надані додаткові звільнення від акцизного збору на товари, вироблені чи виготовлені у вільних економічних зонах І відвантажені за межами митної території України. Це звузить базу оподаткування. Окрім того, ставки акцизного збору було зменшено на бензин та інші нафтопродукти. Водночас були запроваджені мінімальні ціни на міцні алкогольні напої, що непрямо може розширити базу оподаткування. З 1 січня 2000 року скасовуватимуться податкові пільги на автомобільні шини, хутряні пальта, продукти дитячого харчування, меблі та магнітофони. Це також розширить базу оподаткування. У поданому на розгляд Верховної Ради проекті бюджету Кабінету Міністрів забороняється реалізація будь-яких товарів, що підлягають оподаткуванню, без сплати акцизного збору Для виконання цього акцизні збори, не сплачені на початку реалізації товарів, що підлягають оподаткуванню, мають бути зібрані наприкінці періоду реалізації.
Мито. Мито є непрямим податком, що стягується з товарів, які переміщаються через митний кордон України, тобто ввозяться, вивозяться чи прямують транзитом. Введення мита може мати на меті кілька цілей, серед яких фіскальні економічні й політичні. На відміну від інших податків стягнення мита здійснюється не тільки і не стільки у фіскальних цілях (формування доходної частини бюджету), митна політика спрямована здебільшого на формування раціональної структури експорту та імпорту в умовах відсутності прямого втручання держави в цю сферу.
В економічно розвинутих країнах найпоширенішим є мито, яке стягується з товарів, що ввозяться до країн, тобто регулюванню підлягає лише імпорт. Експорт товарів регулюється, як правило, лише в країнах з невисоким рівнем економічного розвитку.
Стягнення мита проводиться за ставками, передбаченими митним тарифом кожної країни, який містить найменування товарів, що ввозяться одиницею оподаткування та ставки мита.Найчастіше ставки запроваджуються у певному проценті до вартості товару (адвалорне мито), існує також специфічне мито, ставки якого встановлюються у твердих сумах з одиниці товару. Митний тариф визначає кілька ставок на одну товарну групу: мінімальну, пільгову, максимальну. Застосування яких залежить від країни походження імпортних товарів.
Мито, як і акцизний збір, - один із видів непрямого оподаткування, тобто цей податок включається до ціни товарів і сплачується за рахунок покупця. Необхідність сплати мита виникає при переміщені через митний кордон країни товарів та інших предметів.
Особливостю справляння мита жє також те, що контроль за правильностю та своєчасністю сплати цього податку до бюджету здійснюють митні органи України, а не податкові інспекції.
Платниками мита є будь - які юридичні або фізичсні особи, котрі здійснюють переміщення через митний кордон України товарів або інших предметів, що підлягають митному оподаткуванні згідно з чинним законодавством.
Об’єкт оподаткування – митна вартість товарів або інших предметів, які переміщаються через митний кордон. Для визначення митної вартості товарів валюта контракту перераховується у національну валюту України за курсом Національного банку України, що діє на день подання митної декларації.
Мито сплачується у національній валюті України. Існують два види мита в Україні: ввізне та вивізне. Ввізне мито сплачується по товарах, які імпортуються, вивізне – по товарах, що експортуються. Запроваджено також два види ставок, за якими обчислюється сума мита, що підлягає сплаті до бюджету;
в процентах до митної вартості товарів, які переміщаються через кордон;
у встановленому грошовому розмірі на одиницю товару.
EMBED Excel.Sheet.8 Графік 8.
Протягом перших семи місяців 1999 р. план по надходженнях від мита та інших податків на міжнародну торгівлю (надалі - мита) було недовиконано на 61 відсоток. Якщо темп збирання надходжень залишиться незмінним до кінця року, буде зібрано лише 0.65 млрд грн замість 1.65 млрд гри, закладених у Бюджеті-99.
У проекті бюджету на 2000 рік передбачено, що надходження від мита мають скласти 1,47 млрд грн, включаючи 1,37 млрд грн надходжень від ввізного мита.
У номінальному визначенні прогнозується збільшення надходжень від мита в 2000 р. на 127.3 відсотка порівняно з очікуваним виконанням бюджету 1999 року і на 51.0 відсоток порівняно з виконанням бюджету за 1998 р.
На наведеному вище графіку показано динаміку збирання реальних надходжень від мита, починаючи з 1994 р., а також прогноз надходжень, врахований у бюджеті на 2000 р. Як видно з графіка, окрім двох відчутних скорочень у надходженнях 1996 і 1999 років, протягом решти часу зберігався сталий рівень надходжень.
У проекті Бюджету-2000 прогнозується зміна існуючої тенденції. Порівняно з очікуваним у 1999 році обсягом у проекті Бюджету-2000 передбачається збільшення реальних надходжень від мита на 93.3 відсотка, завдяки чому буде досягнуто найвищого від 1994 року рівня.
За період 1994-98 рр. надходження від ввізного мита становили в середньому 0.83 відсотка ВВП, у 1998 р, - 0.94 відсотка ВВП. У проекті бюджету на 2000 р.
передбачено, що надходження від ввізного мита складатимуть 0.97 відсотка ВВП.
• Починаючи з 1998 р., надходження від мита зараховуються повністю до державного бюджету. В проекті бюджету на 2000 р. цей порядок залишається незмінним.
• У І 999 році були надані додаткові звільнення від ввізного мита на товари, що ввозяться до вільних економічних зон. Це звузить базу оподаткування. Окрім того, ставки ввізного мита було зменшено на окремі типи сільськогосподарської техніки та обладнання, окремі види рибної продукції. Водночас ухваленії останнім часом законодавчі акти скасували окремі пільги, надані раніше Урядом, а постановою Кабміну було встановлено мінімальні ціни на міцні алкогольні напої. Це зменшить негативний вплив додаткових пільг на базу оподаткування. Окрім того, були збільшені ставки ввізного мита на окремі товари.
В Україні зовнішньоекономічна діяльність регулюється Законом “Про єдиний митний тариф”, а також іншими законодавчими актами,прийнятими на його основі органами виконавчої влади. Динаміка надходжень від зовнішньоекономічної діяльності зображена на графіку 9.
EMBED Excel.Chart.8 \s
Можна спостерігати значний спад цих надходжень в періоді з 1993 по 1994 рік з 22 до 7 відсотків, потім надходження зменшувалися поступово до 4 відсотків у 1995 році та до 2 відсотків у 1996 році, в останні роки надходженя від зовнішньоекономічної діяльності до Державного бюджету України не перераховувались. Суми надходжень складали:
У 1993 рік – 1005592,6 млн. крб., 22%, у 1994 рік - 22685824 млн. крб., або 7%, у 1995 рік – 55205750 млн.крб., або 4%, у 1996 рік – 364,8 млн. крб., або 2%.
Виконання бюджету по цій статті доходу було здійснено:
У 1993 рік на 132,9 відсотка, у 1994 рік на 95,2 відсотка, у 1995 рік на 74,43 відсотка, у 1996 рік на 117,3 відсотка.
У 1998 році понад 757 млн. грн. мали надійти до бюджету від зовнішньоекономічної діяльності у вигляді мита. При цьому 615 млн. становить ввізне мито на товари, що ввозяться суб'єктами підприємницької діяльності, та 110 млн. грн. — ввізне мито з громадян. Обсяг імпорту, з якого буде стягуватись мито, розраховано на підставі питомої ваги цього показника (33,5%) в загальному обсязі імпорту відповідно до торговельного балансу 1997 р. та з урахуванням обсягу імпорту (21,1 млрд. дол. США) відповідно до торговельного балансу на 1998 р.
У 1997 році до бюджетів адміністративно-територіальних одиниць у повному обсязі надходив прибутковий податок з громадян (у 1996 р. — 50%) який повинен був створити стабільність у формуванні доходної частини їх бюджетів і відповідав би положенням чинного законодавства щодо зарахування цього податку.
Прибутковий податок з громадян було одержано у сумі 3.296.367 тис. грн, питома вага платежів у сумі надходжень склала 14 відсотків.
На підставі чинного законодавства та відповідно до прогнозного обсягу фонду оплати праці до бюджету у 1998 році мав надійти прибуткового податку з громадян на суму понад 3,5 млрд. грн., що на 68 млн. грн. більше, ніж у 1997 р. Це зумовлене збільшенням на 3,3% фонду оплати праці робітників, службовців, членів кооперативів, малих підприємств, військовослужбовців. Середньомісячна заробітна плата робітників і службовців зросте на 3,7%, а чисельність працівників, зайнятих у галузях економіки, зменшиться на 1%.
EMBED Excel.Sheet.8 Протягом перших семи місяців 1999 р. план по надходженнях від прибуткового податку з громадян було перевиконано на 6 відсотків. Якщо темп збирання надходжень залишиться незмінним до кінця року, буде зібрано 4.16 млрд грн. замість 3,94 млрд грн, закладених у Бюджет-99.
У проекті бюджету на 2000 рік передбачено, що надходження від прибуткового податку з громадян мають скласти 4.18 млрд грн, з яких 58 млн грн очікується одержати від аудиторських перевірок і донарахувань.
У номінальному визначенні прогнозується скорочення надходжень від прибуткового податку з громадян в 2000 р. на 0.4 відсотка порівняно з 1999 р. і зростання на 17.4 відсотка порівняно з виконанням бюджету за 1998 р.
На наведеному вище графіку показано динаміку збирання реальних надходжень від прибуткового податку з громадян, починаючи з 1994 р., а також прогноз надходжень, врахований у бюджеті на 2000 р. Як видно з графіка, ці надходження повільно скорочувалися від 1994 р., зазнавши різкого падіння 1996 року.
У проекті Бюджету-2000 прогнозується значне скорочення надходжень від прибуткового податку з громадян, що буде істотнішим, ніж 1996 р. Порівняно з очікуваними надходженнями 1999 року в проекті Бюджету-2000 передбачається скорочення реальних надходжень на 14.6 відсотка.
За період 1994-98 рр. надходження від прибуткового податку з громадян становили в середньому 3.31 відсотка ВВП, у 1998 р. - 3.43 відсотка ВВП. У проекті бюджету на 2000 р- передбачено, що надходження від прибуткового податку з громадян складатимуть 2.77 відсотка ВВП.
• Якщо 1998 р. надходження від прибуткового податку з громадян цілковиту зараховувалися до місцевих бюджетів, то починаючи з 1999 р. цей податок став регулюючим. До бюджетів різних областей у 1999 р. зараховуються різні частки надходжень від прибуткового податку з громадян. У середньому до місцевій бюджетів зараховується 70.3 відсотка загального обсягу надходжень із цього джерела, а решта 29.7 відсотка - до держбюджету. У проекті бюджету на 2000 р. пропонується зараховувати в середньому 68.9 відсотка надходжень від прибуткового податку з громадян до місцевих бюджетів і 31.1 відсотка до держбюджету.
• Зміни, запроваджені в 1999 р. до законодавства про прибутковий податок з громадян, передбачають додаткові пільги в стягненні податку з доходів від нотаріально оформлених операцій із власністю, процентних виплат, знижки на доходи від казначейських векселів і всіх типів грошових вкладів. Більше того зміни до законодавства дозволяють підприємцям відразу списувати капітальні видатки. Таким чином, ці зміни призведуть до звуження даної бази оподаткування. Водночас, згідно зі змінами, всі доходи від операцій з цінними;
паперами, окрім приватизаційних, підлягатимуть оподаткуванню. А це сприятиме розширенню бази оподаткування.
Надходження плати за землю на 1998 р. визначено в сумі 1 млрд. 15 млн. грн. виходячи із загальної площі землі 40,4 млн. га, що перебуває у землекористуванні. До завершення проведення Кабінетом Міністрів грошової оцінки земель застосовуються ставки земельного податку, які були встановлені Законом України "Про Державний бюджет України на 1997 рік". Від сплати земельного податку звільнені військові частини, установи, військові навчальні заклади, науково-дослідні, дитячі санаторно-курортні та оздоровчі установи, які утримуються за рахунок бюджету й підпорядковані Міністерству оборони України, військові формування, що утворені відповідно до законодавства, а також підприємства Міністерства оборони України та військово-промислового комплексу, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України.
Бюджетом передбачені, виходячи з прогнозних показників заготівлі деревини Держкомлісгоспом, надходження плати за використання лісових ресурсів у сумі 38,5 млн. грн., а також плати за користування надрами у сумі 65,2 млн. грн.
Відрахування на геологорозвідувальні роботи вводяться з метою компенсації видатків бюджету, відоюраження у собівартості та цінах на добувну продукцію складу витрат на роботи, пов’язані з пошуком і розвіткою родовищ корисних копалин.
Ставки відрахувань на геологорозвідувальні роботи визначаються Міністерством економіки України за участю Міністерства фінансів України за поданням Державного комітету України по геології і використанню налр.
Ставки відрахувань на геологорозвідувальні роботи встановлені за одиницю виміру корисних копалин.
Відрахування на геологорозвідувальні роботи зараховуються в доход державного бюджету України.
Залежно від виду корисних копалин суми фактичних відрахувань на геологорозвідувальні роботи визначаються виходячи з ставок відрахувань та фактичної кількості видобутих корисних копалин.
Платниками вілрахувань на геологорозвідувальі роботи є підприємства і організації усіх видів господарської діяльності незалежно від форм власності, шо видобувають корисні копалини, на які поширюються Закони України з питань підприємництва, знаходяться на розрахунку, мають самостійний баланс і розрахунковий рахунок у банківській установі, а також фізичні особи. Які займаються цією діяльностю як підприємці.
Суми зазначених відрахувань вносяться до бюжету з розрахункових рахунків платників.Якщо підприємства не мають розрахункового рахунку, відрахування на геологорозвідувальні роботи вносить організація, у підпорядкуванні якої воно знаходиться.
Надходження від відрахувань на геологорозвідувальні роботи в період з 1993по 1998 рік мають досить стабільну структуру, вони складають 2 відсотки у загальній сумі надходжень, тільки у 1995 та 1996 році надходження знижувалися до 1 відсотка. Графік 11.
EMBED Excel.Chart.8 \s
Суми надходжень у названий період складали:
1993 рік – 115000 млн.крб., 1994 рік – 6596000 млн.крб., 1995 рік – 20395300 млн. крб., 1996 рік – 359 млн. крб., 1997 рік – 337000 тис. грн., 1998 рік – 357000 тис. грн.
Державний бюджет виконано у 1993 році на 80,2 відсотка, у 1994 році на 81,3 відсотка, у 1995 році на 48,76 відсотка , у 1996 році на 53,0 відсотка та у 1997 році на 83,0 відсотка.
Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків катастрофи на ЧАЕС утворюється за рахунок внесків пілприємств і господарських організацій незалежно від їхньої підпорядкованості та форм власності у розмірі 12 % від фонду оплати праці з віднесенням сплачених сум на собівартість продукції, робіт, послуг.
Платниками внесків до Фонду є підприємства, об’днання, включаючи підпрємства з іноземними інвестиціями та інші організації, що здійснюють господарську, підприємницьку та іншу комерційну діяльність.
Суми внесків до Фонду платниками визначабться самостійно, виходячи з фактичних сум витрат, направлених на оплату праці, після закінчення кожного місяця. Внескі до Фонду зараховуються установами банку в доход державного бюджету. Належні до сплати у Фонд суми платники відображабть у складі загальногосподарських витрат або витрат обігу як відрахування на соціальні заходи. Контроль за правильностю обчислення платниками і своєчасністю перерахування внесків до Фонду здійснюють державні податкові адміністрації.
Кошти Фонду мають цільовий характер і витрачаються на фінансування видатків, передбачених Законодавством України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, і “Про правовий режим території, що зазнала радіоктивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи”, а саме: на фінансування капітальних вкладень, видатків на виплату компенсацій і надання пільг, видатків на соціальне страхування, видатків пов’язаних знаданням пільг з пенсійного забезпечення і допомоги, інших видатків на проведення робіт з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи.
Відрахування у цей Фонд мають таку структуру ( Графік 12 ).
EMBED Excel.Chart.8 \s
У 1993 році відрахування були перераховані у сумі - 611300 млн крб, або - 13 відсотків у процентному відношенні; у 1994 році – 15826700 млн. крб, або 5 відсотків; у 1995 році – 117481920,7 млн.крб, або 8 відсотків, у 1996 році - 1794,6 млн. крб, або 7 відсотків; у 1997 році 2513000 тис грн., або 12 відсотків та у 1998 році 2596000, або 12 відсотків у загальній сумі надходжень.
Бюджет виконано на 131,4 відсотки на 100,7 відсотка, на 87,33 відсотка, на 82,9 відсотка та на 83,0 відсотка, в період з 1993 по 1997 рік. Зміну у відрахуваннях до Фонду пояснюються сподам виробництва, затримкою оплати праці,взагалі кризовим становищем у виробництві.
У 1995 році, в основному через значні суми неплатежів з боку суб’єктів господарювання не забезпечені надходження до Пенсійного фонду та до Фонду для здійснення заходів з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення.
Із зазначених вище причин недонадійшло відрахувань до Пенсійного фонду в сумі 18,4 трлн. крб, фонду Чорнобиля – 14,9 трлн. крб, та фонду стабілізації паливно-енергетичного комплексу – 14,8 трлн. крб. всього в 1995 році бюджетом недоодержано 381,2 трлн. крб, що значно перевищує дефіцит бюджету.
У 1997 році було об’єднано надходження до окремих цільових державних фондів (крім Пенсійного та Чорнобильського) в один розділ доходів “Надходження до загальнодержавних фондів фінансових ресурсів” та відповідно передбачити видатки на поточні витрати, здійснювані за рахунок зазначених фондів.
Згідно із законодавчими і нормативними актами до дохідної частини бюджету у 1998 році включено кошти цільових бюджетних фондів на загальну суму 5,6 млрд. грн. Серед них кошти Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення в сумі майже 2,6 млрд. ірн., Державного інноваційного фонду — 924 млн. гри., Фонду сприяння зайнятості населення — 634 млн. грн., Фонду розвитку паливно-енергетичного комплексу — 255 млн. грн. На вимогу Верховної Ради України кошти Фонду соціального страхування України вилучені з дохідної частини бюджету. Ставка збору до Державного інноваційного фонду, який сплачують суб'єкти підприємницької діяльності незалежно від форм власності, підвищена від 0,3 до 1% від обсягу реалізації продукції (робіт, послуг) або валового доходу у торговельній, посередницькій, постачальницько-збутовій, банківській та страховій сферах діяльності, зменшеного на суму податку на додану вартість та акцизного збору.
Варто сказати, що протягом 7 місяців трохи поліпшились грошові надходження до Державного бюджету – вони становили 65-79,6 % усіх доходів бюджету. У червні цей показник знизився до 57 %, що пояснюється відновленням взаємозаліків. Слід також зазначити, що в Державному бюджеті взаємозаліки зростають стрімкішими темпами, ніж у місцевих.
Стан виконання бюджетних призначень з надходжень до державних цільових фондів характеризує таблиця 4
Надходження до державних цільових фондів України
Згідно з Указом Президента України від 07.08.98 № 857 "Про деякі зміни в оподаткуванні" з 1 січня 1999 року припинено справляння збору до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення. Але за пропозицією Міністерства фінансів України у доходній частині державного бюджету на 1999 рік враховані надходження збору у сумі 400 млн.грн., які складаються з перехідних залишків невикористаних надходжень до Чорнобильського фонду станом на 1 січня 1999 року, збору, нарахованого на заробітну плату за грудень 1998 року, та коштів, що надійшли у рахунок погашення заборгованості з належних Фонду платежів станом на 1 січня 1999 року.
Планові призначення на 9 місяців поточного року по надходженнях до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення не виконані. Фактично надійшло 234,7 млн.грн., що становило 81,1 відс. планового завдання та 58,7 вілс. обсягів, затверджених Законом України "Про Державний бюджет України на 1999 рік".
Висновки щодо доходної частини проекту бюджету
1. Проект податкових надходжень до зведеного бюджету 2000 р. розроблений Урядом на основі діючої системи оподаткування. Зважуючи на те, що чинна податкова система обумовлює протягом останніх років зниження питомої ваги податків у структурі валового внутрішнього продукту (у 1997 р. - 23,3%, у 1998 р. - 21,4%, І півріччя 1999 р. - 19,3%), у 2000 р. прогнозується подальше її скорочення до рівня 18,0% -18,5%.
Слід відзначити, що з врахуванням недоїмки по податках частка планованих податкових надходжень у ВВП у 1997 р. становила 24,6% у 1998 р.- 25,6%, у 1999 р. (за підсумком 8 місяців) - 26 %. Ці дані свідчать про збільшення податкового тиску на платників податків, зростання обсягу недоїмки, зниження рівня збирання податків, а також є доказом нездатності чинної системи оподаткування забезпечити державу необхідними фінансовими ресурсами.
В Урядовому проекті бюджету на 2000 р., який базується на чинній податковій системі, частка податкових надходжень у ВВП прогнозується на рівні 18,1%, що є визнанням її неефективності.
2. Проект податкових надходжень до бюджету 2000 р. розрахований Кабінетом Міністрів у сумі 27370 млн.грн. на основі прогнозованого ВВП в обсязі 150,8 млрд.грн.
Враховуючи тенденцію, що склалася протягом останніх років у сфері збирання податків та обсяг фактично зібраних податків за 8 місяців поточного року (59,2% від затверджених на рік обсягів), а також реально прогнозований Комітетом ВВП у 2000 р. в обсязі 130 млрд.грн.-134 млрд.грн., слід очікувати, що податкові надходження у наступному році за оптимістичним варіантом не перевищать 25000 млн.грн.
3. Урядовим проектом прибутковий податок з громадян на 2000 р. прогнозується в сумі 4181 млн.грн.
Враховуючи тенденцію перевищення прогнозованих обсягів надходження до бюджету прибуткового податку з громадян, що спостерігалася в 1998 році (виконання врахованих при затвердженні Державного бюджету обсягів становило 101,2%) та впродовж 8 місяців
поточного року (виконання - 67,3%) , можна зробити висновок про заниження Кабінетом Міністрів реальних оподатковуваних обсягів фонду оплати праці на прогнозований період.
На підставі проведених розрахунків вважаємо, що у 2000 р. обсяг прибуткового податку з громадян може досягти 4300 млн.грн., що
майже на 119 млн.грн. перевищує прогнозний показник Кабінету Міністрів.
4. Кабінетом Міністрів прогнозуються на 2000 рік надходження до бюджету податку на прибуток підприємств у сумі 6098,4 млн.грн.
Цей прогноз грунтується на розрахунках, що у 2000 р. прибуток прибуткових підприємств значно (майже на 15%) збільшиться у порівнянні з поточним роком.
Але динаміка цього показника свідчить про те, що він має тенденцію до зменшення у зв'язку зі збільшенням числа збиткових підприємств та дією багатьох інших факторів, які зменшують конкурентоспроможність вітчизняного виробництва, а отже і прибуток підприємств.
Разом з тим, слід зазначити, що впродовж останніх років при прогнозуванні обсягів податку на прибуток підприємств недооцінювався (занижувався) розрахунковий обсяг оподатковуваного прибутку, внаслідок чого за підсумком 1997 р. рівень виконання річних обсягів податку, врахованого при затвердженні Державного бюджету, становив 150%, у 1998 р, - 245%. а за 8 місяців поточного року - 78,2 %.
Зважуючи на вказані обставини, за нашими оцінками обсяг надходжень податку на прибуток підприємств у 2000 р. може досягти 5500 млн.грн., що на 598 млн.грн. менше прогнозованого Кабінетом Міністрів обсягу.
5. Кабінетом Міністрів прогнозуються на 2000 рік надходження податку на додану вартість у сумі 10620 млн.грн.
Податок на додану вартість (ПДВ) розрахований Урядом з порушенням вимог Бюджетної резолюції, а також в обсязі, який не може вважатися реальним з наступних причин.
Враховані при розрахунку (стор. 94 проекту Закону) амортизаційні відрахування на повне відновлення основних фондів, як складова доданої вартості, у сумі 23500 млн.грн. на 2000 р., за нашими оцінками, є надто завищеними.
Динаміка цього показника за попередні роки, а також очікуваний Його рівень у поточному році за оцінками Кабінету Міністрів в обсязі 17600 млн.грн. не дають підстав розраховувати на значне збільшення амортизаційних відрахувань у 2000 р. Для прогнозованого зростання цього показника до 23500 млн.грн. у 2000 р. не планується ні значного збільшення основних фондів, ні Їх переоцінка, ні підвищення норм амортизаційних відрахувань.
За нашими оцінками, у 2000 р. обсяг амортизаційних відрахувань буде знаходитись на рівні 15500 млн.грн.
Враховані при розрахунку ПДВ відрахування до Державного інноваційного фонду на 2000 р. визначені Кабінетом Міністрів з порушенням вимог п. 2.4 Бюджетної резолюції щодо зменшення ставки цих платежів з 1% до 0,5%.
В прогнозних розрахунках відрахувань до Державного інноваційного фонду використана ставка 1%.
Не дотримана вимога п. 2.9 Бюджетної резолюції щодо збереження у 2000 р. нульової ставки податку на додану вартість на газ, вугілля та електроенергію.
В Урядовому проекті бюджету на 2000 рік приведений показник «додана вартість визначена на підставі інших показників» у сумі 2241,8 млн.грн., обгрунтування якої відсутнє.
Водночас у приведеному Урядом розрахунку ПДВ не враховані суми сіілаченого податку, що підлягають відшкодуванню з бюджету. Лише за 8 місяців 1999 р. це відшкодування склало 964 млн.грн., водночас заборгованість бюджету по відшкодуванню оцінюється в 1,7 млрд.грн.
Суттєвою новацією, введеною Кабінетом Міністрів у розрахунок планового надходження ПДВ, є врахування "рівня сплати", який оцінено у 86,5 відсотка. Обгрунтування цього показника відсутнє.
Очевидно, тим самим Кабінет Міністрів перейшов до планування приросту недоїмки по основній сумі платежів в бюджет протягом бюджетного 2000 року.
Раніше ця недоїмка не враховувалась, тобто умовно планувалась незмінною. Однак не зрозуміло, чому таку "новацію" запроваджено
вибірково, а не стосовно усієї системи оподаткування. Адже тенденція щорічного приросту недоїмки спостерігається не лише по ПДВ.
Як свідчить аналіз даних таблиці приріст недоїмки є стійкою тенденцією, яка охоплює більшість видів податків. Причому, приріст недоїмки по податку на прибуток по відношенню до суми цього податку значно перевищує параметри ПДВ.
Таблиця 5
Недоїмка по податкових та неподаткових платежах до бюджету за 1998-1999 рр.
(тис.грн.)
Слід зазначити, що частка ПДВ у валовому внутрішньому продукту в останні роки скорочується (у 1997 р. - 8,9%, у 1998 р. - 7,2%, у І півріччі 1999р.-6,5%).
Враховуючи тенденцію, що склалася у надходженнях ПДВ за попередні роки, а також виконання цього показника за підсумками 8 місяців поточного року на рівні 60,5%, на підставі проведених розрахунків можна зробити висновок, що при незмінній системі оподаткування за найсприятливіших умов надходження ПДВ до бюджету у 2000 р. можуть досягти 9700 млн.грн.
6. Щодо обсягів акцизного збору слід відзначити, що в поточному році спостерігається значне скорочення надходжень до бюджету акцизного збору з вітчизняних та імпортних товарів.
За підсумками 8 місяців виконання врахованих обсягів при затвердженні Державного бюджету на 1999 р. становило:
• по акцизному збору з вітчизняних товарів - 48,1%,
• по акцизному збору з імпортних товарів - 19,3%.
Дані обсяги значно менші середніх показників виконання податкових надходжень за 8 місяців 1999 року, що склали 52,3%.
Це свідчить про необхідність негайного прийняття заходів по обмеженню реалізації контрабандних та фальсифікованих товарів на українському ринку, і в першу чергу, лікеро-горілчаних та тютюнових виробів.
.Вважаємо також неправомірним прогнозування на 2000 р. обсягів акцизного збору на підставі досягнутого рівня збору в поточному році.
За нашими оцінками існують значні (понад 200 млн. грн.) реальні можливості збільшення акцизного збору, які не вимагають суттєвих витрат контролюючих органів і які можуть бути отримані при впровадженні заходів щодо захисту внутрішнього споживчого ринку лікеро-горілчаних виробів від реалізації необлікованої продукції та виведення з тіньового обігу тютюнових виробів.
7. Кабінетом Міністрів передбачені надходження до бюджету 2000 р. ввізного І вивізного мита у сумі 1369 млн. грн., що майже на 220 млн. грн. менше суми, врахованої при затвердженні Державного бюджету на 1999 рік.
Це пояснюється прогнозом щодо подальшого розширення сфери дії пільг в оподаткуванні товарів, що перетинають митний кордон України.
При цьому слід відзначити, що сума ввізного та вивізного мита, умовно нарахованого відповідно до пільг, наданих законодавчими та іншими нормативно-правовими актами України, за підсумком 8 місяців поточного року становила 989,6 млн.грн., що майже удвічі перевищує суму фактично сплаченого мита за цей період.
Тобто, на теперішній час тільки третина товарів, що перетинає митний кордон України, обкладається митом. Основні втрати (98%) стосуються ввізного мита.
Таблиця 6.
Виконання плану надходжень платежів до державного бюджету за січень-липень п,р. характеризується такими показниками:
(млн.грн.)
Джерело:Державне Казначейство України, Група фіскального аналізу
Висновок:
Однією з головних причин, яка пояснює низький рівень податкових надходжень, є нестабільність податкового законодавства. Під тягарем бюджетного дефіциту податкове законодавство втрачає стабільністьі ввступає у суперечливість із продекларованими принципами. Зокрема, зміни та поправки до окремих законів протягом року приймались так часто, що зорінтуватися в них було важко.
Податкова система нині набула відвертого фіскального характеру і перетворилася на гальмо у процесі виходу України з кризового стану.
Цей висновок підтвержується хоча б тим,що фактичні податкові ставки в Україні є вищими, ніж ставки у країнах Західної Європи, США та Японії. Високий рівень оподаткування є причиною багатьох проблем: брак ліквідності, податкова заборгованість, бартер, перехід у тіньову економіку та невихід з неї, низький рівень інвестицій, повільна реструктуризація економіки, значне субсідування народного господарства.
За оцінками експертів Гарвардського інституту, оптимальний рівень середньої ставки оподаткування в Україні має становити близько 10 – 14 відсотків ВВП, включаючи Пенсійний фонд. У першому ж півріччі ц.р. ставка оподаткування становила 39,1 відсотка. Поділяючи думку експертів Гарвардського інституту, потрібно додати, що таке навантаження на вітчизняного виробника створило умови, за яких податкові надходження не задовольняють потреби бюджету на фінансування його витрат.
Податки безпосередньо пов’язані з розподільною функцією в частині перерозподілу вартості створеного ВНП між державою і юридичними та фізичними особами. Одночасно вони вистурпють метедом централізації ВНП у бюджеті на загальносуспільні потреби. Виконуючи таким чином фіскальну функцію.
Фіскальна функція є важливою у характеристиці сутності податків, вона визначає їхнє суспільне призначення. З огляду на цю функцію держава повинна отримувати не просто достатньо податків, але, головне, - надійних.Податкові надходження повинні бути постійними, стабільними, рівномірно розподілятися в регіональному розрізі. Постійність означає, що податки повинні надходити до бюджету не у вигляді разових пдатежів з невизначеними термінами, а рівномірно протягом бюджетного року в чіткр встановлені строки. Оскільки призначення податків полягає у забезпеченні витрат держави, то терміни їх сплати мають бути погоджені з термінами фінансування видатків бюджету. Стабільність надходжень визначається високим рівнем гарантій того, що передбачені Законом про бюджет на поточний рік доходи будуть отримані у повному обсязі. Рівномірність розподілу податків у теріторіальному розрізі необхідна для забезпечення достатніми доходами всії ланок бюджетної системи. Без цього виникає потреба в значному перерозподілі коштів між бюджетами, що зменшує рівень автономності бюджету, степінь регіонального самоврядування і самофінансування.
EMBED Excel.Chart.8 \s Діаграма1.
2.2.Аналіз неподаткових надходжень до Державного бюджету України.
У доходах бюджету виділяється група так званих неподаткових платежів.
Неподаткові доходи визначаються законами України про державний бюджет України і постановами Кабінету Міністрів України, включаються до Класифікації доходів і видатків державного та місцевих бюджетів і справляється на підставі відповідних подожень.
Відмінність між ними і податками, а також податковимим платежами дуже проста і виходить із їхнього функціонального призначення. Податки й податкові платежі із самого початку створюються як фіскальні інструменти формування бюджету. Неподаткові платежі такого значення не мають. У них може бути досить різноманітна роль, ніяк не пов’язана з бюджетом. Спрямування таких неподаткових надходжень до бюджету визначається одним фпактором – бюджет є основним централізованим фондом держави, а ці платежі не мають цільового призначення .
Неподаткові платежі, як це розуміло із їхньої суті, посідають практично невідчутне місце в доходах бюджету, іх можна тільки прогнозувати, але ніяк не планувати.
Склад неподаткових доходів бюджету, на відміну від податкової системи, досить широкий. Сюди включають:
Неподаткові надходження
Особливе місце в доходах бюджету посідають доходи від релізації майна, що перейшло у власність держави. На відміну від решти неподаткових платежів і зборів, стягнення яких здійснюється різноманітними організаціями та установами і контролюється фінансовими органами, вказані доходи контролюються податковими інспекціями.
До майна, яке згідно з чинним законодавством переходить у власність держави, належать такі його види:
конфісковане;
визнане в установленому порядку безхазяйним;
майно, що перейшло у власність держави за правом спадкоємця;
скарби, передані державним податкрвим інспекціям;
незатребуване від органів зв’язку майно, відправлене посилками, бандеролями, листами й грошовими переказами;
бездокументні, незатребувані, реалізовані в доррозі вантажі та незатребуваний багаж на залізничному, водному, повітряному та автомобільному транснорті;
інше майно.
Інші надходження, які формують доходну базу бюджету, мають, як правило, неподатковий характер. Одним з основних видів цих надходжень є просрочені суми кредиторської та депоненської заборгованості.
Так, згідно з чинним законодавством України підлягають перерахуванню до бюджету просрочені суми кредиторської заборгованості, щодо яких минув один рік із дня виникнення цієї заборгованості. Днем виникнення кредиторської заборгованості вважається:
а) день зарахування суми на розрахунковий рахунокпідприємства або оприходування товарно-матеріальних цінностей;
б) день проведення останьої операції при розрахунках за допомогою планових платежів;
в) день фактичного виконання робіт та послуг щодо сум, одержаних підприємствами в рахунок оплати цих робіт та послуг.
Слід також звернути увагу на форму власностфі тих підприємств, між якими виникла кредиторська заборгованість: підлягає перерахуванню до бюджету тільки кредиторська заборгованість на користь підприємств державної формивласності, незалежно від того, у підприємства якої форми власності вона виникла. В бюджет перераховується кредиторська заборгованість, яка виникла рік тому в підприємствах усіх форм власності на користь державних підприємств та бюджетних організацій. Щодо всіх інших юридичних осіб кредиторська заборгованість до бюджету не перераховується, а відноситься на прибуток цих підприємств. Суми просроченої кредиторської заборгованості мабть бути перераховані до бюджету до 10 числа місяця, наступного за тим, у якому вона виникла рік тому.
До інших неподаткових надходжень також відносять надбавки до цін на телевізори, радіоприймачі. Платниками є підприємства – виготовачі цих товарів. Сума надбавки визначається у відсотках до відпускної ціни, яка не включає в себе суму ПДВ і акцизного збору. На суму надбавки збільшується ціна реалізації, тобто ця надбавка сплачується за рахунок покупців і не зачіпає доходів підприємства – виготовлювача. Одержані кошти використовуються для розвитку телебачення та радіомовлення.
За порушення цінової політики органи Державного комітету по цінах мають право стягувати з юридичних осіб суму, яка одержана внаслідок перевищення цін. Відповідно до чинного законодавства, а також штраф у двократному розмірі цієї суми. Заних з експлуатацією автомототранспорту, зокрема збори стягуються за технічний огляд засобів автомототранспорту, за видачу номерних знаків та ьехнічних паспортів, за прийом іспитів і видачу посвідчень водіїв.
У бюджет надходять також суми, що стягуються у зв’язку з порушенням правил полювання, риболовства й охорони рибних запасів вілповідними органами, які здійснюють нагляд за додерженням цих правил.
Цілий ряд державних органів та їх посадових осіб мають право накладати адміністративні штрафи на фізичних осіб. Так, органи міліції вправі накладати адміністративні штрафи на осіб, які порушують правила громадського порядку, паспортної системи тощо. Органи всіх видів транспорту накладабть штрафи за порушення правил користування відповідними видами транспорту, митні органи – за порушення митних правил та контрабанду, органи державного пожежного нагляду - за порушення правил пожежної безпеки, і т. д.
Державні податкові інспекції не беруть безпосередньої участі в стягненні зазначених надходжень, на них покладається лише контроль за правильістю та своєчасністю надходжень цих сум до бюджету.
Досить високий рівень неподаткових доходів у 1993 році (18 %) пояснюється залученням до бюджету різноманітних коштів: платежі у фонд стабілізації економіки – 5 %, внески з фонду споживання – 2 %. Аналогічне явище спостерігається і в 1994 році. Такий високий рівень неподаткових надходжень – характерна ознака фінансової кризи, коли податкових надходжень не вистачає, а для введення нових податків чи підвищення ставок оподаткування вже не існує резервів. Тому держава і залучає до бюджету все, що тільки можливо. При стабільній же фінансовій сітуації неподаткові платежі посідають дуже незначне місцк в доходах бюджету – 2 відсотка.
У 1996 році неподаткові доходи та інші надходження склали – 3,6 відсоків, у 1997 році – 8,6 відсотка та у 1998 році – 4,9 відсотка.
Неподаткові надходження становили в 1998 році 2596,8 млн.грн, або 70,2 відсотка від суми врахованої у розрахунках при затвердженні Державного бюджету України. "
Доходів від власності та підприємницької діяльності надійшло у сумі 1160,3 млн.грн,, або 76,8 відсотка від обсягу врахованого в розрахунках при затвердженні бюджету.
За 1998 рік до Державного бюджету України надійшло 63,6 мли. грн. рентної плати за газ власного видобутку або 31,7. відсотка до-річних призначень.
Надходження коштів від приватизації держмайна склали 470,6 мли.грн. або 44,2 відсотка до прогнозних розрахунків, в тому числі до державного бюджету 359 мли.грн. або 34,5 відсотка до затвердженого обсягу. Невиконання надходжень до державного бюджету пояснюється, перш за все, кризою на фінансовому та фондовому ринках України та сусідніх країн, яка призвела до:
- значного зниження курсової вартості корпоративних - цінних паперів у 1998, що зумовило різке зменшення надходжень коштів від приватизації об'єктів групи Б, В, Г (акції середніх і великих підприємств, в тому числі стратегічно важливих та монополістів);
- виведення капіталу нерезидентами за умови відсутності внутрішнього інвестора;
- зниження ліквідності ринку корпоративних цінних паперів - скорочення кількості угод та суттєвого збільшення спреду.
Разом з тим, надходження коштів від приватизації комунального майна до місцевих бюджетів перевиконано у 4,5 раза (заплановано - 24,9 млн.грн., фактично надійшло 111,6 млн.грн.). Значне перевиконання пояснюється тим, що згідно Закону України "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності", прийнятого після Закону України "Про Державний бюджет України на 1998 рік", здійснено передачу значної кількості об'єктів до комунальної власності, що зумовило в свою чергу збільшення надходжень коштів до місцевих бюджетів від приватизації зазначених об'єктів.
Адміністративних зборів та платежів надійшло до зведеного бюджету у сумі 353,8 млн.грн. або 88,5 відсотка до обсягу врахованого у розрахунках при затвердженні державного бюджету,
Із загальної суми. цих зборів надійшло до зведеного бюджету державного мита у сумі 285,8 млн.грн., що становить 100,6 відсотка до прогнозних розрахунків, а до державного бюджету 177,5 млн.грн., або 121,4 відсотка до затверджених призначень. Перевиконання обумовлено збільшенням надходжень державного мита за позовами до арбітражних судів, а також за дії, пов'язані з паспортизацією громадян. Прогнозовані надходження до місцевих бюджетів виконані на 78,5 відсотка, що обумовлено розвитком приватного нотаріату і зростанням кількості вчинених ними нотаріальних дій. У зв'язку з тим, що питання щодо справляння державного мита приватними нотаріусами законодавче не врегульовано, державне мито за вчинення ними нотаріальних дій не справлялось.
Найбільшу питому вагу в інших неподаткових надходженнях склали відрахування від плати за транзит природного газу через територію України, яких за 1998 рік отримано в сумі 376,3 млн.грн-, або 40,6 відсотка до річних призначень.
Основною причиною низького рівня виконання вказаних надходжень та рентної плати за газ, власного видобутку, як і у попередні роки, є незадовільний стан із розрахунками споживачів газу.
Нафтогазова галузь, виконуючи планові завдання з видобутку газу та зобов'язання по наданню послуг з його транзиту територією України внаслідок низького рівня проплат його споживачів, практично кредитує народне господарство України поставками газу. Так, загальна заборгованість за природний газ, реалізований по прямих договорах АТ "Укргазпром" та ДАХК "Укргаз" у 1995-1998 роках досягла 10239 млн.грн. З загальної суми боргу" заборгованість за газ, спожитий у 1995-1997 роках, складає 6814 млн.грн.. та у січні-грудні 1998 року - 3325 млн.грн. За газ, відпущений у 1998 році за прямими договорами, "Укргазпром" одержав 57 відсотків його вартості, а рівень проплат бюджетної сфери, населення та комунально-побутових споживачів становив 47,7 відсотка. Із загальної заборгованості за 1998 рік у сумі 3325 млн.грн. заборгованість населення становила 1324,5 млн.грн. (з них заборгованість по пільгах і субсидіях. - 440,5 млн.грн.), комунально-побутових споживачів - 1232 млн.грн., бюджетних організацій - 61,5 та промислових споживачів - 707 млн.гривень.
Зокрема, на виконання доходної частини бюджету суттєво впливають недонадходження неподаткових платежів, насамперед рентних платежів та відрахувань від плати за транзит природного газу територією України. Обсяги оплати за транзит природного газу та рентних платежів виконано на 10,5 відсотка від річного призначення. Причиною низького рівня надходжень до Державного бюджету цих платежів, як в попередні періоди, є низький рівень розрахунків споживачів за використаний газ.
Напруженою залишається і ситуація з надходженням до бюджету цих платежів за використання природних ресурсів. За січень – червень поточного року призначення по цих платежах виконано лише на 41,4 відсотка, а це 19,4 відсотка від річного завдання.(Таблиця.наведена нижче)Графік 12.
EMBED Excel.Chart.8 \s
Аналізуючи надходження від державного мита маємо, що у 1993 році вони були незначними і дорівнювали 0,06 відсотків загальної суми надходжень, у 1994 році спостерігається значний зріст надходжень до 6 відсотків. Таке збільшення надходжень зумовлене збільшенням числа товарів, що перетинають наш кордон. З 1995 року почалося зменшення надходжень з цього виду податку до 2 відсотків, у 1996 році до 0,3 відсотка, а у 1997 і у 1998 році надходження по державному миту складали 1 відсоток у загальній сумі надходжень.
Виконання бюджету з цього виду податку у 1993 році складало – 111,3 відсотка, у 1994 році – 116,5 відсотка, у 1995 році – 95,41 відсотка, у 1997 році – 95,4 відсотка, у 1998 році 124,4 відсотка.
У 1995 році надходження від приватизації майна підприємств складали – 7,5 трлн. крб.. або 8,2 % до визначених розмірів на рік. До бюджету недопоступило таких надходжень на суму 83,7 трлн. крб. У 1995 році приватизовано лише 58% об’єктів до річних завдань.
Незадовільний стан з наповненням доходної частини бюджету має місце і при реалізації розброньованих матеріальних цінностей мобілізаційного резерву на конкурсних торгах. За перше півріччя поточного року з цього джерела до Державного бюджету надійшло лише 21,8 млн. грн., що становить 2,4 відсотка від передбачених на рік. Слід зазначити, що протягом останніх трьох місяців поступово зменшуються надходження від приватизації майна державних підприємств (за січень червень цього року бюджет отримав лише 230,6 млн. грн., що становить 22,2 відсотка до річної суми, зазначеної у розрахунках при затверженні Державного бюджету).
Динаміка неподаткових надходжень у реальних показниках і прогноз на 2000 рік
EMBED Excel.Sheet.8
Протягом перших семи місяців 1999 р. план з неподаткових надходжень було недовиконано на 23 відсотки. Якщо темп збирання надходжень залишиться незмінним до кінця року, буде зібрано лише 4.3 млрд грн замість 5.6 млрд грн, закладених у Бюджеті-99.
У проекті бюджету на 2000 рік передбачено, що неподаткові надходження мають скласти 7.78 млрд гри. У номінальному визначенні прогнозується збільшення неподаткових надходжень у 2000 р. на 80.7 відсотка порівняно з очікуваним виконанням бюджету 1999 року і на 211 відсотків порівняно з виконанням бюджету за 1998 рік.
На наведеному вище графіку показано динаміку збирання реальних неподаткових надходжень, починаючи з 1994 р., а також прогноз надходжень, врахований у бюджеті на 2000 р. Як видно з графіка, після зростання надходжень протягом 1994-1996 років відбулося їхнє відчутне скорочення в 1997 і 1998 роках, причому рівень надходжень став меншим за рівень 1994 року. 1999 рік обіцяє стати першим роком, коли неподаткові надходження зростуть після періоду скорочення.
У проекті Бюджету-2000 прогнозується подальше зростання неподаткових надходжень. Порівняно з очікуваним у 1999 році обсягом у проекті Бюджету-2000 передбачається збільшення реальних неподаткових надходжень на 53.6 відсотка, завдяки чому буде досягнуто найвищого від 1996 року рівня.
• За період 1994-98 рр. неподаткові надходження становили в середньому 2.87 відсотка ВВП, у 1998 р. ~ 2.41 відсотка ВВП. У проекті бюджету на 2000 п передбачено, що неподаткові надходження складатимуть 5.16 відсотка ВВП.
Планові показники неподаткових надходжень по окремих статтях у проекті бюджету на 2000 рік і Бюджеті-99 (млрд грн)
У таблиці наведено планові показники неподаткових надходжень за
найважливішими статтям в проекті бюджету на 2000 рік і бюджеті на 1999 рік.
Як видно з таблиці, найбільше окреме джерело неподаткових надходжень складуть у бюджеті на 2000 рік кошти від приватизації державного майна.
Порівняно з очікуваним виконанням бюджету 1999 року, в бюджеті на 2000 рік прогнозується збільшення надходжень від приватизації на 256.7 відсотка в номінальному визначенні.
Друге найбільше джерело надходжень, як видно з таблиці, складають кошти від плати за транзит природного газу, нафти та аміаку через територію України. В бюджеті на 2000 рік передбачається, однак, скорочення цих коштів на 37.1 відсотка.
У проекті бюджету на 2000 рік прогнозується також скорочення на 35.2
відсотка надходжень від рентної плати за видобуті в Україні природний газ і нафту.
У 1998 році не стягувалася плата за транзит нафти та аміаку.
Таблиця 7.
Неподаткові надходження . що надійшли до Державного бюджету у 1999 році.
EMBED Excel.Sheet.8 ( За даними податкової адміністрації м. Києва)
Висновки щодо доходної частини проекту бюджету по неподаткових надходженнях
Щодо рентної плати за природний газ власного видобутку та відрахувань від плати за транзит природного газу по території
України слід відзначити, що у поточному році за підсумком 8 місяців рівень виконання цих податкових платежів становив лише 2,6% та 3,0% відповідно.
Такий стан платіжної дисципліни НАК "Нафтогаз України" є вочевидь ненормальним і вимагає негайного втручання контролюючих органів та не може бути підставою для зменшення прогнозованих на 2000 р. відповідних платежів.
Кабінетом Міністрів України на 2000 рік (стор. 107 проекту Закону) більш ніж удвічі зменшені перерахування до бюджету рентної плата за природний газ власного видобутку (на 214,5 млн.грн.) та відрахування від плати за транзит природного газу по території України (на 1089,8 млн.грн.).
Комітет розцінює це як суб'єктивний підхід, направлений на задоволення інтересів структури НАК "Нафтогаз України" за рахунок Державного бюджету, який грубо порушує чинне законодавство, зокрема частину 1 статті 95 Конституції України.
Комітет вважає, що є реальні можливості повного акумулювання у доходах Державного бюджету усіх належних платежів НАК "Нафтогаз України" незалежно від "рівня сплати" за спожитий природний газ.
Таким чином, надходження рентної плата за природний газ власного видобутку та відрахувань від плати за транзит природного газу по території України занижені в Урядовому проекті бюджету на 2000 рік на 1304,3 млн.грн.
Слід також додати, що, оскільки надходження до бюджету рентної плати за нафту і газ власного видобутку та відрахувань від плати за транзит природного газу і нафти по території України залежать від курсу національної грошової одиниці, то у 2000 р. при можливому збільшенні курсу долара по відношенню до гривні до 5,5 грн. надходження до бюджету по цих статтях можуть додатково збільшитись на 262 млн.грн.
В проекті бюджету заплановані надходження дивідендів (частини прибутку) від суб'єктів підприємницької діяльності, утворених за участю державних підприємств та організацій, які становлять 275 млн.грн. проти очікуваних у 1999 році 40 млн.грн.
При цьому не дотримана вимога п. 2.11 Бюджетної резолюції щодо представлення розрахунків дивідендів підприємств, що знаходяться повністю або частково у державній власності.
Комітет з питань бюджету вважає, що надходження дивідендів реально можна збільшити, за умов термінового вирішення Урядом низки питань щодо врегулювання процедури формування статутного фонду та реєстрації емісії акцій державних акціонерних і холдінгових компаній.
Тільки 5 з більш ніж 100 створених Кабінетом Міністрів державних акціонерних та холдінгових компаній зареєстрували на теперішній час емісію акцій.
Діяльність переважної більшості компаній виходить за межі існуючого правового поля.
Неврегульованість порядку сплати дивідендів у випадках передачі державних пакетів акцій до статутних фондів холдінгових та державних акціонерних компаній значною мірою впливає на стан надходження дивідендів до Державного бюджету.
Відомі приклади, коли завдяки рішенням, прийнятим на загальних зборах акціонерів, дивіденди на державну частку власності майна спрямовувалися для поповнення фонду розвитку виробництва, а не до бюджету.
У проекті бюджету на 2000 рік передбачені надходження коштів від приватизації державного майна в сумі 2560,2 млн.грн.
проти 767,1 млн.грн. очікуваних у 1999 році.
Комітет з питань бюджету не може погодитись з пропозицією Уряду щодо продажу найбільш ліквідних стратегічних підприємств без згоди на це Верховної Ради України.
Вважаємо, що Фонд державного майна самоусунувся від роботи по продажу рядових, не стратегічно важливих підприємств.
Запропонований Урядом перелік підприємств, які підлягають продажу у 2000 році підлягає розгляду і затвердженню Верховною Радою України.
Таблиця 8.
Порівняльний прогноз надходжень податкових та неподаткових платежів до зведеного бюджету України у 2000 році
(млн. грн.)
Висновок:
Одним із напрямків ефективного формування дохідної частини бюджету є детальний аналіз виконання кожної статті протягом попередніх років та врахування певних об’єктивних причин відхилення від передбачених показників. Відомо, що з року в рік не виконуються надходження по статті сплати рентних платежів за нафту й природний газ, що добуваються в Україні, та різниця в цінах на природний газ. При визначенні суми надходжень по цій статті необхідно враховувати певні економічні чинники — паління виробництва у цій сфері та зростання неплатежів. Посилення лібералізації в економіці передбачає збільшення надходжень від права володіння державним майном дивідендів, отриманих державою в акціонерних товариствах, надходжень від оренди цілісних майнових комплексів, приватизації. Найважливіша проблема, пов’язана з ефективним використанням державного майна, — визначення його реальної вартості.Досягнення збалансованості державного бюджету може здійснюватись за рахунок знаходження нових джерел доходів та залучення частини коштів від приватизації державного і комунального майна завдяки впровадженню комерційних конкурсів. Принцип формування витратної частини бюджету на основі наявних фінансових ресурсів застосовується при формуванні бюджету з метою реального його виконання, недопущення додаткового залучення емісійних джерел покриття дефіциту бюджету. Проте його дотримання потребує нових підходів щодо вирішення питання державного регулювання економіки та забезпечення соціальних гарантій.
Аналіз податкової системи України засвідчує її фіскальний характер, який стимулює затратні методи виробничо-комерційної діяльності підприємств, стримує економічний розвиток країни. У законах слабо виписана роль регіонів. До того ж суттєвим недоліком податкового законодавства є його нестабільність: часті зміни в правилах стягнення податків, скасування пільг або, навпаки, внесення нових.На сьогодні в Україні актуальним є вирішення питань податкової стабілізації, створення адекватної ефективної податкової системи, її розробка здійснюється на ґрунтовному вивченні податкового законодавства цивілізованих країн, класифікації податків, методів обліку та контролю податкових надходжень, аналізу впливу податків на фінансові показники підприємств.
Організація Об'єднаних Націй надає підтримку країнам, що стали на шлях осучаснення своєї економіки, сприяючи тим самим їх участі в міжнародному розподілі праці. Одним із напрямків надання допомоги є сприяння створенню податкової системи — відносно простої, доступної для розуміння і виконання і разом з тим такої, що покращує взаємовідносини з країнами світового співтовариства.
2.3.Досвід країн з ринковою економікою та країн з перехідною економікою по формуванню доходів бюджету.
Бюджет як інструмент економічної та соціальної політики залежить від економічних умов, і, у свою чергу, має впливати на ці ж таки економічні умови. Так само методи складання бюджету перебувають під впливом і покликані самі впливати на те середовище, в якому приймаються рішення.
Протягом 1950-х та 1960-х і, певною мірою, аж до кінця 1970-х років масштаби і роль державного сектору істотно зросли; у країнах-учасницях ОЕСР частка сукупних витрат на всіх рівнях державного управління у складі валового внутрішнього продукту в середньому майже подвоїлася. Економічні результати характеризувалися високими показниками і політику витрачання державних коштів можна загалом визначити як політику активізації економіки, економічного зростання і посилення державного втручання. Складання бюджету часто зводилося до вибору з розмаїття ідей, спрямованих на збільшення витрат на нові програми або розширення переліку послуг. У цей період зросла роль урядів у безпосередньому перерозподіл національного доходу, і одержала розвиток колективна відповідальність держави за рівень добробуту, за величину окремих фінансових ризиків, пов’язаних з коливаннями від стану економіки, старістю і захворюванням.Від середини 1970 років все більше урядів ставало відвертими позичальниками. На 1982 рік державні бюджети багатьох країн були дефіцитними. Почало зростати занепокоєння наслідками зростаючого боргового тягаря; повсюдно і невпинно зростаюча частка боргових відсотків у загальних витратах витісняла інші варіанти витрачання коштів і обмежувала гнучкість поведінки урядів. У приписах економічної політики почали підкреслювати потребу не лише у стримуванні або скороченні дефіциту, а й у стабільності фіскальних умов, які б сприяли зростанню приватного сектора. Деякі уряди почали ставити під сумнів достоїнства, не кажучи вже про вартість утримання, значного державного сектора.
Проте від середини 1970-х років чітко окреслилось більш поширене, хоча й не всезагальне, розуміння потреби у чіткому визначенні і контролі за фінансовими наслідками всіх видів діяльності державних структур. Така зміна у ставленні призвела до переоцінки і реформування бюджетних процесів, а також тіснішого зближення у формулюванні податкової і видаткової політик. Породжені внаслідок цього різновиди бюджетної практики, описані у цих матеріалах, покликані враховувати зовнішні умови фінансового планування і впливати на підготовку й виконання бюджету. Цю практику можна згрупуватиза трьома головними стратегічними ознаками:
1) Накладання на ранніх стадіях підготовки бюджету обмежень “згори”, якими уряд задає обсяги сукупних витрат, у межах яких повинні мати місце подальші перерозподіл ресурсів і детально обгрунтовані рішення щодо змін програм, зростання вартості тощо;
2) Забезпечення суворої відповідності результатів витрачання коштів запланованим обсягам і уникнення того, щоб непередбачені обставини змусили до небачених перевищень меж витрачених коштів;
3) Збільшення вартості грошей, і без цього завжди бажане, однак вкрай важливе у період стримуваних або скорочуваних меж сукупних ресурсів.
Огляд і оцінка заявок про надання коштів, поданих окремими міністерствами та відомствами, залишаються головним щорічним завданням бюджетних відомств у розробці порад міністерству, що контролює бюджет зокрема і урядові загалом. Проте за останнє десятиріччя на ці запити “знизу” від окремих міністерств поступово накладалися все жорсткіші фінансові обмеження “згори”.
Багато країн наразі розробляють і відкрито наголошують на певній формі встановлених згори контрольних показників, якими мають обмежуватися сукупні витрати. Практично в усіх країнах ці показники є конкретними заданими кількісними величинами, зазвичай розрахованими на встановлений період часу. Вони покликані обумовлювати поведінку і стримувати запити щодо більших обсягів ресурсів. Вони здатні спонукати до більшої готовності погоджуватися із обмеженнями витрат і допомогти зменшити напругу під час обговорення бюджету. Для того, аби можна було сформулювати і зробити вибір між протилежними цілями і потребами у державних коштах, необхідно мати час. Враховуючи це, а також необхідність визначити межі, в яких необхідно узгодити потреби у витратах за конкретними напрямками, звичайний цикл підготовки галузевих і відомчих бюджетів починається за рік або й більше до початку фінансового року. Такий тривалий підготовчий період здатен збільшити непевність щодо оцінок вартості витрат. Однак він особливо необхідний, коли уряди намагаються об’єднати у щорічному бюджетному процесі всі рішення з новими намірами, щд матимуть фінансові наслідки. Почасті через негнучкість деяких елементів бюджету і незрідка — тривалий попередній період, необхідний для внесення змін, більшість країн розробляють кількарічні перспективні оцінки фінансових наслідків деяких, якщо не всіх, програм фінансування або інвестиційних планів. У деяких країнах створюються деталізовані, щорічно оновлювані, розраховані на кілька років програми витрачання коштів і фінансування, якими встановлюються контрольні цифри для підготовки бюджетів відомств або програм на наступні роки. Одна з форм перспективного прогнозування наразі відверто визнається урядами як істотний елемент складання бюджету і дієвого контролю над витратами.
Нині декількома країнами на початках бюджетного циклу встановлюється загальна межа або блокований кошторис не лише стосовно сукупних витрат, а й для окремих міністерств і витратних груп. Подібне розширення практики визначення контрольних цифр і планування згори доповнюється більш чітко окресленою, позбавленою впливів центральних органів, відповідальністю за дотримання погоджених фінансових обмежень, і заходами, спрямованими на збільшення гнучкості окремих організаційних одиниць або управлінців, про що йтиметься нижче. Ці блоковані кошториси, які у деяких країнах торкаються головним чином управлінських і експлуатаційних витрат, незрідка є відображенням спущених згори контрольних показників, покликаних стимулювати підвищення продуктивності.Бюджет не є жорсткою програмою витрат, яку слід сліпо виконувати не беручи до уваги зміни економічних та інших умов і обставин, що відбулися від часу його розробки до кінця фінансового року. В усіх країнах можливим є подання до органів законодавчої влади додаткових фінансових законопроектів. У деяких країнах зміни у видатковій частині бюджету можуть за певних обставин санкціонуватися урядом без попереднього погодження із законодавцями. Всі країни залишили за собою право вносити зміни до своїх загальних планів і встановлених “згори” меж витрат, якщо вважатимуть такі зміни бажаними. Однак практика складання бюджету у більшості країн все більше робить наголос на потребі якомога менше виходити за раніше схвалені межі витрат.У різних країнах зупинилися на різних методах, які дозволяють упевнитися у тому, що встановлені урядом контрольні узагальнені показники витрат не порушуються впродовж етапу виконання бюджету, коли сплачуються гроші і надаються послуги. У деяких країнах ставка робиться на нерозподілений резервний фонд, яким не перевищуються ліміти витрат, і яким передбачається покрити ймовірні, раптово виниклі, потреби у здійсненні витрат. У більшості країн таких загальних резервів нема, через побоювання, що їхнє існування заохочуватиме міністерства, яким виділено бюджетні ресурси, до перекладання своїх фінансових проблем на бюджетне відомство, ніж самостійно шукати рішення.
Якщо доцільність існування загального резерву на покриття непередбачених витрат має бути безсумнівною, він повинен залишатися у межах обсягів, що заслуговують довіри. Навіть країни, що володіють такими резервами, виявили тенденцію до зменшення розмірів коштів, що надаються у разі непередбачених випадків, і до суворішого нормування можливості доступу до них. Все частіше бюджети, розроблені заздалегідь до початку операційного року, являють собою власне жорсткі ліміти, причому припускається, що вони не будуть коригуватися у зв’язку із непередбаченими потребами. У деяких країнах накладають обмеження на готівку, а це означає, що окремі міністерства також зіткнуться з проблемою ставок заробітної платні і зростання рівня інфляції; однак в інших країнах зберігається система централізованих резервів для таких коригувань. В обох випадках наголос зроблено на спонукуванні окремих споживчих одиниць або міністерств до знаходження шляхів компенсування, як цього вимагає закон, і, у деяких випадках — якщо в цьому існує необхідність — до коригування намірів і приорітетівБільшість країн мають інформаційні системи, які дають можливість бюджетним відомствам, а нерідко і законодавцям, спостерігати за фактичними переміщеннями державних коштів або використаннням бюджетних повноважень впродовж року. У багатьох країнах бюджетне відомство фактично контролює темпи розблокування коштів або повноважень протягом року. Цей контроль покликаний забезпечити максимальну гнучкість центральних урядових структур у здійсненні короткотермінових витрат і уможливити застосування дуже жорстких методів контролю і регулювання зобов’язань, грошових операцій і боргових відносин. Такий детальний контроль, однак, посилює враження, що саме бюджетне відомство, а не міністерства, що витрачають кошти, несе головну відповідальність за забезпечення дотримання бюджету і визначення джерел і отримання компенсаційних надходжень, якщо постане така необхідність. Централізований контроль у деяких країнах розширено за рахунок встановлення окремих лімітів або вимог щодо завчасного санкціонування витрат ще на стадії прийняття на себе зобов’язань. З іншого боку, такі обмеження накладаються для контролю над масштабами, в яких уряд зв’язав себе зобов’язаннями щодо грошових видатків на наступні роки.
Принципи контролю і управління витратами, які має на увазі така система централізованих контрольних заходів, є відмінними від деяких з нещодавніх кроків у напрямку до блокованих бюджетів. Масштаби і характер системи централізованого контролю, а також потреби бюджетного відомства в інформації і постійному спостереженні, у свою чергу, теж переживають зміни в деяких країнах, що пояснюється бажанням посилити відповідальність і повноваження міністрів і керівників окремих програм і досягти постійного стримування витрат і підвищеної вартості грошей.
Всі країни прагнуть стимулювати економічність, ефективність і дієвість своїх програм. У деяких країнах загальною практикою є просте скорочення бюджету кожного року, що має свідчити про очікувані поліпшення, про що йшлося вище. Інші країни покладаються на різноманітні механізми перевірок — незалежні групи експертів, перевірки, здійснювані за безпосередньої участі приватного сектору, оцінки результативності, виконані запрошеними урядом зовнішніми бухгалтерами-ревізорами тощо — для гарантування того, що оцінку зроблено, і обрано шляхи підвищення ефективності або скасування чи перероблення неефективних або неприорітетних програм. Такі перевірні процедури рідко коли тісно пов’язуються з графіком і моментами прийняття рішень у циклі підготовки бюджет. Бюджетні відомства, тим не менш, намагаються бути у курсі таких досліджень і використовувати отримані ними дані під час обговорення бюджету. Все частіше перевірки є спеціально зорієнтованими на потенційно проблемні делянки. Подальші зміни в існуючій практиці деяких країн є результатом намагань зняти деякі обмеження, яких зазнали особи, що приймають рішення, внаслідок постійного лімітування витрат, сконцентрувати більше уваги на результатах або віддачі і більше заохочувати керівників програм і міністрів до досягнення економії і вміння використовувати чимраз більш обмежувані бюджетні ресурси. Наприклад, удеяких країнах міністерствам надаються значно більші права щодо перекидання ресурсів між різними складовими частинами фінансування програм — витратами на заробітну платню, капіталом, вартістю переїздів, послуг консультантів тощо. У деяких країнах було розроблено заходи, які знаменують розрив з традицією обов’язкового складання річних бюджетів; щоби сприяти ефективному використанню державних грошових коштів і заохотити здатність до реагування і новаторства, міністерствам на певних умовах дозволено переносити невикористані кошти на наступні роки. В інших випадках досягаються кількарічні угоди щодо обсягів ресурсів замість традиційного річного розгляду і формування всіх окремих бюджетів. Поза тим, у деяких випадках окремі міністри мають набагато ширші повноваження вносити корективи до своїх пріоритетів і переглядати набір втілюваних намірів і здійснюваних програм.
У деяких країнах докладають зусиль для досягнення менш централізованого управління витратами через поліпшення навичок управління і прищеплювання окремим керівникам вміння чітко формулювати цілі і задачі. Однією з ключових турбот у багатьох країнах є розробка належних критеріїв якості роботи, а також ефективних систем обліку і звітування для контролю за витратами і їхньою результативністю. Чиновники бюджетних відомств вишукують ефективні засоби прищеплення окремим міністерстам і керівникам більшої гнучкості і свободи вибору у загальних межах урядових пріоритетів, одночасно домагаючись підтримання на бажаному рівні усеохоплюючого контролю над витратами і наявності в центральних урядових структурах достатніх знань для забезпечення міністрів і уряду компетентними і ефективними порадами з бюджетних питань.
Чотири країни з Організації економічної співпраці та розвитку, що нас цікавлять (Австралія, Канада, Німеччина і Сполучені Штати), мають федеральний устрій. Щодо них цей огляд зосереджуватиметься на федеральному уряді. Решта країн-учасниць є унітарними державами. Значимість регіональної влади, на відміну від місцевої, може бути різною і змінюватися. У деяких країнах, надто у Франції, Італії та Іспанії, відбулася “регіоналізація” або “децентралізація” деяких функцій, що ще донедавна належали центральним урядам. Порівняльна характеристика країн свідчить, що простого або прямолінійного розподілу функцій і повноважень між рівнями державного управління не існує, наслідком чого є різноманітні фінансові зв’язки з центральними урядами. У деяких випадках ієрархічно нижчі рівні діють просто як представники центральної або федеральної влади, яка не лише контролює фінансування, а й безпосередньо керує і регулює діяльність і послуги, що їх надає місцева влада. Подекуди центральний уряд може надавати субсидії, призначені на спеціальні цілі, для покриття частини або всієї вартості послуг з метою впливу на дії місцевого рівня влади, залишаючи йому певну свободу дій. Іноді можливе надання загальних (блочних) субсидій, яке може супроводжуватися поясненням того, на що центральний уряд хотів би бачити їх витраченими, або ж розподіл у наперед визначених пропорціях централізованих податкових надходжень з вказівками (або без них) щодо використання цих надходжень регіональною або місцевою владою. Ступені автономності інших рівнів державної влади мають значні відмінності. Частка загальних субсидій у порівнянні із субсидіями на конкретні цілі є одним із свідчень цього. Іншими показниками є масштаби збирання нижчими рівнями своїх податків, встановлення плати за послуги своїх служб і визначення власних потреб у позичених коштах. Місцеві податки на житло (і деяке інше нерухоме майно), прибуток або з обороту становлять визначальні джерела місцевих надходжень у країнах, що розглядаються. До функцій соціального забезпечення, як правило, зараховують державні програми пенсійного забезпечення, допомогу безробітним та інші програми підтримки доходів населення на належному рівні, а також інші види допомоги по лінії державного соціального забезпечення, Програми соціального забезпечення нерідко набувають форм виплат визначеному законом колу фізичних чи юридичних осіб і можугь характеризуватися як такі, що обумовлюються попитом. Наприклад, безробітні, хворі та пенсіонери мають право на певні види допомоги або пільги, які у кожному випадку визначаються конкретними нормами чинних законів або постанов, незалежно від “стану бюджету”. Хоча параметри програми і можуть змінюватися, після того, як їх окреслено, загальні обсяги витрат на соціальне забезпечення визначаються попитом. Загалом, контроль за всіма витратами у цій сфері може здійснюватися лише через внесення змін до відповідних Офіційно встановлений порядок у різних країнах має помітні відмінності. У деяких з них (напр., Австралії і Данії) всі або більшість виплат провадяться з об’єднаного фонду надходжень, а за асигнуваннями звертаються до парламенту. В інших — деякі види допомоги сплачуються з окремого державного фонду, який цілком або головним чином фінансується за рахунок спеціальних цільових внесків. Такий фонд може також отримувати субсидії від центрального уряду і мати прибуток від нерозподілених на кінець періоду коштів. Масштаби участі уряду у таких фондах різні. Німецький пенсійний фонд соціального страхування, що широко фінансується за рахунок сплати обов’язкових внесків, отримує індексовану щорічну допомогу з федерального бюджету. У Великобританії Національним страховим фондом, з якого фінансуються основна державна пенсійна програма і короткотермінова допомога безробітним, керує центральний уряд, а його операції включаються у валовому вираженні до бюджету центрального уряду. У деяких країнах допомога може сплачуватися із спеціальних фондів, проте центральний уряд може втрутитися, якщо фонд потрапить у скрутне становище (напр., якщо різко зросте рівень безробіття), або робити внески на покриття вартості деяких з його елементів, як це відбувається у Німеччині щодо страхування від безробіття.У деяких країнах нижчі урядові рівні надають субсидії за соціальною допомогою від імені центрального уряду. У Нідерландах кожен орган влади, як правило, має певну свободу у встановленні деталізованих критеріїв відповідності вимогам і розмірам відповідних субсидій, а тому очікується, що вони надаватимуть дещо з необхідних коштів, а решту забезпечуватиме центральний уряд.
Незалежно від офіційно встановленого порядку, центральний уряд здебільшого займається визначенням розмірів виплат і внесків і критеріїв відповідності статусові клієнта фондів соціального забезпечення, а також, імовірно, здійснює інші прямі виплати за соціальною допомогою. Внески до фондів соціального страхування здебільшого включаються до оцінок податкоспроможності і тягаря оподаткування (навіть у країнах, де такі внески розгойдаються як відмінні за своєю природою від оподаткування). У Нідерландах ключове поняття “колективного тягаря”, у якому виражено одну із фіскальних цілей, включає суму податкових платежів і внесків на соціальне страхування (та деякі інші неподаткові надходження). У Німеччині однією із стратегічних бюджетних цілей є скорочення “Abgabenquote” (податкової частки), яка є результатом поєднання податків, пенсійних внесків, внесків на страхування від захворювань і безробіття, сплачуваних роботодавцями і найнятими ними робітниками.
Визначити межу, яка відділяє державні підприємства від приватних, видається нелегким завданням. Ступінь безпосереднього державного контролю за діяльністю фірми і її залежність від державного фінансування складають два важливих елементи визначення цієї межі. У рамках міжнародне визнаної стандартної національної системи звітності кожна країна розробила свої власні критерії віднесення до тієї чи іншої категорії.
В Австралії, Німеччині і Сполучених Штатах центральний уряд має схильність до обмеження своїх контактів невеликим колом державних підприємств, серед яких, як правило, знаходимо ті, що забезпечують такі елементи інфраструктури загальнодержавного значення, як зв’язок, поштові послуги і транспорт. Зв’язки між центральним урядом і державними підприємствами більш властиві унітарним державам, де уряд може справляти свій вплив різноманітними способами. У бюджетному відношенні урядові витрати включають будь-які дотації або субсидії, виплачені таким підприємствам. До них входять також будь-які позики (що не підлягають погашенню), хоча такі позики іноді надаються з інвестиційного фонду, який не є частиною загальнодержавного бюджету. У Великобританії існуюче визначення державних видатків як об’єкту контролю включає всі види чистого зовнішнього фінансування націоналізованих галузей і більшості інших державних корпорацій. Більша частина цього фінансування йде від уряду, але певна частка може бути отримана від банків або з-за кордону, і тоді тільки урядові субсидії і позики включаються до бюджету центрального уряду. В Ірландії чинне визначення державних капітальних витрат включає капітальні витрати субсидованих державою організацій, які отримують кошти з державної скарбниці, внутрішніх ресурсів компанії і інших зовнішніх джерел, крім скарбниці (напр., позичені на ринках капіталу кошти).
Як уже неодноразово зазначалося вище, норми, закони й практика, які регулюють створення бюджету, рідко коли бувають цілком статичними у часі у будь-якій країні. Натомість, мінливі економічні й політичні обставини і конкретні проблеми, що постають перед державою, можуть призвести до змін у бюджетному процесі. Ці зміни добре проілюстровані законодавством, що застосовувалося у Сполучених Штатах впродовж останнього сторіччя і визначало процес складання бюджету.У пункті 9[7] статті 1 Конституції Сполучених Штатів сказано, що “Усі гроші беруться зі Скарбниці лише як наслідок асигнувань, наданих законом; час від часу друкуються регулярні повідомлення й звіти про надходження й видатки усіх грошових коштів Уряду”.
Закон про державний бюджет слугував сердцем бюджетного процесу впродовж понад 50 років. Опісля, у відповідь на цілу низку подій, процес було змінено шляхом ухвалення закону 1974 року про бюджетні повноваження і контроль Конгресу за використанням бюджетних коштів. Декілька положень цього закону передали суму повноважень щодо бюджетного процесу від президента Конгресові. Закон змінив визначення фінансового року з періоду липень-червень на 1 жовтня – З0 вересня включно. Це положення дало Конгресові триваліший час для розгляду бюджетних заявок, що надходять від президента. Закон також санкціонував створення Бюджетної служби Конгресу. Службу було укомплектовано фахівцями з фінансових питань, покликаних обслуговувати членів Конгресу на позапартійній основі і тим самим дати Конгресові можливість мати у своєму розпорядженні групу експертів, подібних тим, яких мав президент у своєму Адміністративно-бюджетному управлінні (назва, яку отримало відомство, первісне створене як Бюджетне бюро). Закон 1974 року створив також два нових комітети у Конгресі — комітети Палати представників і Сенату з питань бюджету. На ці комітети було покладено відповідальність за складання бюджетних резолюцій, у яких уперше було зроблено спробу розглядати бюджет (як прибуткову, так і видаткову його частини) у його сукупності в одній резолюції (але не визначати точні суми, які слід асигнувати на конкретні видаткові цілі). Нарешті, як випливає із назви закону, він також обмежував право президента “утримуватися” від витрачання коштів, асигнованих Конгресом. Це було відповіддю на невдалу спробу президента Ніксона обійти намір Конгресу витратити гроші на певні цілі, заборонивши відомствам витрачати кошти, які Конгрес попередньо асигнував. Хоча новий закон спочатку працював більш-менш добре (чому почасти сприяв той факт, що як більшість членів Конгресу, так і президент з 1977-1981 років належали до однієї політичної партії), у 1980-х роках річні витрати значно перевищували державні надходження. Ці дефіцити розглядалися як симптом безконтрольності бюджетного процесу, коли Конгрес був нездатним стримати видатки. У відповідь на цей феномен і занепокоєння тим, що зростаючі дефіцити завдавали шкоди національній економіці, Конгрес ухвалив закон 1981 року про збалансованість бюджету і максимальні розміри бюджетного дефіциту (який за прізвищами його головних авторів часто називають “Законом Грема-Радмена-Холлінгза”). Цей закон був спрямований на встановлення контролю за рівнем дефіциту і з часом поступове його скорочення відповідно до попередньо визначеного графіка. Якщо Конгресові не вдавалося досягти цих запланованих рівнів дефіциту, асигнування слід було анулювати і заборонити витрачати. Попри це завдання, Закон Грема-Радмена-Холлінгза не зміг стримати рівень дефіциту.
Відповіддю на цю невдачу було ухвалення у 1990 році закону про забезпечення виконання бюджету. Згідно з ним, центр ваги макробюджетного процесу було перенесено з дефіциту на абсолютні граничні розміри витрат. Крім того, якщо вносилися нові законопроекти, здатні скоротити надходження або збільшити видатки, від них вимагалося також показати, як можна буде дотриматися наперед визначених граничних обсягів витрат (чи то шляхом скорочення інших категорій витрат, чи то через отримання необхідних доходів). Саме цим законом регулюється зараз у Сполучених Штатах бюджетний процес.
Навіть той факт, що закон про забезпечення виконання бюджету чинний ось уже понад 6 років, не слід тлумачити як свідчення того, що проблеми фінансового планування “вирішені”. Як, можливо, відомо читачам, перебіг бюджетного процесу для 1996 фінансового року був не надто втішним. Справді, декілька разів уряд Сполучених Штатів припиняв роботу у зв’язку з тим, що закони про нові асигнування не були ухвалені, а “резолюцію про продовження асигнувань” (яка б дозволила урядові продовжувати функціонування на підставі раніше ухвалених законів) не було введено в дію. Існує також широке розуміння того, що основна частина загальних витрат, здійснених урядом США, не піддається контролю ..завдяки раніше ухваленим компенсаційним та соціальним виплатам. Однак змінити ці компенсаційні та соціальні програми здебільшого вважається якщо не неможливим, то політичне небезпечним. Нарешті, принаймні дехто доводить, що єдиний спосіб, у який видатки взагалі можна контролювати, є внесення змін до Конституції, що робили б збалансованість річних бюджетів обов’язковою.
Основні завдання бюджету в розвинутих країнах:
І. Фінансове планування розвитку населеного пункту на тривалий період. Слід враховувати вплив інвестицій на поточні бюджети наступних періодів.
2. Вибір пріоритетів з урахуванням кон’юнктури, оскільки на громаду відноситься більше половини громадських інвестицій. Враховуючи сильний бюрократичний вплив на своєчасність інвестицій навіть у розвинутих країнах, місцеві уряди формують резервні фонди, звідки фінансують інвестиційні програми.
3. Додержання основного принципу формування бюджету - його збалансованості. Дефіцит бюджету покривається кредитами тільки у фондовій частині бюджету шляхом покриття капіталу реальною вартістю майна.
4. Знаходження оптимального співвідношення між затратами та корисністю для громади. Економічність бюджету виражається збалансованістю його доходної та видаткової частини.
5. Відкритість процесу бюджетування сприяє його об’єктивності та контрольованості при персоніфікованій відповідальності посадових осіб за ефективне і економне витрачання громадських ресурсів.
Бюджетний процес є процесом циклічним і постійним. У підготовці бюджету беруть участь усі працівники місцевої виконавчої влади, які готують проектні пропозиції бюджету до розгляду представницькою владою та громадських слухань.
Висновки:
Аналізуючи дані в порівнянні з підходами до формування бюджету в країнах розвинутої демократії, можна зробити висновки, що для ствердження самоврядування Україні необхідно пройти складний шлях доопрацювання законодавства, розмежування повноважень, децентралізації фінансових ресурсів та навчання службовців.
Законодавство в Україні безперервно змінюється при відсутності концепції про місце і роль місцевого самоврядування. Бюджет місцевих рад формується згідно із Законом про Державний бюджет, який приймається кожного року і має суттєві відмінності від закону 1991 р. “Про бюджетну систему.” Практично формування місцевих бюджетів нічим не відрізняється від часів централізованого розподілу ресурсів. Складна податкова система, механізм збору і перерозподілу податків, подвійність підпорядкування фінансових служб унеможливлюють реалізацію декларованого права місцевих рад розпоряджатися місцевими ресурсами. Філософія контролю місцевих фінансів є важким залишком командно-адміністративної системи і часто знаходиться під впливом чинників, які знаходяться за межами компетенції місцевих рад.
Ідея “від кожного по можливості, кожному по потребах“ стосовно місцевого самоврядування означала диференціацію при зборах податків по регіонах та їх перерозподіл з метою урівняння задоволення потреб. Реально цю ідею втілити в життя не вдалось тому, що вона має суттєві дефекти, а саме: повністю душить ініціативу, скільки не старайся - більше, ніж тобі виділять, не одержиш.
Такий підхід вимагає від службовців, причетних до розподілу, розсудливості та порядності. Але поки що породило суб’єктивізм та корисливість і стало причиною різкого зростання корумпованості чиновників.
Загалом існуюча система перерозподілу базується на визначенні нормативної бази відрахувань від основних податків на рівень області, де проводиться кінцевий перерозподіл для кожного муніципалітету і повністю виключає можливість місцевих рад формувати бюджетну політику навіть на поточний рік. Питома вага власних ресурсів місцевих рад в загальній величині бюджету складає 5-10% і формується за рахунок місцевих податків і зборів. У 1996 р. позабюджетні кошти місцевих рад централізовані, чим міські ради були прирівняні до сільських, у яких власних ресурсів практично не було ніколи.
Розділ 3.
3.1.Зміцнення дохідної бази Державного бюджету України.
Сучасному етапу економічного розвитку в Україні притаманні деякі позитивні зрушення у фінансовій, сфері: певна стабілізація грошової системи завдяки монетарній політиці, зупинення темпів інфляції, поступове залучення неемісійних джерел покриття дефіциту бюджету, розробка й затвердження ряду законопроектів, що розширюють фінансову базу місцевого самоврядування. Перші успіхи є лише початком і основою для вирішення найважливіших питань фінансової політики, для їх продовження необхідні структурні зміни в економіці країни та в самій фінансовій сфері.
Серед першочергових завдань бюджетної політики провідне місце посідає розробка науково-обґрунтованих концепцій доходів держави, побудова оптимальної моделі податкової системи, чітке дотримання податкового законодавства.
Державний бюджет України розробляється на базі наявної дохідної частини, тому важливим є її реальне визначення та повне виконання. В основу мають бути покладені об’єктивні оцінки прогнозних макроекономічних показників. Тому прирозробці державного бюджету слід враховувати таке:
річні проекти мають складатися лише на основі існуючої податкової бази,
важлива умова стабільності податкових надходжень — мораторій на податкове законодавство впродовж двох-трьох років;
поступове впровадження нових податкових змін, особливо тих, що стосуються значного скорочення надходжень до бюджету ;
поступове скасування податкових пільг із переходом до диференційованої сплати податків у відповідних галузях ;
проста й доступна система оподаткування, контроль за дотриманням сплати податків.
Потребує об’єктивного визначення частка податкових надходжень від фізичних осіб, її базою повинні стати реальні доходи населення. До складу витрат, що враховуються при обрахунку прибуткового податку, слід включати величину платних послуг на охорону здоров’я, освіту,сплату комунальних послуг. Альтернативним джерелом збільшення доходів бюджету за рахунок надходжень від фізичних осіб може стати підвищення непрямих податків на споживання предметів розкоші, що також дасть змогу певною мірою нівелювати доходи населення та здійснити їх ефективний перерозподіл. Важливою проблемою є оподаткування відповідно до здійснюваних фактичних витрат фізичних осіб, а не на основі продекларованих доходів.
В умовах економічної кризи особливо гострою залишається проблема соціального захисту. Основне завдання — державна гарантія соціальних послуг на рівні мінімальних стандартів. У зв’язку з цим потребує детальної розробки й уточнення величина “споживчого кошика” та визначення відповідних. Слід наголосити, що в цій сфері має бути певна межа скорочення витрат джерел його фінансування. Тому потребують виважених підходів основні статті скорочення.
До них слід віднести:
- зменшення суми пільг у зв’язку із переглядом та уточненням відповідних груп населення, що користуються тими чи іншими пільгами (загальна сума пільг становить близько 15 млрд. грн., тоді як можливості бюджету на їх фінансування — 600 млн. грн.). Необхідно наголосити, що таке уточнення має на увазі виявлення тієї частини населення, яка безпідставно користується тимичи іншими пільгами;
- забезпечення на мінімальному рівні бюджетного фінансування освіти, медицини за умови розвитку мережі недержавних установ;
- поступовий перехід від державного пенсійного, соціального і медичного забезпечення до пенсійного, соціального і медичного страхування.
Успішне впровадження перелічених заходів можливе за умови поступового підвищення реальних доходів населення. Крім того, значне скорочення державних соціальних витрат має супроводжуватися подальшим розвитком адресних сібсідій.
Важливий напрямок забезпечення збалансованості бюджету — оптимізація структури інших видатків бюджету, зокрема на утримання армії та апарату її управління. Зменшення видатків на утримання армії має супроводжуватись переходом військових частин на часткове самофінансування шляхом надання послуг у галузі цивільного будівництва, охорони господарських та інших об’єктів, розширенням програм виробництва в Україні військової техніки. Реформування структури органів управління — передумова скорочення витрат по цій статті.
Поряд із цим збалансованість бюджету може бути досягнута й за рахунок оптимізації витрат на розвиток економіки. Так, на нашу думку, в цьому напрямку необхідно:
- чітко визначити основні витрати, що пов’язані з інвестуванням у довгострокові економічні програми, та виділити відповідні фінансові джерела у бюджеті;
- забезпечити бюджетне фінансування через систему державного замовлення на конкурсній основі;
- використовувати застосування механізму субвенцій з метою ефективного використання бюджетних коштів;
- запровадити систему державного контролю за виконанням проектів у галузі економіки через органи Державного казначейства.
Резервом збільшення витрат на розвиток економіки може стати використання коштів господарських структур, а також різних видів поєднання бюджетних коштів та коштів приватного сектора економіки. Одним із видів ефективного злиття приватного й державного капіталів: є створення системи державно-приватних холдингових компаній для управління діяльністю технологічно пов’язаних виробництв у ключових галузях економіки. Основна вимога при їх створенні — ефективне використання державного майна та відповідальність керівництва за результати діяльності підприємств і виконання технічної, інвестиційної, цінової політики цих підприємств. Актуальною залишається проблема створення й розвитку фінансово-прдмислових груп в Україні, в тому числі із залученням державної власності. Роздержавлення підприємств — ефективний напрям скорочення державних витрат, проте слід враховувати зростаючі витрати держави по створенню додаткових робочих місць для робітників, вивільнених у результаті реструк-призації державних підприємств. Альтернативним джерелом фінансування таких галузей, як чорна та кольорова металургія, машинобудування, хімічна промисловість є довгострокове банківське кредитування. У зв’язку з цим виникає необхідність створення державного інвестиційного банку. Необхідно наголосити, що функціонування такого банку в Україні досить проблематичне через недостатність джерел формування та поповнення кредитних ресурсів. Досить вагомі потенційні можливості скорочення витратної частини бюджету пов’язані з удосконаленням процесу формування місцевих бюджетів. Первинна ланка місцевих бюджетів — територіальні громади — набувають широких прав на використання державного майна, переданого у комунальну власність, що значно розширює фінансову базу органів місцевого самоврядування та дає змогу фінансувати значну частину витрат місцевих бюджетів за рахунок власних доходів.
Крім того, потребує вирішення питання фінансування забезпечення експлуатації та утримання об’єктів комунальної власності, які передаються у власність членів територіальної громади. Досить високу питому вагу у структурі видатків державного бюджету має обслуговування зовнішнього боргу (9,1%). Залучення додаткових коштів міжнародних фінансових інститутів та кредитних установ для покриття дефіциту бюджету є досить проблематичним для України. З одного боку, їх подальше залучення збільшує витратну частину бюджету, з другого — значне скорочення таких надходжень є передчасним у зв’язку із нестабільністю ринку державних цінних паперів. Необхідно враховувати також, що значне збільшення надходжень від випуску ОВДП зумовлює збільшення суми внуірішнього державного боргу та витрат на його обслуговування. Протягом 9 місяців 1997 року спостерігалось переважне залучення внутрішніх позик на покриття дефіциту бюджету: передбачалося спрямувати 3,351 млрд. гри. за рахунок джерел внутрішнього фінансування, залучено — 4,186 млрд. грн.. джерел зовнішньої позики — 2,400 млрд. грн., залучено — 1,129 млрд. грн. Крім того, значне залучення внутрішніх позик в умовах нестабільності валютного ринку та нерозвиненості фондового ринку має супроводжуватись підвищенням дохідності, що призводить до збільшення суми зобов’язань держави з обслуговування внутрішнього боргу. Розв’язання проблеми оптимізації витрат тісно пов’язане з визначенням місця державних цільових фондів у складі державного бюджету. Фінансування цих фондів здійснюється за рахунок конкретних джерел, тому важливим є їх цільове використання. З огляду на це, на нашу думку, поряд із Пенсійним фондом за межі державного бюджету мають бути винесені Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення, а також Державний фонд сприяння зайнятості населення. Перелічені вище шляхи оптимізації державного бюджету України потребують поступового впровадження. Об’єктивною передумовою забезпечення оптимальної збалансованості бюджету будь-якої країни є його реальне наповнення, в основі якого — економічне зростання.
3.1. Шляхи збільшення податкових надходжень до Державного бюджету у контексті досвіду країн з розвинутою ринковою економікою та країн з перехідною економікою.
Податки є невід'ємною частиною фінансового господарства держави як історичної форми задоволення колективних потреб. Це найважливіше джерело формування доходів держави, які, в свою чергу, використовуються на витрати для державного управління, на вирішення економічних, соціальних, оборонних завдань, на розвиток освіти, науки, культури.
Встановлення, розподіл, стягнення і використання податків становлять одну із функцій держави. Тому податкова система як елемент господарського механізму відповідає економічному ладу країни, рівню розвитку продуктивних сил, системі державного регулювання економічних процесів і основним завданням існування держави. Є багато цікавих прикладів державного регулювання економіки через систему оподаткування. Так, у Швеції в роки піднесення стягувався особливий податок на інвестиції з метою затримки їх зростання, в періоди економічних спадів він знижувався або скасовувався для заохочення надходжень капіталів. У цій країні застосовувалася також система інвестиційних резервів: монополіям дозволялося до 40% комерційних доходів відкладати в інвестиційні резерви, які не підлягали оподаткуванню. У періоди спадів ці резерви залучалися для розширення капіталовкладень. Щоб прискорити концентрацію капіталу в США при злитті компаній, новостворена компанія звільнялася від податків протягом року, якщо хоч би одна з об'єднаних компаній була збитковою. У Франції для компаній, які злилися чи реорганізувалися, давалася відстрочка на сплату податків, деякі види акцій звільнялися від оподаткування. Свого часу в багатьох країнах широкого розвитку набула система протекціонізму — шляхом встановлення високих митних податків на імпорт держави підтримувалися високі ціни на внутрішньому ринку, розвивався демпінг як один із засобів економічної боротьби за переділ ринків.
Складність розуміння природи податків зумовлена ще й тим, що податок — це одночасно економічне, господарське і політичне явище реального життя. На підтвердження політичного характеру податків можна навести як приклад конфіскацію майна багатих громадян, що широко практикувалася в Англії та Франції в XIII — XVII сторіччях.
Чинна система стягнення податку на додану-вартість у розвинутих країнах має гнучкий характер. Так. у Німеччині основна ставка становить 14%, діє також пільгова — 7%, зокрема для продуктів харчування (крім спиртних напоїв та обігоних коштів кафе, ресторанів), громадського транспорту, засобів інформації (книги, газети, журнали) та творів мистецтва.
У Франції основна ставка ПДВ - 18,6%, знижена — 5,5%. В Італії їх п'ять: пільгова — 4% і 0%, основна — 9% та дві підвищені — 19% і 38%. Нульова ставка застосовується до експорту товарів і послуг. За пільговою 4% ставкою оподатковуються предмет» першої життєвої необхідності (хліб, молоко та інші продукти харчування, а також газети і журнали). Основна ставка — 9% використовується для широкого кола промислових товарів (виробів). Продукти та спиртні напої, які реалізуються через ресторани, а також бензин і нафтопродукти оподатковуються лі ставкою 19%. Найвища ставка застосовується до предметів розкоші (хутро, ювелірні вироби, спортивні автомашини).
Згідно із Законом України "Про податок на додану вартість" від 19 квітня 1997 р. в Україні затвержено 20-%-ну основну ставку та 0%, тобто пільгову ставку. За нульовою ставкою оподатковуються: експорт товарів; поставки пального для заправленій або поспчання морських (океанських) і повітряних суден, що здійснюють свою дальність за межами України, для заправлення (дозаправлення) т.« постачань космічних кораблів, а також супутників. Нульова ставка перевчає не г-іьки звільнення від ПДВ, а й повернення податку на додану варять, спл.кеного постачальником.
Звільняються від оподаткування: операції з продажу вітчизняних продуктів дитячого харчування, періодичні видання, книжки, учнівські зошити, підручники і навчальні посібники вітчизняного виробництва; надання послуг з охорони здоров'я; продаж лікарських засобів і виробів медичного призначення, зокрема надання таких послуг аптечними установами; надання послуг із перевезення пасажирів міським і приміським пасажирським транспортом й автомобільним транспортом у межах району; надання послуг із вищої, середньої, професійно-технічної та початкової освіти закладами освіти, які мають спеціальний дозвіл (ліцензію), та інші.
Порівняльний аналіз свідчить, що в Україні застосовується досить висока основна 20% ставка ПДВ майже з усіх операцій. І це за умов, коли до витрат виробництва включаються нарахування (податки) із заробітної платні до органів соціального страхування та пенсійного забезпечення, Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення, Фонду зайнятості населення та комунальний податок, що призводить до подвійного оподаткування заробітної платні та значного збільшення суми ПДВ.
ПДВ оподатковуються також операції відвантаження готової продукції, товарів, інших матеріальних цінностей, передача нематеріальних активів, виконання робіт, послуг, кошти за які на дату відвантаження (передачі, виконання) підприємство від покупця не одержало, а також у випадках отримання готівки. Оподатковуються також зарахування на рахунки підприємства в установах банків коштів від покупців (замовників) в оплату продукції, товарів, інших матеріальних цінностей, нематеріальних активів, робіт, послуг, що підлягають відвантаженню (передачі, виконанню).
Такий порядок оподаткування спричинить збільшення неплатежів з ПДВ та зростання підприємств-''тіньовиків". Як відомо, надходження до бюджету не адекватні збільшенню податкового тиску на платника податку. Якщо рівень податків перевищує певну величину (40—50%), то 'їх надходження до бюджету починає зменшуватись. У США в умовах високого децефіциту державного бюджету була застосована специфічна модель економічної політики під назвою "рейганоміка". Суть її полягала в тому, що Р. Рейган з метою забезпечення зростання бюджетних надходжень знизив рівень оподаткування. Нова модель податкової політики потім застосовувалася урядами більшості країн Заходу.
Нова система оподаткування ПДВ в Україні значно ускладнює порядок ведення бухгалтерського обліку та збільшує його трудомісткість. Так, наприклад, підприємства зобов'язані сплачувати ПДВ з операцій по передоплаті продукції (робіт, послуг), при цьому зміни в умовах здійснення операцій потребуватимуть корекції здійснених податкових платежів.
Крім того, ПДВ не відзначається соціальною орієнтацією. Звільняються від податку операції, що стосуються певних верств населення. В сучасних умовах низької заробітної платні переважної частини населення, постійної затримки її виплати ставка ПДВ на предмети першої необхідності все-таки завишена. Враховуючи досвід передових країн, доцільно ввести пільгову ставку для продуктів харчування, громадського транспорту та засобів масової інформації.
Законодавчий акт про прибутковий податок в "Основах світового податкового кодексу" регулює оподаткування як фізичних, так і юридичних осіб. Індивідуальним платником є особа, яка постійно проживає в країні або знаходиться в ній понад 182 дні протягом податкового року. Юридичними особами — по-даткоплатниками є корпорації, кооперативи, товариства, приватні індивідуальні підприємства й інші організації, що здійснюють економічну діяльність, а також політико-адміністративні одиниці, релігійні, благодійні та інші організації, створені не для отримання прибутку. Ставки прибуткового податку для індивідуальних платників — 15%, 20%, 25% та 30%, для підприємств — 30%.
Кодекс передбачає процедуру визначення оподатковуваного доходу. Для цього використовується поняття "валовий дохід". Це: оплата праці та послуг, у тому числі гонорари, комісійні й інші винагороди; валовий дохід, отриманий від підприємницької діяльності; доходи від власності; одержані відсотки; доходи від здачі майна в оренду; роялті; пенсії та ануїтети (щорічна рента).
До валового доходу не входять: майно, отримане в дарунок чи у спадок, а також виплати із цього майна; страхові відшкодування на випадок смерті застрахованого; компенсації за шкоду, заподіяну в. результаті нещасного випадку на роботі; компенсації по хворобі чя пораненню за договорами страхування здоров'я; додаткові блага, надані робітникам (вони оподатковуються особливим чином); відсотки і дивіденди, які також оподатковуються особливим чином; доходи від продажу основного житла; допомога на дітей; доходи іноземних дипломатів (за умовами взаємності).
Юридичним особам при визначенні оподатковуваного доходу дозволяється виключити із валового доходу звичайні та необхідні витрати, сплачені чи здійснені ними протягом податкового року. Виробничими витратами є: заробітна плата робітників, оплата послуг, оренда, витрати на відрядження тощо. Щодо індивідуального платника (найманого робітника), то до витрат на його економічну діяльність відносяться витрати на поїздки, харчування, проживання та переїзди.
Цікавим є сучасний досвід оподаткування в Німеччині. При визначенні розміру податку із заробітної платні застосовуються такі спеціальні інструменти, як "податкові класи", "податкозі карти" та "податкові таблиці". Шість податкових класів групують робітників і службовців залежно від їх сімейного стану, кількості працюючих, спільного чи окремого ведення обліку одержаних доходів, наявності дітей. До першого класу відносять неодружених робітників без дітей та тих із одружених, овдовілих чи розлучених, у яких відсутні умови для віднесення їх до благодатніших третього чи четвертого податкових класів. До другого класу — неодружені, розлучені чи овдовілі, що мають на своєму утриманні не менше однієї дитини, якщо їм належить вільна від податку певна сума для підтримки сімейного бюджету. Третій клас — одружені робітники, та якщо в сім'ї працює тільки один із подружжя. Якщо працюють обидва з подружжя, то один із них, за спільною згодою, переходить до п'ятого класу. Четвертий клас включає сім'ї з працюючим подружжям, які оподатковуються окремо. П'ятий клас — це одружені робітники, в сім'ї працюють і чоловік, і дружина, але один із них, за спільною згодою, включений до третього класу. Шостий клас призначений для робітників, які мають заробіток у декількох місцях, з метою їх обліку.
Для юридичних осіб у Німеччині існує корпораційний податок. Це прямий податок на фактично отриманий прибуток, що підлягає оподаткуванню, тобто брутто-прибуток, за винятком промислового та земельного податків. Існують дві базові ставки корпораційного податку на прибуток. Якщо прибуток не розподіляється, то він підтягає оподаткуванню цим податком у розмірі 50%, а при розподілі — 36%.
Оскільки прибуток, що розподіляється, — це дивіденди, одержані акціонерами, які також підлягають оподаткуванню прибутковим податком, то виникає можливість подвійного оподаткування цієї частини прибутку. Німеччина та інші країни ЄЕС з метою уникнення подвійного оподаткування використовують систему зарахування, згідно з якою податок на прибуток, що розподіляється, сплачений компанією, враховується при оподаткуванні особистих доходів акціонерів через прибутковий податок.
У Франції прибутковий податок є прогресивним, ставки встановлені від 0% до 56,8% в залежності від доходів платника. З метою обчислення податку доходи поділяються на сім категорій: — оплата праці (заробітна плата) при роботі за наймом; — доходи від обігового капіталу (доходи і відсотки); — доходи від перепродажу, що поділяються на доходи від перепродадку споруд і цінних паперів (акцій та облігацій);
— доходи від промислової й торгівельної діяльності підприємств, які не є акціонерними товариствами;
— некомерційні доходи (доходи осіб вільних професій); — сільськогосподарські доходи.
У кожній із семи категорій діє своя методика визначення чистого доходу. Крім того, для розрахунку податку чистий дохід сім'ї ділиться на частини таким чином: неодружені — 1 частина, подружжя — 2 частини, одна дитина — 0,5 частини додатково, дві дитини — 1 частина додатково, три дитини — 2 частини додатково. Потім визначається сума податку за відповідними ставками на 1 частину. Така схема дозволяє пом'якшити прогресію податку та створити певні пільги багатодітним сім'ям.
У США податок на прибуток прогресивний, підвищується разом із збільшенням оподатковуваного прибутку і становить 15,25 і 34%. У Канаді з метою стимулювання розвитку малого бізнесу введено дві ставки податку на прибуток: для великого бізнесу — 43%, для малого — 22%.
В Україні існувала гнучка система оподаткування прибутку підприємств: 15%, 30% (основна ставка), 45%, 60%. Згідно із Законом України від 22 травня 1997 р. "Про внесення змін до Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" введено основну — 30% ставку податку на прибуток підприємств, яка визначається шляхом зменшення суми валового доходу за підзвітний період на суму валових витрат податкоплатника і на суму амортизаційних відрахувань.
Законом передбачено звільнення від податку на прибуток неприбуткові підприємства, зокрема органи державної влади, що фінансуються із відповідних бюджетів, благодійні організації і фонди (пенсійні фонди, релігійні організації тощо). Прибуток від реалізації на митній території спеціальних дитячих продуктів власного виробництва також звільнений від оподаткування.
Прибуток від реалізації інноваційного продукту інноваційних фондів оподатковується в розмірі 50% від чинної ставки, пільги діють протягом перших трьох років після державної реєстрації продукції як інноваційної.
Згідно з прийнятим законом сума нарахованого податку сільськогосподарських підприємств зменшується на суму податку на землю починаючи з 1998 року, після прийняття законопроекту "Про податок на землю". Крім того, доходи, одержані від страхової діяльності, оподатковуються 3% податком, при цьому доходи від страхування та перестрахування життя звільнені від податку. Закон передбачає також декілька зменшених ставок стосовно нерезидентів.
Заробітна плата в Україні оподатковується за ставками 10%, 15%, 20%, 30% та 40%. Пропозиції щодо зниження максимальної ставки прибуткового податку до 30% та ліквідації 15%-ї ставки не слід вважати адекватними, оскільки це негативно позначиться на малозабезпечених верствах населення. Перебудову системи оподаткування доцільно здійснювати з урахуванням сімейного стану, кількості працюючих у сім'ї, наявності дітей і утриманців та виду одержаних доходів.
Крім того, доцільно переглянути величину неоподатковуваного мінімуму, що дорівнює 17 грн. Фінансова наука, передбачаючи справедливість у оподаткуванні, обгрунтувала необхідність оподатковуваного мінімуму, який визначається потребами держави і рівнем економічного розвитку країни.
Удосконалювати податкову систему України слід з урахуванням позитивного досвіду розвинутих зарубіжних країн. Зрозуміло, при цьому необхідно виходити із конкретних історичних та економічних особливостей України. Адже податкова стабілізація, як відомо, є важливим чинником економічної стабілізації країни.
Якщо не брати до увага вже розвинутих країн, а взяти такі, шо тільки будують ринкове господарство, то вони йдуть приблизно тим же шляхом що й Україна. Можна згадати Російську Федерацію, податкова система якої багато в чому аналогічна українській. Або візьмемо, наприклад, Китай. У цій країні, починаючи з 1 січня 1994 року, сплачують податки 21 виду, основними з яких є податок на додану вартість і акцизний збір (введені замість податку з обігу), податок на прибуток підприємств (введений замість відрахувань від прибутку), особистий прибутковий податок, податки на ресурси і майно (землю, нафту, газ, вугілля, металеві та неметалеві руди, будівлі).
Тому, по-перше, очевидно, що пропозиції щодо заміни усіх існуючих податків яким-небудь одним уже відомим або тільки сконструйованим не можуть мати практичного значення. І, по-друте, кожне втручання в бюджетно-податковий механізм, що відзначається величезною складністю, має бути ретельно продумане і зважене. Треба виключити можливість такого втручання для непрофесіоналів з 'їхніми винаходами врятування економіки, хоч би якими гарними намірами вони керувалися.
Організація Об'єднаних Націй надає підтримку країнам, що стали на шлях осучаснення своєї економіки, сприяючи тим самим їх участі в міжнародному розподілі праці. Одним із напрямків надання допомоги є сприяння створенню податкової системи — відносно простої, доступної для розуміння і виконання і разом з тим такої, що покращує взаємовідносини з країнами світового співтовариства.
У зв'язку з цим ООН підготувала та опублікувала в 1993 р. пакет документів "Основи світового податкового кодексу" — рекомендації для створення національних фінансове ефективних податкових систем. У даному документі — всі види податків, конкретні ставки податків і акцизів, неоподатковуваний мінімум, розміри пільг тощо, які розроблені на основі вивчення досвіду податкових систем розвинутих країн світу і наближені до реальних. Зрозуміло, що, готуючи національне податкове законодавство, слід виходити із конкретних історичних та економічних особливостей кожної країни.
Враховуючи специфіку країн, що розвиваються, в "Основах світового податкового кодексу" пропонується формувати дохідну частину бюджету із митних податків, податку на додану вартість, акцизів і податку на прибуток корпорацій. При цьому доцільним вважається існування широкої практики соціальних виплат і пільг, а отже, немає потреби у високій ставці прибуткового податку із заробітної платні.
Однак не менш очевидно і те, що податкова система України сьогодні потребує реформування. Головна причина цього — порівняно високій податковий тягар і те, що податки не стимулюють розвитку процесів, які можуть зупинити економічну кризу: зростання обсягів виробництва, структурну перебудову господарства, підвищення ступеня ділової активності суб'єктів господарювання.
Зменшення податкового тягаря — завдання не поосте, щодо якого можна навести вагомі аргументи "за" і "проти".
З одного боку, основа доходів держави, їх першоджерело — це виробництво продукції та надання послуг, які треба заохочувати усіма можливими засобами, бо якшо не буде господарської діяльності, то не буде звідкіля брати податки. А для того, щоб підвищити ступінь ділової активності, податковий прес треба послабити. При зменшених ставках податків у суб'єктів господарювання можуть з'явитися додаткові стимули для збільшення обсягів виробництва продукції та надання послуг, внаслідок чого матиме місце розширення бази оподаткування та, у кінцевому рахунку, зростання загальної суми доходів зведеного бюджету. Крім того, зменшення податкового тиску може сприяти збільшенню доходів населення та зростанню сукупного попиту.
З другого боку, сьогодні не стільки податки самі по собі є головною перешкодою на шляху розвитку, а в цілому несприятливий інвестиційний клімат. Тому зменшення податків може привести не до зростання активності суб'єктів господарювання, а тільки створити додаткові проблеми для бюджету,
У цьому є рація, якшо врахувати, що головним гальмом виробничого розвитку та найважчим податком для населення (особливо незаможного) є інфляція. Можна сміливо стверджувати, що в умовах гіпотетичної ситуації, коли податки відсутні взагалі, але має місце високий рівень цін та темпи інфляції, виробництво розвиватися не буде, адже це економічно недоцільно: за таких умов прибуток дають лише "швидкі" іроші. Водночас інфляція є прямим наслідком дефіциту бюджету (коли неінфляційні джерела його покриття розвинуті слабо).Враховуючи, що у реальному вимірі зведений бюджет уже зменшився 1995 року порівняно з 1991 майже у 2 рази (за доходами без надходжень до Пенсійного фонду), і те, що основну частину його видатків складає фінансування соціальних заходів і національної безпеки, розміри яких зменшувати неможливо або небажано, різкого зменшення податків не можна буде компенсувати за рахунок скорочення державних видатків. Таким чином, результатом цих дій може стати сплеск інфляції та подальше поглиблення кризи.
Наведене означає, що податковий тиск треба прагнути зменшити, але тільки відповідно до реальних можливостей.
В Україні сьогодні мову треба вести про таке зниження рівня податків, для якого можливо знайти компенсацію або за рахунок скорочення бюджетних видатків, або за рахунок залучення додаткових неінфляційних джерел фінансування дефіциту бюджету. Практично це означає, що реальні можливості скорочення податкового тиску обмежені, і тому в питаннях розвитку податкової системи наголос повинен бути зроблений на іншому аспекті: еволюційному шляху її реформування за рахунок удосконалення складу та структури податкової системи, механізму обчислення і сплати податків. Треба знайти технічні можливості зробити податкову систему більш сприятливою для бізнесу, за умови збереження, або навіть збільшення абсолютної суми податкових надходжень.
Удосконалення механізму обчислення і сплати податків
Структуру податкової системи треба намагатися поступово змінити. Спочатку зупинимося на деяких проблемах двох найвагоміших податків: податку на додану вартість та податку на прибуток підприємств.
Податок на додану вартість (ПДВ)
ПДВ, мабуть, є лідером серед податків, що найчастіше обговорюються у Верховній Раді України. У цьому зв'язку особливо хочеться застерегти від наслідування популістських закликів замінити ПДВ у його теперішній формі (що побудована за прикладом європейських зразків, коли з податку на продаж вираховується податок на покупку) податком на роздрібний продаж (за прикладом США), що вимагає високого ступеня свідомості платників та відточеної техніки організації контролю за стягненням податку, або податком на додану вартість, що визначається за елементами (зарплата + прибуток + відсоткові доходи тощо), адже таким чином визначати додану вартість з метою оподаткування означає прищепити ПДВ усі вади прибуткового оподаткування юридичних осіб, що пов'язані з необхідністю визначення прибутку. Нині підприємства переважно вже засвоїли механізм дії ПДВ, і введення нового, технічно не опрацьованого різновиду податку створить тільки величезні додаткові труднощі у бухгалтерському обліку та передумови для вилучення до бюджету значної суми їх доходів за порушення податкового законодавства. Треба нарешті зрозуміти, що процес відпрацювання механізму дії обов'язкових платежів є надзвичайно складним і трудомістким. Досить згадати, що тільки у 1995 році щодо ПДВ було видано близько 100 роз'яснень, уточнень тощо. Якщо буде вводитися щойно винайдений (до того ж такий, що не застосовується у Європі) різновид ПДВ, то потік інформації значно збільшиться, і добрі наміри обернуться тільки новими прикрощами для виробництва.
ПДВ спроектований не для того, щоб відповідати формальному критерію оподаткування тільки доданої вартості (як її розуміють ті чи інші економісти). Твердження, що цей податок поганий тільки тому, що при вирахуванні з податку на продаж податку на покупку (як це робиться в країнах Європейського Союзу) під оподаткування підпадає не тільки додана вартість, є непрофесійними і грунтуються на незрозумінні того, навіщо і як стягуються податки. Важливо те, що, за великим рахунком, оподатковується додана вартість, і те, що це технічно зручно, оскільки:
зручно розраховувати податкові зобов'язання: придбав дещо - вхідний ПДВ уже зазначений у рахунку, продав — певну частину ціни становить вихідний ПДВ, який треба навести в рахунку, вирахував з вихідного податку' вхідний — знаєш розмір своєї заборгованості перед бюджетом;
проміжне виробниче споживання не оподатковується, адже придбані товарно-матеріальні цінності оприбутковуються та списуються на собівартість без ПДВ і, отже, тиск на ціни таким шляхом не чиниться. Це випливає із загального принципу європейського ПДВ, що гласить: ПДВ не повинен включатися до доходів чи видатків ;
загальна сума податку (що у кінцевому рахунку сплачується населенням і дорівнює тій, яка при одноразовому оподаткуванні стягується на етапі роздрібної торгівлі) збирається частинами на окремих етапах виробництва і реалізації товарно-матеріальних цінностей, що дає змогу поповнювати бюджет поступово й не ризикувати (як у випадку з податком на роздрібний продаж) у зв'язку з тим, що роздрібний торговець може від податку ухилитися і відразу вся сума обов'язкового платежу пропаде для держави;
платники податку змушені вести ретельний контроль за правильністю його обчислення та фіксації у розрахункових документах, бо від цього залежить розмір їхніх податкових зобов'язань (можна вираховувати тільки той вхідний ПДВ, що у розрахункових документах відображений окремим рядком). Цю обставину, завдяки штрафам податкової інспекції, уже засвоїли всі, хто має справу з ПДВ. Такий вбудований механізм самоконтролю (що також відповідає принципу дії європейського ПДВ, який гласить, що облік ПДВ у рахунках торговця має відбивати його роль як того, хто збирає податки), безперечно, є дуже важливим і зручним для держави;
у разі реалізації товарів за межі митних кордонів є технічно зручна можливість звільняти експорт від внутрішнього податку та компенсувати підприємствам вхідний ПДВ з бюджету (при одночасному оподаткуванні ПДВ імпорту — що, до речі, передбачено ГАТТ).
Зрозуміло, це не означає, що з ПДВ проблем немає, їх завжди вистачало. Але це ще не є достатньою підставою, щоб ставити питання про необхідність відмови від цього подате, який приносить понад 20 відсотків доходів зведеного бюджету України. Інша річ, що механізм дії ПДВ треба вдосконалювати, З огляду на це зупинимося на трьох важливих питаннях, що зачіпають економічні інтереси суб'єктів господарювання. Перше — про спосіб визначення дати обороту, що підлягає оподаткуванню ПДВ, та порядок обчислення податку, друге — про механізм відшкодування ПДВ, і третє — про доцільність або недоцільність використання кількох різних ставок ПДВ.
Згідно з чинним законодавством датою здійснення оподатковуваного обороту вважається день надходження коштів за відвантажені товари (виконані роботи, надані послуги) на розрахунковий рахунок підприємства. У той же час вхідний ПДВ відноситься на зменшення зобов'язань перед бюджетом за фактом оприбуткування товарно-матеріальних цінностей, що придбані, незалежно від того, сплачено за них чи ні, а також від того, списані вони на витрати чи ні. Підприємству досить тільки стверджувати, що вони придбані з метою виробництва та коли-небудь будуть віднесені на собівартість продукції. Винятком є лише основні виробничі фонди і нематеріальні активи, ПДВ у вартості яких можна відносити на розрахунки з бюджетом тільки за фактом їх уведення в експлуатацію,
Такий підхід є сприятливим для підприємств. Водночас він є суперечливим. Якщо дотримуватися загальновизнаних у світі принципів бухгалтерського обліку, то обороти з реалізації, шо оподатковуються ПДВ, треба рахувати за фактом передачі права власності на продукцію. Проте на практиці, в умовах кризи неплатежів, це може зумовити подальше погіршення фінансового стану підприємств. Тому, хоча у принципі треба обов'язково переходити до обліку реалізації згідно з загальновизнаними принципами та винести проблему неплатежів за дужки податкових проблем (це питання арбітражу, банкрутства тощо), на 1997 рік, мабуть, доцільно зберегти чинний порядок.
Стосовно порядку, що передбачає можливість деоетування вхідного ПДВ тільки за умови введення в експлуатацію основних виробничих фондів, то очевидно, шо його треба відмінити, адже сьогодні підприємства самі зацікавлені у тому, щоб своєчасно освоювати капітальні вкладення. ПДВ тоді повинен визначатися за єдиною схемою: придбав дещо — вхідний ПДВ відноситься у дебет відповідного рахунку, продав — у кредит, а сальдо — це сума податку до сплати.
Інколи, з різних причин, підприємства можуть мати постійне дебетове сальдо по розрахунках з ПДВ, що означає фактичне вилучення їхніх обігових коштів із господарського обігу. По-перше, це застосування нульових ставок податку стосується експорту вугілля, електроенергії тощо. У цьому разі чинне законодавство передбачає відшкодування сум ПДВ, шо сплачені постачальникам, з бюджетів за рахунок загальних надходжень доходів. По-друге, це коли покупок більше від продажів. У цьому разі нормативні акти передбачають віднесення сум перевищення на розрахунки з бюджетом у наступних звітних періодах. Для того, щоб зробити податкову систему більш сприятливою для розвитку бізнесу, мабуть, треба переглянути чинне законодавство та у будь-якому випадку виникнення дебетового сальдо компенсувати ного за рахунок коштів відповідних бюджетів. При цьому, оскільки кошти у бюджетах є не завжди, дебетове сальдо можна буде використовувати для заліку по інших податках, платником яких є підприємство.
В окремих країнах застосовують декілька ставок ПДВ: підвищені — для предметів розкошу; знижені — для товарів першої необхідності (продовольчих товарів, енергопродуктів для опалення та освітлення, фармацевтичних товарів, пасажирського транспорту тощо). Інколи вносяться пропозиції ввести проміжні (крім стандартної та нульової, а також звільнення від ПДВ) ставки податку і в Україні. Цього, мабуть, робити не треба, адже їх введення означатиме суттєве ускладнення механізму дії ПДВ та зростання адміністративних витрат, що пов'язані з обслуговуванням податку. Що стосується зниження стандартної ставки податку, то хоча це і бажано, але такий відповідальний крок треба зіставляти з наявністю реальних бюджетних можливостей.
2.Податок на прибуток підприємств
Враховуючи умови економічної кризи в Україні — механізм дії податку на прибуток підприємств має бути побудований таким чином, щоб він сприяв розвитку виробництза, накопиченню капіталу і повороту економіки у бік науково- і капіталомістких виробництв. Можна виділити два важливі напрямки розв'язання цієї проблеми:
удосконалення загальних правил обчислення зобов'язань з податку на прибуток;
удосконалення вбудованих у механізм дії податку на прибуток спеціальних методів стимулювання виробничого розвитку.
Розмір зобов'язань з податку на прибуток підприємств залежить від особливостей облікової політики. Мабуть, одне з головних питань у цій сфері (до речі, як і у випадку з ПДВ) — це порядок визначення виручки від реалізації продукції (робіт, послуг). Як відомо, пункт і.3. Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" передбачав визначення реалізації продукції (робіт, послут) за датою передачі права власності на неї згідно з базисними умовами посгавки, визначеними сторонами незалежно від строїв здійснення оплати. Але коли вводились у дію Правила застосування Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств", цей пункт був вилучений. Таким чином було дозволено дотримуватися старих і більш зручних для підприємств в умовах кризи неплатежів правил відображення виручки від реалізації продукції (робіт, послуг) за варіантом, що вибирається самим підприємством: або у міру надходження коштів за фактично відвантажену продукцію (касовим методом — як це роб;іто переважна більшість підприємств), або у міру відвантаження продукції (виконання робіт, надання послуг), незалежно від того, оплачена вона чи ні (методом нарахувань). На 1997 рік, мабуть, можна зберегти цей порядок, хоча надалі треба дотримуватися принципу, що виручка від реалізації продукції повинна визначатися згідно з Єдиними правилами бухгалтерського обліку, а не залежно від того, який податок обчислюється.
Взагалі удосконалювання бухгалтерського обліку найближчими роками має відігравати значну роль у поліпшенні обчислювання прибутку, що підлягає оподаткуванню. Річ у тому, що в Україні ще не впроваджено стандартів бухгалтерського обліку, які б однозначно регламентували зобов'язання і можливості підприємств у частині вибору конкретних правил обліку, що мають вплив на розмір оподатковуваної бази. Зокрема, це стосується проблем визначення порядку списання та обліку виробничих запасів і готової продукції. Припустимо, що підприємство має запаси однорідної готової продукції (наприклад, вугілля), собівартість окремих порцій якої різниться. У дебет рахунку 45 або 46 можна списувати спочатку найдорожчі або найдешевші порції, перші з оприбуткованих на складі чи останні з оприбуткованих на складі, нарешті по середній собівартості — і щоразу суми оподатковуваного прибутку будуть різними. Напевно, враховуючи традиції вітчизняної бухгалтерії, можна рекомендувати метод "першим надійшов — першим використаний" або метод усереднення. Принаймні це треба чітко вказати у податковому законодавстві.
Важливим напрямком удосконалення механізму дії податку на прибуток підприємств є раціоналізація спеціальних методів стимулювання виробничого розвитку з допомогою податкових пільг. У розвинутих країнах до них звичайно відносять податкові пільги на здійснення НДДКР (зменшення оподатковуваного прибутку на суму витрат на НДДКР, вирахування з суми уже нарахованого податку на прибуток певної частини приросту витрат на НДДКР) та інвестиційні податкові пільги (прискорена амортизація основних фондів і так звані інвестиційні податкові кредити — зменшення суми нарахованого податку на вкладення у певні види основного капіталу).
Використання спеціальних податкових методів заохочування виробничого розвитку зумовлено тим, що навіть в умовах висококонкурентних ринків сила економічних стимулів буває недостатньою для того, щоб спрямувати підприємницьку діяльність у русло науково-технічних рішень, які, у кінцевому рахунку, забезпечують найбільший ефект. Тому після другої світової війни податкове стимулювання НДДКР та інвестицій набуло широкого розповсюдження у розвинутих країнах.
Разом з тим є різні точки зору на ефективність податкових пільг ях засобу стимулювання науково-технічного розвитку. Так, деякі західні фахівці вважають, що вирішальний вплив на інвестиції справляє загальний макроекономічний клімат, і коли він не сприяє інвестиціям, то ніякі засоби, призначені для їх спеціального заохочування, не дадуть великого ефект). Інші наголошують, що і прямий досвід, і наукові дослідження свідчать про чутливе реагування підприємців на стимули у вигляді податкових пільг .
Що стосується України, то сьогодні, мабуть, уже немає іншого шляху, як заохочувати наукові дослідження та інвестиції незалежно від того. будуть такі дії більш чи менш ефективними. Треба використати усі можливості впливу на виробництво з метою його виведення з кризи. Важливо тільки (враховуючи великі жертви, що були принесені для досягнення виносної фінансової стабілізації) зробити так, щоб податкове стимулювання торкнулося у першу чергу пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки ; доводити пільговість податкового режиму до тієї межі, коли загроза неконтрольованої інфляції може стати реальною. Тому, перш ніж вводити ті чи інші пільги, треба виконувати спеціальні прогнозні розрахунки, методику яких українські науковці можуть запропонувати.
Законом України "Про оподаткування прибутку підприємств" пільги по витратах на НДДКР не передбачені. Для створення сприятливого податкового режиму щодо наукових досліджень та розвитку науковомістких виробництв такі пільги треба ввести. Зокрема, можна запропонувати, за прикладом деяких розвинутих країн, запровадити податковий кредит (зменшення суми нарахованого податку на прибуток) у розмірі, наприклад, 50 відсотків приросту витрат по деяких напрямках НДДКР . Можна пропонувати інші відсотки та інші методи податкового стимулювання НДДКР — це, як на мене, не принципово. Важливо тільки нарешті прищепити законодавцям та виконавчій владі переконання, що такі пільги повинні бути.
Тепер кілька слів про амортизаційну політику. Одне з принципових питань, яке потребує вирішення — це питання про те, можна чи ні вказувати різні суми амортизаційних відрахувань у податковій та фінансовій звітності. Якщо додержуватися принципів континентально-європейського (а не англосаксонського) бухгалтерського обліку, то таких відмінностей рекомендувати не треба (при цьому буде збережено ту ситуацію, яка фактично має місце сьогодні), хоча в умовах інфляції тимчасові розбіжності між податковою та економічною амортизацією, можливо, були б зручні з точки зору податкового стимулювання розвитку виробництва (якщо розраховувати податкову амортизацію з використанням методів прискореного списання, наприклад, методу залишку, що зменшується, - declining balance method).
Але радикальнішим і логічнішим є рішення, свого часу запропоноване західними фахівцями для Росії, — списувати вартість придбаних та введених в експлуатацію основних фондів на витрати виробництва (обігу) протягом одного року. Тоді у податкових цілях амортизацію не треба буде розраховувати взагалі .
Власне, ця пропозиція не нова. Зокрема, вона була висунута рядом економістів для США стосовно умов початку 80-х років, коли наголос робився на компенсації інфляційного знецінювання амортизаційних відрахувань. Впровадження її означатиме перехід від амортизаційної політики, що грунтується на принципі врахування нормативних строків служби основного капіталу, до вигідної для бізнесу концепції прискореного відшкодування витрат. Зрозуміло, що у цьому разі відшкодування авансованого капіталу не буде відповідати економічній амортизації. Але зараз це, мабуть, і не потрібно. Підприємствам треба надати можливість відновити джерела розширеного відтворення. А робити це шляхом індексацій незручно, принаймні коли існує велика кількість шифрів та норм амортизаційних відрахувань. Тому давно вже слід за прикладом розвинутих країн об'єднати всі капітальні активи у декілька класів.
Для створення більш сприятливого податкового режиму щодо розвиту виробництва, мабуть, доцільно розширити інвестиційні податкові пільги. Зокрема, можна запропонувати вирахування з суми податку на прибуток певного відсотка витрат підприємства на реконструкцію і модернізацію активної частини основних виробничих фондів і не обмежувати при цьому зменшення суми податку заздалегідь установленим відсотком. Нехай навіть при цьому стануть виникати від'ємні податкові зобов'язання. Це тільки буде означати, шо держава стає фактичним партнером підприємства в інвестиціях.
Треба поступово змінювати функціональний розподіл доходів в економіці у напрямку підвищення ролі доходів населення. У світлі сказаного очевидна вся абсурдність спроб регламентувати фонди споживання підприємств. Якщо у них є кошти на оплату праці, то чим більше вони видаватимуть робітникам (сплачуючи при цьому прибутковий податок, а також відрахування на соціальні заходи — до речі, надзвичайно високі в Україні), тим краще. Це означатиме рух до більш досконалої структури податкової системи завдяки заміщенню технічно стадного і такого, що пригноблює бізнес, податку на прибуток особистим, що враховує індивідуальні обставини платників, прибутковим податком з громадян та вирахуваннями на соціальне страхування і забезпечення.
Крім зміни співвідношення між податком на прибуток підприємств та прибутковим податком з громадян, важливо також забезпечити вдосконалення структури податкової системи за рахунок введення податку на майно юридичних та фізичних осіб. З огляду на це хочеться тільки висловити кілька пропозицій,
По-перше, мабуть, не треба вводити окремо податку на майно громадян і окремо — підприємств. У кого б майно не знаходилося, воно повинно оцінюватися однаково і однаково оподатковуватися (як це має місце, наприклад, у випадку з транспортними засобами). З тієї ж причини треба встановити, що об'єктом оподаткування є нерухоме майно, а не, наприклад, усі статті активу балансу підприємства.
По-друге, податок на майно підприємства повинні сплачувати незалежно від того, є у них прибуток, чи ні: бажаєш володіти майном — плати, а не маєш можливості — продай його іншому, хто буде використовувати його краще.
І, нарешті, по-третє, важливо встановити високий неоподатковуваний поріг вартості нерухомого майна для того, щоб новий податок не був податком з бідних.
Фундамент українського інституту доходів, як і досі, повинні складати випробувані часом податок на додану вартість, акцизний збір, мито, податок на прибуток підприємств, прибутковий податок з іромадян, відрахування на обов'язкове державне страхування та забезпечення, а також податки за користування природними ресурсами: землею, водою, лісом, корисними копалинами.
Зі складу податкової системи бажано вивести обов'язкові відрахування у спеціальні фонди:
Фонд для здійснення заходів по ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціальному захисту населення; на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг; Державний інноваційний фонд; Державний фонд сприяння конверсії; Фонд охорони праці.
Ніхто не заперечує важливості цих спеціальних фондів, але вони повинні створюватися або за рахунок коштів бюджету, або за рахунок добровільних відрахувань підприємств від прибутку, що залишається в їх розпорядженні.
Можна зрозуміти прагнення законодавців вирішувати питання Чорнобиля, утримання доріг, науково-технічного прогресу, конверсії, охорони праці, тощо за рахунок введення непрямих податків, що "прив'язані" до виручки від реалізації продукції (або заробітної плати), з віднесенням сум платежів на ії собівартість. У цьому разі є у підприємств прибуток чи ні, платежі повинні бути зроблені. Проте більш логічним та сприятливим для бізнесу є інший підхід: звільнити собівартість від цих видатків, а для вилучення прибутку установити межі: якщо податок на прибуток вилучає його ЗО відсотків, то інші обов'язкові платежі з прибутку (що будуть передбачені чинним законодавством) не повинні перевищувати, наприклад, 15 відсотків оподатковуваного прибутку — за цих умов у підприємств буде гарантовано залишатися не менш як 55 % прибутку.
Рівень податкового тягаря впливає на загострення ще однієї проблеми — дефіцит Державного бюджету. Механізм цього впливу такий: підвищуючи податкові ставки, уряд сподівається на зростання надходжень до бюджету і планує більші витрати з нього. Але у відповідності з теорією "кривої Лаффера" зростання податкових надходжень матиме місце при підвищенні податкових ставок до деякої критичної межі. Подальше зростання податкових ставок супроводжуватиметься зменшенням надходжень до бюджету, оскільки високі ставки стримують підприємницьку активність.
Але не слід сподіватись, що скорочення податкових ставок одразу призведе до .зворотних процесів в економіці. Позитивні зрушення можливі лише в перспективі. І для того, щоб вони відбулися, необхідні додаткові умови: зміцнення довіри до уряду та його політики, стабілізація податкової політики, впевненість громадян у незворотності економічних та політичних процесів в Україні, зміцнення законності та правопорядку, піднесення правової культури.
Висновки та пропозиції:
Як бачимо, податки в Україні досі були одним з чинників поглиблення кризових процесів. Це є наслідком певної податкової політики, яка, в свою чергу, визначена характером економічних умов у цілому. Зокрема, в Україні провадилася монетарна економічна політика. Монетаристи ж, як відомо, заперечують використання податків як засобу макроекономічного регулювання. Це пояснює проведення в Україні такого податкового процесу, який передбачає використання податків лише у їх фіскальній функції, тобто у мобілізації коштів до бюджету. Саме фіскальні цілі мали вирішальний вплив при визначенні величини податкових ставок і пільг.
Зрозуміло, що така політика не може бути успішною, адже стримує не тільки пожвавлення економічної активності, а й зростання податкових надходжень до бюджету, а отже, й досягнення фінансової стабілізації. 1994 рік — рік, коли податки увійшли в піке, - був періодом найбільшого спаду виробництва і дефіциту Державного бюджету.
Вже започатковано перші позитивні зрушення у податковій сфері: скорочення деяких податкових ставок, зокрема ПДВ; перехід від оподаткування вахтового доходу до оподаткування прибутку; запровадження нової шкали і ставок прибуткового податку з громадян.
Постанова Верховної Ради "Про основні положення податкової політики і податкової реформи в Україні" свідчить про намір продовжити реформування податкової системи в напрямку, закладеному у 1995 році. Позитивне значення має встановлення норми, що визначає граничний рівень перерозподілу ВВП через консолідований бюджет, визнання необхідності визначення граничного рівня вилучення прибутку у підприємств усіх форм власності за рахунок усіх видів податків, зборів і обов'язкових платежів.
Однак, судячи з Постанови, навряд чи можна говорити про те, що ми маємо серйозну концепцію податкової політики. Скоріше в ній йдеться про окремі фрагменти податкової тактики на найближчі два-три роки. Між тим, розробка концепції податкової політики має стати вихідним пунктом роботи над Податковим кодексом, реформування податкової системи. Визначення податкової політики може виявитися серйозним стабілізуючим чинником як в українському суспільстві, так і в українській економіці.
Податкова концепція повинна передбачити становлення в Україні податкової системи ринкового типу, перехід до регулюючої податкової політики, яка відрізняється від фіскальної тим, що вихідним пунктом при визначенні видів податків, рівня ставок, податкових пільг є не потреби Державного бюджету, а необхідність розв'язання економічних та соціальних проблем: інвестиційної, структурної, екологічної і т.п.
Метою регулюючої податкової політики в Україні має бути сприяння процесам активізації трудової і господарської ініціативи, пожвавлення інвестиційної діяльності, подолання економічної кризи.
Розв'язання інвестиційної проблеми в Україні передбачає стимулювання як інвестиційних витрат підприємств, так і зовнішніх інвесторів, передусім банків. Воно може здійснюватися шляхом надання інвестиційних податкових пільг:
- інвестиційного податкового кредиту в обсязі 10% витрат підприємств на нове обладнання та виробниче будівництво. Для підприємств, що вкладають кошти у енергозберігаючі технології та очисні споруди, ставка податкового кредиту підвищується відповідно на 5 і 3%; - звільнення від податку доходу, отриманого від нових потужностей, створених у межах діючих підприємств;
- звільнення від податку і зарахування на спеціальний рахунок, що прирівнюється до амортизаційного фонду, прибутку, отриманого від продажну частини основного капіталу, якщо цей прибуток підприємство має намір реінвестувати в основні засоби протягом трьох років.
Одним з основних засобів стимулювання нагромаджень, структурних змін у всіх розвинутих країнах є прискорена амортизація, її необхідно запровадити і в практику українських підприємств. Крім того, має сенс надати додаткові амортизаційні пільги окремим підприємствам і галузям, зокрема дозволити:
— в наукомістких галузях списання 50% вартості обладнання в перший рік його експлуатації;
— списання в перший рік до 30% вартості енергозберігаючого, очисного і екологічно чистого устаткування.
Стимулювання банківських середньо- і довгострокових кредитів, без яких неможливо вирішити проблему нестачі інвестиційних ресурсів, а також банківських інвестицій в цінні папери підприємств, вимагає:
— надання банкам, у яких частка середньо- та довгострокових кредитів у загальній сумі вкладень становить не менше 25%, податкового кредиту;
— оподаткування за пільговою ставкою (наприклад, 15%) доходів, отриманих банками від середньо- і довгострокових кредитів, спрямованих у пріоритетні галузі економіки;
— звільнення від оподаткування прибутку, направленого на придбання акцій підприємств (при їх первинному розміщенні) або внесеного в статутний фонд підприємства;
— звільнити від оподаткування прибутку від операцій з цінними паперами, які знаходяться у власності банку понад шість місяців, а доходи від короткострокових операцій обкладати звичайним податком на прибуток. Диференціація оподаткування операцій з цінними паперами може стати чинником, що стимгулюватиме придбання банком акцій підприємств не з метою гри на їх курсах, а на тривалий період. Це буде сприяти закріпленню банків як інвесторів за підприємствами.
Регулювання інфляційних процесів передбачає скорочення тих податків, внесків і відрахувань, які підвищують ціни товарів, зокрема:
— внесення змін в методику обчислення податку на додану вартість з тим, щоо виключити з бази оподаткування складники, шо не мають жодного відношення до показника доданої вартості: амортизаційні відрахування, акцизний збір, платежі до цільових фондів;
— поетапне зниження ставки податку на додану вартість спочатку до 18, а потім до 16% з метою наближення її до рівня, прийнятого більшістю розвинутих країн;
— зменшення нарахувань на фонд оплати праці до цільових позабюджетних фондів.
Підставою для такої пропозиції є, насамперед, інформація про те, що кошти багатьох з цих фондів використовуються не за призначенням. Всі ці запропоновані зміни податкової системи можуть сприяти підсиленню регулюючого впливу податків на соціально-економічні процеси в країні.
Проте ефективність податкового регулювання залежить не тільки від якості концепції податкової політики, а й від цілого ряду об'єктивних та суб'єктивних обставин. Перша з них - своєчасність податкових змін.
Західні вчені наголошують на існуванні внутрішнього (між виникненням необхідності внесення змін до податкової системи і моментом прийняття відповідного рішення) і зовнішнього (між моментом прийняття рішення про зміну податкової політики і часом завершення його основної дії на економіку) лагів в податковій політиці.
Вони свідчать про те, що будь-які зміни в податковій системі не принесуть швидких наслідків, їх вплив (особливо на темпи ВВП) має проявитися лише через декілька років. Тому, щоб своєчасно отримати результати певної податкової політики, треба не зволікати з прийняттям рішення про її впровадження.
Друга обставина - наближеність фактичного рівня податкового преса в країні до його критичної межі. В разі, коли він знаходиться недалеко від критичної точки або перевищує її, його послаблення не може не дати позитивних наслідків для економіки, в тому числі може супроводжуватися збереженням попереднього чи навіть зростанням обсягу податкових надходжень.
І, нарешті, третя - поєднання стимулюючої податкової політики з комплексом інших заходів.
3.3 Використання позик і кредитів як доходного джерела Державного бюджету України.
Проблема державного боргу України нерозривно пов'язана з вирішенням проблем дефіциту платіжного і торгового балансів, зростанням зовнішньої та внутрішньої заборгованості. Макроекономічна ситуація, яка склала в Україні, а також політична нестабільність, незбалансованість дій різних гілок влади — одна з головних причин неефективного використання державних кредитів і зростання заборгованості. Суттєвим фактором зростання державного боргу є також нецільове використання державних запозичень, відсутність урядового контролю за їх використанням у виробництві, тобто рентабельністю залучення у виробничий процес.
Державний борг України на 1 жовтня 1998 року за даними Міністерстерства фінансів становив 50,5 млрл. грн., у тому числі державний зовнішній борг 10,9 млрл. дол. США, або 37,1 млрд. грн. (73,47%), а державний внутрішн борг — 13,4 млрд. грн. (26,53%).
Міжнародна фінансова практика виробила різні критерії оцінки критичного рівня державного боргу щодо можливості країни з його обслуговування.Так, наприклад, Світовий банк вважає критичним рівень державного зовнішнього боргу, якщо він перевищує 50% від ВВП. Відповідно до вимог Маастріхської угоди державний борг не повинен становити більш як 60% ВВП країни.
Виходячи з наведених вище критеріїв оцінки державного боргу Україна має такі фактичні показники:
— державний борг до БВП — 50%;
— державний зовнішній борг до ВВП — 37%.
Отже, у відповідності з даними Міністерства фінансів державний борг України за тенденції його постійного зростання і водночас падіння реальною ВВП стрімко наближається до критичного значення цих показників.
Вивчаючи проблему державного боргу України, важливо визначити його структуру, тенденції, можливі напрямки необхідні розміри обслуговування погашення кожного структурного елементу державного боргу..
До основних структурних елементів державного боргу України можна віднести такі зобов'язання:
— кредити, отримані Україною від міжнародних фінансових організації МВФ, Світового банку, ЄБРР;
— державні кредити, отримані від іноземних держав та іноземних приватних банків;
— заборгованість держави з розміщення державних цінних паперів;
— іноземні кредити, отримані вітчизняними підприємствами під гарантії Уряду;
— заборгованість уряду за отримані кредити від комерційних банків;
— кредити, отримані урядом України від НБУ;
— заборгованість держави з невиплаченої заробітної плати та інших соціальних виплат:
— зобов'язання держави щодо компенсації заощаджень громадян в установах Ощадбанку.
Основним кредитором України є МВФ. Фінансові ресурси надаються на пільгових умовах. Так, кредити Міжнародного валютного фонду "STF" та “STAND-BY" надані Україні на 10 і 5 років, при цьому пільговий період (відстрочка сплати процентних платежів) становить відповідно 4,5 і 3,25 років. Плата за користування кредитами здійснюється на умовах значно вигідніших, ніж ринкові, процентна ставка нижча за “LIBOR". За період із 1992 до 1998 року отримано кредитів на 2,7 млрл. дод.
За рахунок цих кредитів формувалися резерви НБУ для підтримки стабільності національної валюти і фінансувалося покриття дефіциту платіжного балансу. Значення кредитів від МВФ полягає ще й у тому, що політика МВФ визначає відповідні дії Світового банку (МБРР) і ЄБРР. Отримання кредитів від МВФ країною з низьким кредитним рейтингом і підвищеним ступенем кредитного ризику створює країні-позичальнику доступ до міжнародного ринку позичкового капіталу.
Від Світового банку Україна отримала кредитів на загальну суму понад 1,5 млрд. дол. Вони також надавалися на пільгових умовах на термін до 17 років із відстрочкою сплати і ставкою процента за кредит близько 7%. Умовою надання кредитів є проведення ринкових реформ, реструктуризація економіки' України, розвиток сільського господарства, вугільної промисловості, металургії. Європейське Співтовариство, Європейський банк реконструкції та рс витку надали Україні кредитів на суму 350 млн. дол.
Але проблема зростання заборгованості за рахунок отримання кредтів полягає не так у її зростанні, як у ефективності використання отриманих коштів. Так, лише в 1998 році валютні резерви Національного банку зменшилися майже вдвічі, відбулася глибока девальвація гривні, її курс упав із 1,9 гр за 1 лол. США до 3,427 грн за 1 дол. США, від'ємне сальдо платіжного б лансу перевищило 4 млрд. дол. Кошти, отримані від Світового банку і ЄБР фактично використовувалися для оплати за енергоносії, покриття дефіциту державного бюджету, погашення зовнішнього державного боргу, покриття дефіциту торгового балансу.
Починаючи з 1992 року за міжнародними та міжурядовими домовленостями в Україні відкрито 11 іноземних кредитних ліній на загальну суму понад 2,5 млрд. дол. На 1 січня 1997 року діють 7 кредитних ліній таких країн,як ФРН, Італія, Франція, Японія, на суму близько 2 млрд. дол. Усі ці інозем кредити одержані під гарантію уряду, загальна заборгованість на кінець 1998 року становила 2,4 млрд. дол. Більшість підприємств, які отримали ці кредити, працюють нерентабельно, кредити використовуються не за цільовим призначенням і погашаються за рахунок державного бюджету.
Важливою формою поповнення джерел державного фінансування є використання державою фондового ринку, випуск і розміщення державних цінні паперів. 23 серпня 1994 року було прийнято першу постанову Кабінету Міністрів України "Про випуск облігацій внутрішньої державної позики 1995 року.” Починаючи з 1995 року почалося зміщення у формуванні джерел фінансування дефіциту державного бюджету.
Протягом 1995 року було випущено ОВДП на загальну суму 293 мл гри., у результаті 'їх розміщення до державного бюджету надійшло коштів у сумі 304,16 млн. гри. Облігації випускалися з терміном погашення три, шість дев'ять місяців. Середньозважена номінальна дохідність за облігаціями залежно від строку погашення коливалася від 63,8% до 45,1%.
У 1996 році було збільшено випуск ОВДП (за їх номінальною вартістю на загальну суму 3719,6 млн. грн., що на 390,6 млн. грн. перевищило визначений законом обсяг. Із цієї суми З19,5 млн. грн., або 82%, було додатково спрямовано на погашення і виплату доходу від облігацій, фактичний рівень якого перевищив планові розрахунки на 669,3 млн. грн. Лише протягом 1996 року погашено і виплачено доходу від ОВДП 1995-І996 років на суму 1935,3 млн. грн., що більше від встановленої законом суми на 651,3 млн. грн.
Відносна стабілізація гривні в 1996 році, низькі темпи інфляції, знижені облікової ставки НБУ сприяли розширенню ринку державних цінних паперів Україні. Були випущені облігації з фіксованим доходом 90% річних при постійній тенденції зниження облікової ставки до 34% на кінець 1996 року. Облігації, які випускалися, були дисконтні, що ще більше підвищувало їх дохідність. Така ситуація на фондовому ринку сприяла залученню нерезидентів. Допуск нерезидентів до ринку ОВДП був запроваджений Постановою уряду і НБУ від 31 серпня 1996 року "Про порядок здійснення нерезидентами операцій з облігаціями внутрішніх державних позик".
Фактично в 1997 році загальний обсяг емісії облігацій становив 11259,7 млн. грн. за їх номінальною вартістю, тобто на 825 млн, грн. більше, ніж передбачалося. В результаті їх розміщення до державного бюджету надійшло коштів у сумі 8858.1 млн, грн., із них на покриття дефіциту бюджету спрямовано 4947,7 млн. грн. Погашення й виплата доходу від облігацій, цю були розміщені в 1996—1997 роках, становили 4842 млн. грн., виплачено доходу (видатки на обслуговування державного внутрішнього боргу України) від ОВДП 1996—І997 років у сумі 931,6 млн. грн.
Ситуація на ринку ОВДП у 1997 році мала надзвичайно суперечливий та неоднозначний характер і змінювалася від позитивних у першій половині року до негативних тенденцій у другій половині року.
Від січня до серпня 1997 року НБУ намагався проводити політику, спрямовану на розширення ринку ОВДП за рахунок залучення коштів нерезидентів. Із цією метою постійно знижувалася їх дохідність (від 60% у січні до 20% у серпні), шо вказувало на тенденцію стабілізації грошового і кредитного ринків (облікова ставка становила 13% у серпні), відбулася ревальвація курсу гривні щодо іноземних валют (грудень 1996 року — 188,9 грн. за 100 дол. США) до 185,7 грн. за 100 дол. США на 31 серпня І997 року, тобто на 1,9%. Залучення коштів нерезидентів (обсяг облігацій за їх номінальною вартістю, шо перебували у власності нерезидентів, на кінець липня становив 52%) значно зміцнило курс гривні, дало змогу збільшити валютні резерви НБУ.
Але така політика НБУ не мала під собою реальної економічної основи, вона була відірвана від реальної економіки, стабілізація грошового, кредитного і фондового ринків відбувалася паралельно з падінням виробництва, невиконанням дохідної частини державного бюджету і потребувала від уряду нових і нових невиробничих витрат для покриття зростаючого дефіциту бюджету. Така ситуація, певна річ, викликала побоювання з боку іноземних інвесторів у спроможності погашення боргових зобов'язань із боку уряду. З кінця серпня 1997 року починається відплив іноземного капіталу з ринку ОВДП (лише у вересні він становив 40 млн. дол,).
На початок 1998 р. державний борг України становив 31 млрд. грн. або 33.5% ВВП. За 1998 р. державний борг зріс до 37,3 млрд. гри., що становить 56% ВВП. Суттєве зростання обсягу державного боргу протягам року зумовлене:
1. Збільшенням заборгованості за внутрішніми державними позиками на 3.2 млрд. грн. Хоча сальдо з влучень, ви плат за ОВДП було від'ємним (за рік воно складало -320 мли. грн.). розміщення ОВДП у все зростаючих обсягах для погашення попередніх випусків та часткова реструктуризація боргу за ОВДП з погашенням у 2001—2004 рр. зумовили зростання внутрішнього боргу.
2. Залученням зовнішніх позик на міжнародних ринках та пролонгацією одержаних у 1997 р. комерційних позик. У лютому—квітні 1998 р. було розміщено єврооблігацій на суму 1 млрд. німецьких марок та 500млн. ЕКЮ, в серпні одержано 150 млн. дол. від банкуING BARINGS, у вересні—жовтні конвертовано СОВДП. розміщені через інвестиційний банк Merrill Lunch та частину портфеля ОВДП. що надсікать нерезидентам аа суму 1073 млн. грн. у жовтні реструктуризовано 82 млн. дол. боргу "CHASE MANHATAN”.
3. Девальвацією гривні. Протягом січня—вересня офіційний обмінний курс гривні знизився з 1,90 до 3.41 грн./дол. США. що автоматично збільшило зовнішній борг у гривневому еквіваленті. Якщо на початку 1996 р- зовнішній держайнші борг становив 19,6% ВВП, то на кінець вересня 1998 р. — вже 37,3% ВВП.
Досвід 1998 року засвідчив, що. незважаючи на "незначні" розміри державного боргу порівняно з ВВП, державний борг України являє собою загрозу для поступального економічного розвитку країни, що зумовлено дією таких факторів:
— надходження від позичкових операцій держави майже зрівнялися а потоком податкових надходжень до державного бюджету (за 11 місяців 1998р. співвідношення їх становило 74%), що робить бюджет украй вразливим до ситуації на фінансових ринках;
— важким є тягар обслуговування державного боргу: за 1998 р, на виплату відсотків за внутрішніми й зовнішніми позиками спрямовано 16% доходів Державного бюджету, що викликає необхідність скорочувати видатки на соціальні та економічні програми;
— надмірним є співвідношення державного боргу й грошової маси: розмір державного боргу майже в 4 рази перевищує обсяг грошовоі маси, що позбавляє реальний сектор економіки платіжних засобів;
— високу питому вагу має зовнішній борг (70%). обслуговування й погашення якого призводить до проблем із платіжним балансом: і розгортання валютник криз, а а разі девальвації стрімко зростають видатки бюджету на обслуговуваная зовнішнього боргу;
— залучені кошти використовуються на погашення боргу та фінансування видатків споживчого характеру, які не впливають но потенціал економіки щодо обслуговування боргів у майбутньому.
Основні показники функціонування внутрішніх державних позик у 1998 р. наведені у таблиці.
На кінець 1998 р, заборгованість уряду за ОВДП складала 12,63 млрл, грн. Позитивне сальдо від залучення ОВДП у 1995—1997 рр. складало 5.31 млн. грн., негативне сальдо за 1998 р. — -0.32 млрд. гр Таким чином, чисті втрати бюджету від побудови піраміди ОВДП за всі роки її існування складають 7.64 млрд. грн.
У 1998 р. на ринку ОВДП. як і в попередні роки утримувалися високі процентні ставки: залучення позик здійснювалося під 44—70% річникх. Через встановлення високих процентних ставок за державними цінними паперами проводилася антиінфляційна політика: надвисока доходність за внутрішні;позиками утримувала спекулятивні капітали від обвалу на валютний ринок, що не знаходили собі застосування у виробничій сфері. За 1995—1998 рр. Від вкладень в ОВДП лише комерційні банки отримали за рахунок бюджету 1.3 млрд. грн. Прибутку. При цьому руйнівні наслідки для бюджетної і виробничої сфери не враховувалися.
Жодна держава світу не здійснювала запозичення за такими ставками (див. Табл ). Науково обгрунтована концепція фінансової стійкості держави, якої намагаються дотримуватися всі країни, вимагає, щоб реальний процент за державними позиками не перевищував темпів економічного зростання.Україна ж, втративши 60%. виробничого потенціалу, маючи половину підприємств — потенційних банкротів, зубожіле населення, дозволяла собІ виплачувіати 60% річних у реальному обчисленні фінансовим спекулянтам.
Продовження розбудови піраміди ОВДП 1998р., як і в попередні роки, стала можливим завдяки здійсненню прямої грошової еміії та утриманню на ринку неризидентів.
Фінансування дефіциту бюжету Національним банком через ОВДП залишилося основни джерелом пропозиції грошей у народному господарстві. За девять місяців 1998 року первинна кредитна емісія склала 1,955 млрд. грн., близько 60 % її було спрямовано на операції з ОВДП. Уряд і НБУ під тиском МВФ замість застосування регульованої й помірної емісії – законного засобу покриття бюджетного дефіциту у більшості країн світу – вибудували фінансову піраміду, забезпечили надвисокі доходи НБУ, комерційним банкам , іноземним фінансовим установам. У результаті проведення “ антиінфляційної грошової політики” на кінець листопада 1998 р. НБУ належало ОВДП на суму 8.6 млрд. грн.
Таблиця 9. Ринок ОВДП у 1998 році. мли. грн.2
Розраховано на основі звітів про виконаная Державного бюджету.
Таблиця 10.Реальна доходність облігацій внутрішньої державної позики у країнах з перехідною економікою.
% річних на кінець 1996 р.
1 Розраховано на основі даних ЄБРР, наведених у Transition Report 1997/ Enterpreise performance and growth – London 1997
Наслідком “неінфляційного фінансування” дефіциту бюджету державними позиками стало формування бюджетного дефіциту виключно за рахунок видатків на виплату доходу за ОВДП. За 11 місяців 1998 р. дефіцит бюджету становив 1,39 млрд. грн., а
видатки на обслуговування внутрішнього державного боргу (виплату відсотків) з урахуванням проведеної конверсії — 1,6 млрд. гри.
Протягом 1998 р- нерезиденти, передчуваючи близький кінець. згортали свою діяльність на ринку ОВДП.На початок 1998 р- нерезидентам належало біля 30% розміщених ОВДП.
За 1998 р. на їхню користь було виплачено 2.9 млрд. грн. у рахунок погашення та обслуговування ОВДП, в той час як вкладення їх за рік становили 0.6 млрд. грн. Таким чином. 2.3 млрд. грн, було проконвертовано і репатрійовано за кордон.
Масовий приплив нерезидентів на ринок ОВДП наприкінці 1996—1997 рр. не супроводжувався адекватними валютними інтервенціями НБУ на доповнення валютних резервів, а використовувався для зміцнення курсу гривні. Так. протягом 9 місяців 1997 р. нерезиденти вклали в ОВДП близько 2 млрд. доларів у той же час наУМВБ та міжбанківськом ринку Національний банк викупив 710 млн. дол. Коли ж нерезиденти під впливом подій на міжнародних ринках та загострення фінансової ситуації в Україні почали виводити свої коштии, єдиним джерелом для конвертації гривневих ресурсів стали міжнародні резерви НБУ. Лише за І півріччя 1998 р. НБУ продав на валютному ринку 1,13 млрд. дол. міжнародних резервів. У результаті на початок 1999 р, валові валютні резерви НБУ складали 1,05 млрд. дол. США. за 1998 р. вони зменшилися на 1.29 млрд, дол. США. дефіцит чистих валютних резервів за рік зріс на 1.8 клрд. дол. США. Отже, внаслідок допущення нерезидентів на ринок ОВДП та проведення недалекоглядної валютної політики Україна втратила за 1998 рік близько 1.8 млрд. дол. США міжнародних резервів, поклавши на майбутнє тягар обслуговування зовнішнього боргу. Адже валютні резерви НБУ формуються за рахунок кредитів МВФ.
З початку 1998 р. урядом було проголошено нову стратегію управління державним боргом — заміщення дорогих короткострокових внутрішніх позик дешевшими та більш тривалими зовнішніми позиками. У лютоку 1998 було випущено еврооблігації, номіновані в німецьких марках, на суму 750 млн. нім. марок, терміном на 3 роки під 16.2% річних. У квітні було дорозміщено облігації ще на 250 млн. марок. У березні 1998 р. випущено українські євро облігації, номіновані в євро. обсягом 500 млн. ЕКЮ за ставкою 15.1% терміном на 2 роки. Хоча позики залучалися немовби з метою фінансування дефіциту бюджету, основне їхнє призначення полягало в поповненні валютних резервів НБУ, що зазнали суттєвих втрат під впливом виведення нерезидентами своїх капіталів з ринку ОВДП. Так, у березні 1998 р. Міністерство фінансів продало Національному банку німецьких марок і ЕКЮ на суму близько 1.2 млрд. грн.
Політика штучного утримання курсу гривні за рахунок валютних резервів безперспективність якої було доведено подіями серпня—вересня 1998 р., створила загрозу для бюджету майбутніх років. Лише в 1999 р. з бюджету необхідно виплатити 170 млн. дол. США відсотків за фідуціарними позиками в німецьких марках та ЕКЮ. Фактично напередодні кризи зовнішні запозичення на міжнародних ринках перетворилися на джерело фінансування відпливу капіталу.
Можемо констатувати, що політика державного запозичення, яка проводилася в Україні з 1995 р.,стала однією з причин валютної кризи в Україні у серпні—вересні 1998 р.. Гіпертрофований ринок державних позик впливав на розгортання валютної кризи за кількома напрямками:
— відплив нерезндеатів, які відчували, що можливості бюджету живити спекулятивні операції вже вичерпано, фінансувався за рахунок валютних резервів; стрімке зниження офіційних валютних резервів підривало довіру до стабільності національної валюти (на кінець липня чисті валютні резерви НБУ складали мінус 900 млн. дол. США):
— під впливом реструктуризації ГКО—ОФЗ в Росії, враховуючи ідентичність боргових проблем на Україні, гравці ринку ОВДП масово почали скидати їх (за кілька днів доходність ОВДП на вторинному ринку сягнула 200%). і весь спекулятивний капітал ринув на валютний ринок. НБУ. не маючи засобів для підтримки валютного курсу допустив стрімку девальвацію гривні.
Брак попиту на державні цінні папери при наявності значних зобов'язань з погашення їх змусив уряд застосувати конверсію ОВДП. Проведена конверсія ОВДП дала змогу зменшити виплати за ними на 1214млн.грн., у 1998 р. та на 659.9 млн, грн. у 1999 році.
У конверсії для резидентів України взяли участь 16 комерційних банків, які конвертували ОВДП за номінальною вартістю 803 млн.грн., що становило 45% суми облігацій, якими володіли українські банки.
Процес конверсії ОВДП. що перебувають у власності КБУ. не завершено. При її здійсненні необхідно було виходити з того, що НБУ при купівлі ОВДП використовував державну монополію на випуск грошей в обіг, а тому емісійний доход має отримувати держава. а не НБУ. Фактично, на основі вже зроблених політичних заяв можна стверджувати, що політика збагачення одного з державних відомств за рахунок розорення бюджету триватиме. Пропозицію Мінфіну щодо конвертації портфеля НБУ на 5—100 років Національним банкам було відхилено. Він зажадав '"привабливості" доходності та строковості нових цінних паперів, що влаштовувала б комерційні банки.
За результатами конверсії для нерезидентів було замінено ОВДП та СОВДП на суму 1,07 млрд. грн.
Вважаємо, що нерезидентам за конверсійними облігаціями було запропоновано занадто вигідні умови.ОВДП що належать нерезидентам, та СОВДП було конвертовано у 2-річні еврооблігації з гарантовано валютною доходністю 22% річних. Конвертувати ОВДП варто було на тих умовах, на яких вони купувалися, а саме, забезпечивши їм доходність у гривнях, без гарантій валютної доходності та конвертації єврооблігації [.крім СОВДП). Крім того, при здіїйсненні конверсії не враховувалося основне — можливість бюджету розрахуватися у 2000 р. (дата погашення) за знову утворюваними зобов'язаннями. У 1999 р, при необхідності погасити 660 млн. дол зовнішнього боргу та сплатити 590 млн. дол. відсотків за зовнішніми позиками Україна ставить перед зовнішніми кредиторами питання про реструктуризацію боргу. До часу проведення конверсії за існуючими вже зобов'язаннями у 2000 р. із державного бюджету підлягало сплаті 1,2 млрд. дол. Основної суми зовнішнього боргу та близько 500 млн. дол відсотків. До цього ще варто додати планові виплати МВФ, що у 2000 р. мають становити 850 млн. дол. Фактично ж "конверсійними діями" на бюджет 2000 р. було ще додатково перекладено понад 500 млн. дол. США.
Хоча конверсію було проведено на досить вигідних умовах для "Інвесторів", та вона стане надзвичайно обтяжливою для бюджетів 2000—2004 рр. Її на слідком стала втрата внутрішніх і зовнішніх джерел фінансування дефіциту бюджету.
У 1999 році мав місце первинний профіцит державного бюджету у сумі 1 млрд. грн., оскільки на обслуговування державного боргу за січень-вересень поточного року було використано 2 млрд.410 млн. гривень.
Обсяги внутрішнього фінансування дефіциту державного бюджету за рахунок випуску облігацій внутрішньої державної позики ( ОВДП) у січні – вересні проти встановленого плану збільшено втричі. Граничний розмір випуску Овдп у порівнянні з початковим було збільшено у 5.7 раза. Чисте внутрішнє фінансування за рахунок ОВДП становило 1 млрд. 381 млн. грн. І перевищило затвержені річні обсяги
Законом України "Про Державний бюджет України на 1999 рік", як і в минулі роки, не було затверджено структуру внутрішнього державного боргу, чого вимагає стаття 6 Закону України "Про державний внутрішній борг України". Міністерство фінансів України здійснює обрахування державного боргу не у повному обсязі і станом на 1 жовтня цього року оцінює його величину в 71,3 млрд. гривень.
Розмір державного боргу України станом на 1 жовтня 1999 року оцінюється Рахунковою палатою у сумі 222,3 млрд. гривень. Існування значного розходження у визначенні обсягу державного боргу за оцінкою Мінфіну України та Рахункової палати є наслідком законодавчої регульованості питань щодо структури та обсягів державних боргових зобов’язань, повноважень стосовно визначення боргових зобов'язань держави та управління державним боргом.
Якщо у 1998 році державний борг, що обліковується Міністерством фінансів України становив 51 відс. річного ВВП, то на 1 жовтня 1999 року він вже склав 57,5 відс. прогнозного ВВП при критичному рівні, на який орієнтується Уряд, у 55 відсотків. Значні обсяги державного боргу та постійне його зростання в умовах падіння реального валового внутрішнього продукту суттєво посилюють екомічну залежність держави від зовнішніх І внутрішніх кредиторів. За рахунками Рахункової палати державний борг перевищує ВВП більше ніж у 2 рази.
Державний борг України (за даними Міністерства фінансів України) за 9 місяців 1999 року зріс на 18 млрд. 400 млн. гривень. Обсяг зростання державного боргу в 13 раза перевищив загальну суму доходів, які отримав державний бюджет за цей період. Все це свідчить про негативний вплив темпів зростання державного боргу на виконання бюджету поточного та наступних років.
Фінансування Державного бюджету України за типом боргового забов’язання наведено в таблиці., а динаміка та структура внутрішнього боргу україни наведена в додатках( 17-21 ).
Фінансування Державного бюджету України станом на 1 серпня 1999 року.( тис. грн.)
Джерело: Державне Казначейство
Зовнішній борг та зовнішна фінансова допомога.
За станом на 1 січня 1998 року державний зовнішній борг України становив 9,555 млрд. доларів США, з яких борг країнам СНД – 2,6000 млрд. доларів США (27,2%), міжнародним фінансовим організаціям – 3,670 млрд. доларів США (38,4%), іншим офіційним кредиторам (Європейському Союзу, Японії) – 0,502 млрд. дол. (5,3%), за іноземними кредитними лініями – 1,013 млн. доларів США (10,6%), за комерційними та деякими іншими кредитами – 1770 млн. дол. США (18,5%). У порівнянні з початком 1997 року, державний зовнішній борг збільшився на 716 млн. доларів США (8,1%).
Фактичні витрати державного бюджету у 1997 році на обслуговування державного зовнішнього боргу становили 2,029 млрд. гривень, або 1,089 млрд. дол. США, з яких на погашення основного боргу спрямовано 1,263 млрд. гривень (678,5 млн. дол. США), на погашення відсотків – 757,8 млн. гривень (406,2 млн. доларів США).
Одночасно загальна сума заборгованості підприємств перед державним бюджетом внаслідок виконання кредитних та гарантійних зобов’язань України, які виникли внаслідок невиконання юридичними особами – позичальниками своїх зобов’язань щодо погашення та обслуговування наданих на умовах повернення кредитів, залучених державою або під державні гарантії, за станом на 01.02.98. становить 511,47 млн. дол. США. Всього на протязі 1997 року на виконання кредитних та гарантійних зобов’язань держави було сплачено за рахунок коштів Державного бюджету 170,9 млн. дол. США, в тому числі шляхом проведення взаємозаліків на загальну суму 8,9 млн. дол. США.
У відповідності до Закону України “Про Державний бюджет України на 1997 рік“ дефіцит Державного бюджету у 1997 році мав бути профінансований на суму 1263 млн. дол. США за рахунок надходжень з зовнішніх джерел. Фактично, сума зовнішніх надходжень в 1997 році склала близько 807 млн. дол. США.
Позики офіційних кредиторів складали близько 311 млн. дол. США, в тому числі:
позики Світового банку – 200,0 млн. дол. США;
позика ЄС (другий транш) – 111,1 млн. дол. США.
Решта частина фінансування дефіциту Державного бюджету (близько 496 млн. дол. США) була залучена на комерційних умовах, в тому числі:
11 серпня 1997 року була залучена фідуціарна позика, організована банком Notura International з терміном погашення 1 рік, внаслідок якої Україна отримала близько 397 млн. дол. США.
В жовтні 1997 року Україна отримала комерційну позику банку “Chase“ з терміном погашення 1 рік, загальна сума залучення – 99 млн. дол. США.
Внаслідок світової фінансової кризи, що розгорнулася наприкінці 1997 року, Україна не мала можливості отримати фінансові ресурси з зовнішніх джерел на прийнятих умовах.
На 1998 рік, передбачено залучення фінансування з зовнішніх джерел в сумі 2,150 млн. дол. США, в тому числі 650 млн. дол. США за рахунок позик Світового банку та 1,500 млн. дол. США за рахунок запозичень на зовнішніх ринках капіталу.
Найближчим часом в Україну надійдуть кошти від трьох ричної фідуціарної позики, організованої компаніями Merril Lynch та Commerzbank. Орієнтовна сума отримання за цією позикою складає 750 млн. німецьких марок (416 млн. дол. США), відсоткова вартість близько 16%.
Наприкінці березня – початку квітня 1998 року в планах Міністерства Фінансів України – отримання 200 млн. дол США для фінансування дефіциту Державного бюджету за рахунок позики Світового банку.
З метою вдосконалення механізму залучення фінансових ресурсів з зовнішніх джерел, Міністерством фінансів України “Про внесення змін та доповнень до Законів України“, "Про цінні папери на фондову біржу“, “Про бюджетну систему“ та “Про оподаткування прибутку підприємств“.
У 1997 році продовжувалось розширення співробітництва України із Світовим банком, який є стратегічним партнером України у справі ріформування та реструктуризації її економіеи, а також одним з основних джерел залучення зовнішніх фінансових ресурів для фінансування дефіциту Державного бюджету України. Одночасно діяльність Світового банку важлива для України в кретичний період розвитку, коли гостро стоїть питання відновлення економічного зростання в нових умовах макроекономічної стабілізації та глибоких структурних перетворень. Протягом 1997 року була підписана та набула чинності угода по позиці на розвиток соцзахисту на суму 2,6 млн. дол. США, активно проводилася пілготовка ще ряду пректів. Серед них: позика на реформування фінансового сектору (300 млн. дол США), друга позика на розвиток підприємств (300 млн. дол. США), позика на реформування управління державними ресурсами (200 млн. дол. США), позика на розширення централізованого теплопостачання в м. Києві (200 млн. дол. США). На жаль. Із запланованих на 1997 рік коштів за позиками Світового банку в сумі близько 1,4 млрд. доларів США фактично було отримано лише 295 млн., в тому числі 200 млн. в рамках позики на розвиток підприємств та 95 млн в рамках діючих інвестиційних проектів. Це пов’язано з затримкою підготовки проектів, реалізацію яких планувалося почати в 1997 році, з призупинкою Світовим Банком позики на розвиток енергоринку, а також з організаційними проблемами, які уповільнювалиреалізацію діючих проектів.
З метою підвищення ефективності співпраці України із Світовим банком, у листопаді 1997 року було проведено п’ятий перегляд спільного кредитного портфелю України та Світового банку. Під час цього перегляду українська сторона керувалася такими міркуваннями, що залу цього перегляду українська сторона керувалася такими міркуваннями, що залучнення кредитних коштів Світового банку для фінансування дефіциту Державного бюджету поступово призводить до зростання зовнішнього боргу України, а також щорічні видаткі держави по його обслуговуванню, тому політика Уряду України щодо напрямків використання коштів позик Світового Банку полягає у поступовому, по мірі нормалізації економічної ситуації в країні, спрямуванні основних сім кредитів на реалізацію ефективних прибуткових інвестиційних проектів. Успішна реалізація українськими підприємствами таких роектів дохволитьзбільшити податкові надходження до Державного бюджету, а також підвищити кредитний рейтинг України, що в свою чергу створить сприятливі умови для залучення прямих іноземних інвестицій в вітчизняну економіку без надання державних гарантій на користь іноземних кредиторів. З огляду на потреби України, а також ті напрями, що можуть бути підтриманні Світовим банком, під час переговорів було визначено наступні пріоритети сфери залучення кредитів Світового банку:
- сільське господарство;
- енергозбереження;
- фінансовий сектор;
- соціальний захист;
- розвиток інфраструктури;
- підтримка інституційних реформ.
Відповідно до цих пріоритетів в даний час на різних стадіях опрацювання перебуває більш як 20 проектів угод. З цих проектів до категорії найбільш першочергових належать такі: управління державними ресурсами, легалізація безробіття, програма розвитку житлового будівництва, програми муніципального розвитку і створення фонду соціальних інвестицій. Згідно з узгодженою стратегією співробітництва в 1996–1998 роках Україна може залучити більш як 3 млрд доларів США пільгових кредитних ресурсів.
Протягом 1998 року у відповідності до угод, які набули чинності протягом останніх двох років, а також до тих, які планується укласти на початку поточного року, Україна має реальну можливість отримати позики Світового Банку на загальну суму 931 млн дол.США будуть отримані у вигляді позик по системним проектам. Кошти, отриманні в рамках цих проектів будуть спрямовані на фінансування дефіциту Державного бюджету, що передбачено Державним бюджетом України на 1998 рік. 281 млн дол. США буде отримано у вигляді позик по інвестиційним проектам, які реалізуються українськими позичатниками у різних сферах економіки України.
В 1997 році Кабінет Міністрів України активно опрацював з Міжнародним Валютним Фондом. МВФ у 1994-1997 роках був єдиним кредитором України, який повністю виконав досягнуті домовленості, щодо фінансування дефіциту платіжного балансу України. За цей період загальна сума одержаних кредитів від МВФ складає близько 2606.0 млн. дол США, в тому числі сума одержаного кредиту Stand-by з урахуванням перших п’яти траншів нового кредиту Stand-by складає 1884 млн доларів США, а сума, одержана в рамках системної трансформаційної позики (STF), становить 722 млн. дол США. Успівробітництві України з МВФ можна виділити такі етапи.
Перший етап (1994-1995 роки)
Україні у цей період було надано фінансову допомогу (системна трансформаційна позика МВФ) для підтримки платіжного балансу. Це сталося внаслідок серйозних порушень в традиційній системі зовнішньої торгівлі і розрахунків з окремими країнами. Такі порушення також проявилися внаслідок різкого падіння надходжень від експорту в результаті переходу від значної орієнтації на торгівлю по неринкових цінах до торгівлі, заснованної на принципах ринкової економіки, в значному підвищенні вартості імпорту внаслідок підвищення цін до світового рівня.
Як показав аналіз, підтримка МВФ в подальшому позитивно вплинула на хід економічних перетворень в Україні.
Другий етап (1995-1998 роки)
В цей період Україна отримала від МВФ позики за програмами Stand-by. Отрииання останьої позики Stand-by закінчується в 1998 році. Головною метою цього кредиту є підтримка курсу національної валюти і фінансування дефіциту платіжного балансу України. Також слід зазначити, що в україні в цей період були здійснені заходи щодо регулювання валютних курсів, системи платіжів та ліквідації обмежень, що стримували зростання міжнародної торгівлі. Слід зазначити, що співробітництво України з МВФ в цей період розвивалося більш динамічно і характеризувалося активізацією процесу підготовки спільних програм. Завдяки якісній співпрці з міжнародними фінансовими організаціями Україна мала змогу вийти на світові ринки капіталу.
Третій етап (1998-2000 роки)
Україна намагатиметься отримати від МВФ кредит за програмою розширеного фінансівання.
Програма розширеного фінансування – ПРФ (Extended Fund Facility – EFF).
ПРФ – Програму розширеного фінансування було вперше запроваджено Міжнародним Валютним Фондом у 1974 році через необхідність фінансування економічних реформ, які б забезпечували не тільки короткострокові заходи обмеження попиту для зменшення дефіциту платіжного балансу, але й структурні заходи більш довгострокової дії для усунення системних причин дефіциту платіжного балансу.
В рамках ПРФ Фонд надає можливість фінансової підтримки державам-членам щодо подолання лефіциту платіжного балансу протягом більш подовжених періодів часу та в більших обсягах, ніж це дозволяють розміри відповідних країн в рамках політики кредитних часток.
Для ПРФ залишаються прцентні ставки за умовами Stand-by та дає обмеження, згідно із яким кумулятивний доступ окремої країни до ресурсів МВФ не має перевищувати 300% від квоти цієї країни. Повернення ПРФ здійснбється через 4,5-10 років після дати фактичного надання кожної частини кридиту.
Отримання цієї позики є необхідним для продовження фінансування економічних реформ в Україні, які б забезпечували не тільки-короткострокові спроби по зменшеннб дефіциту платіжного балансу, але і структурні заходи більш довгострокової дії. Для усунення системних причин дефіциту платіжного балансу. Окрім того, позитивним фінансовим наслідком отримання такої позички від МВФ була б можливість перекласти виплату кредитів на період після 2001-го року, коли прогнозні показники обслуговування зовнішнього боргу мають зменшитися в чотири – п’ять разів проти відповідного навантаження на бюджет, що прогнозується на 1998-2000 р.р. Слід зазначити, що саме період інтенсивного співробітництваУкраїни з МВФ повинен закінчитися у 2000 році, оскільки саме в цей час Україна зможе вичерпати свої можливисті доступу до ресурсів МВФ. Також за умови успішного виконання програми розширеного фінансування МВФ, реалізації програмних проектів міжнародних фінансових організацій та активного членства в ГАТТ/СОТ Україна матиме можливість розширити свою діяльність на світових ринках капіталу, вийти з продукцією вітчизняного товаровиробника на світові ринки та закласти підвалини незалежності від зв’язаної підтримки міжнародних фінансових організацій.
Нині уряд України продовжує політику дотримання домовленої економічної політики в цілому та окремих індикативних показників. Зокрема, на даний час підписано Меморандум економічної політики Уряду України на період з липня 1997 по червень 1998р., який дає можливість одержати додатковий кредит Stand-by в сумі 542 млн. дол. США (перші транші якого, про що згадувалося вище, уже надійшли до України). Разом з тим, зараз проводиться перегляд діючої програми, пов’язаний з вимушеним запровадженням Україною низки важливих заходів, з метою отримання відтоку капіталів та полегшення тиску внаслідок фінансової кризи в Східно-Азіатському регіоні.
Україна також активно опрацьовує середньострокрву програму реформ, яка може бути підтримана програмою розширеного фінансування з боку МВФ на загальну суму близько 2,5-2,7 млрд. дол. США.
В 1997 році продовжувалась активна співпраця з Європейським банком реконструкції та розвитку. Станом на січень 1998 року портфель українських проектів ЄБРР склав 27 проектів із загальним обсягом фінансування 1,13 млрд. дол. Частка Європейського банку реконструкції та розвитку в зазначених проектах складає 713,8 млн. дол., з яких 170,9 млн. дол. (24%) фактично профінансовоно.
Серед проектів, що знаходяться у стадії розробки, опрацьовуються 12 проектів на загальну суму 1,12 млрд. дол. Серед них такі проекти, як проект створення шельфової бази, підводного нафтопроводу, нафтових танків із відповідною інфраструктурою під Одесою Нафта- термінал “Південний” на суму 98,0 млн. дол США; кредитна лінія малого та середнього бізнесу на суму 120,0 млн дол США, фінансування сектору постачання та використання води у місті Запоріжжя на суму 35,0 млн. дол. США., підпрєиству водоканал та запровадженняпрограми поліпшення фінансового та операційного становища компанії, реабілітація та розширення теплопостачання міста Києва на (позика у сумі 100,0 млн. дол. США для реконструкції та збільшення надійності функціонування теплових мереж та теплопостачання міста Києва).
Серед інщих проектів особливе значення має проект “Укриття” (м. Чонобиль). На самміті в Денвері було схвалено План реалізації заходів щодо перетворення об’єкту “Укриття” загальною вартістю 750 млн. дол. США. Країни “Великої сімки” прйняли на себе зобов’язання профінансувати 300 млн. дол. США. Було запропоновано, що частка України буде складати 150 млн. дол. США, ще 300 млн. дол. США планується одержати як добровільні внескі від інших країн та комерційних структур. Розпорядження цим фондом доручено здійснювати Європейському банку реконструкції та розвитку (ЄБРР).
Головними напрямами політики Кабінету Міністрів України для отримання коштів міжнародних фінансових організацій, зокрема, у фінансово-бюджетній сфері на 1998 та наступні роки має стати:
реформа фінансового та банківського секторів;
формування проектів бюджету на підставі реального визначення його доходної частини, а видатки – у межах наявних фінансових ресурсів;
оптимізація рівня бюджетного дефіциту та розширення джерел дохідної частини бюджету за рахунок упорядкування та скасування більшості податкових пільг; розширення кола платників податків, здійснення заходів щодо розвитку інфаструктури фондового ринку, реалізація програми продажу цінних паперів на внутрішньому та зовнішньомі ринках;
сприяння процесам макроекономічної стабілізації та струкрурної перебудови економіки, інвестиційної політики за рахунок залучення коштів підприємств, населення та іноземних інвестицій;
Забезпечення фінансовими ресурсами соціального захисту населення на гарантованому державою рівні;
Реформування податкової системи у напрямку зниження податкового тиску, виконання нею регулюючої функції при збереженні рівня дохідної бази бюджету та інші.
Державний зовнішній борг за 9 місяців 1999 року збільшився на І млрд. 408 млн. дол. США. Нові зовнішні запозичення перевищили видатки з погашення державного боргу, за рахунок чого державний борг збільшився на 4,8 млрд. грн., що складає 25 відс. його приросту.
За січень-вересень поточного року на погашення та обслуговування державного боргу було витрачено 5 млрд. 800 млн.грн., що на 800 млн.грн. перевищило обсяги запозичених коштів. Витрати на погашення і обслуговування гарантованих Урядом іноземних кредитів склали у січні-вересні поточного року 732 млн. гривень.
Діаграма 3.
EMBED Excel.Sheet.8
Управління зовнішнім боргом і його вплив на бюджетний дефіцит.
В офіційній практиці вважається, що використання зовнішніх джерел фінансування бюджетного дефіциту не відноситься до інфляційних засобів. Це вірно, але лише з позиції сьогоднішнього дня. Адже через певний час починається обслуговування зовнішнього боргу, витрати на яке зростають абсолютно і навіть можуть збільшитись відносно у структурі видатків державного бюджету, ускладнюючи можливості скорочення його дефіциту. Таким чином, залучення зовнішніх джерел фінансування бюджетного дефіциту не є безпечним для країни і не може вважатись неінфляційним. Інфляція лише віддаляється до періоду, коли починають зростати затрати по обслуговуванню зовнішнього боргу.
Очевидно, що протягом багатьох років Україна в тій чи іншій мірі буде залучати зовнішні кошти. Вже на листопад 1995 р було одержано від різних країн понад 6 млрд дол кредитів, причому віддачі від них поки надто мало t вже в 1996 р досить значна частина бюджетних витрат спрямовується на обслуговування міжнародних кредитів.
Але обслуговування зовнішнього боргу не зумовлюється лише виплатою процентів по кредитах. На його обсяг негативно впливає і динаміка зовнішньої заборгованості по товарному імпорту, яка у вирішальній мірі зумовлена закупками енергоносіїв .У результаті цього набули тривожної тенденції і видатки по обслуговуванню зовнішнього боргу, які в 1994 р складали 1,2% обсягу ВВП, а в 1995 р наблизились до 6% .Така ситуація є закономірною тому, що згідно з оцінками і прогнозами світового банку величина зовнішнього боргу України становила у 1994 р. 7,3% ВВП, у 1995 р. - 11,3 і зросте до14,8%; у 1996р. і 1997 роках до 20,7%. Зазначимо, що ця проблема стояла (і значною мірою зберігається і зараз) перед багатьма країнами, що починали економічні реформи. Так, чистий зовнішній борг Польщі в останній рік перед реформою становив 44% ВВП, Чехословаччини - 16, Угорщини - 61. Болгарії - 63% ВВП.
Існування значного зовнішнього боргу і витрат по його обслуговуванню посилює актуальність вирішення проблеми вдосконалення його управління. Зазначимо, що ні в теоретичному, ні в практичному аспекті вона не розроблена. Як свідчить досвід розвинутих країн, чим обтяжливіший для держави нагромаджений зовнішній борг, тим все істотніше його обслуговування включається у взаємодію з функціонуванням економіки та її фінансової системи.
Управління боргом стає важливим фактором грошової і фінансової політики, її ефективним інструментом.
За наявності великого зовнішнього боргу стає проблематичним вирішення завдання зміцнення довіри до національної валюти, протидії інфляції, забезпечення необхідними валютними резервами і досягнення конвертованості національної грошової одиниці. Особливо гостро стоїть питання про можливі несприятливі наслідки у випадку надмірної девальвації національної валюти і збільшення внаслідок цього реального тягapя платежів по обслуговуванню зовнішнього боргу. Все це вкрай актуально і для України, що обумовлює необхідність розробки концептуального підходу до управління обслуговуванням зовнішнього боргу. Його основними елементами, на нашу думку, мають стати: регулювання обсягів боргових зобов’язань; умов одержання кредитних коштів у борг чи відстрочки в оплаті товарів і послуг; використання державного боргу перед іншими країнами для досягнення певних цілей фінансової, грошової чи в цілому економічної політики.
У процесі реалізації названого концептуального підходу необхідно передбачити декілька етапів здійснення програми використання боргів: розробка концепції одержання і використання боргових коштів; їх планування; обгрунтування їх цільового використання; оцінка ефективності проектів, реалізованих із застосуванням боргових коштів. Можливе також використання елементів саморегулювання варіантного й індикативного планування процесу залучення і направлення боргових коштів.
Програма зовнішніх боргів має включати декілька розділів. По-перше, обгрунтування оптамального їх обсягу. По-друге, встановлення конкретних форм залучення боргових засобів, які б найповніше відповідали національним інтересам і національній безпеці. По-третє., застосування найраціональнішої структури кредитів. Здійснюючи планово-прогнозну роботу, важливо і вносити в неї певні корективи стосовно як тих чи інших аспектів залучення боргових коштів, так і загальних вимог щодо регулювання деожавного зовнішнього боргу.
При обгрунтуванні річного обсягу зовнішніх коштів і на перший (п'ятирічний) період доцільною є розробка декількох варіантів. Критерієм вибору найоптимальнішого мають стати граничні розміри зовнішнього боргу з урахуванням зобов'язань по боргових платежах, забезпечення критичного імпорту, додаткових потреб у валютних коштах для підтримки поточного платіжного балансу, непередбачених потреб. Важливо особливо виважено приймати рішення про одержання державою торгових та інвестиційних кредитів, які далеко не завжди забезпечують очікуваний результат.
В залежності від конкретної ситуації можливе й дострокове залучення валютних коштів з метою використання їх у подальших періодах.Це пов’язано з прогнозом зміни в негативний бік пропозиції і попиту на ринку міжнародних кредитних ресурсів і дає змогу одержати необхідні суми боргових засобів на вигідніших умовах, ніж через певний час.
Для поліпшення управління обслуговування зовнішнього боргу, його скорочення, а значить, і зміцнення негативного впливу на бюджетний дефіцит необхідний державний контроль за показниками боргової залежності, що встановлюються шляхом співставлення обсягу заборгованості і платежів по ній з величиною ВВП і розміром експорту.Тут слід враховувати, що Україні як державі з перехідною економікою об'єктивно властива низька питома вага експорту у ВВП. Очевидно, що ця причина, а також недостатня інтеграція вітчизняної економіки світовий ринок роблять більш обгрунтованим використання як бази для встановлення рівня реальної боргової залежності не показника ВВП, а обсягу експорту.
Для якісного управління зовнішнім боргом і пом'якшення його впливу на бюджетний дефіцит слід також глибше аналізувати умови, на яких надаються зовнішні кредити. Очевидно, що більшу перевагу (якщо це можливо) доцільно віддавати довгостроковим позичкам, тому що це не обтяжує боржника подальшими турботами і додатковими затратами по пролонгації короткострокових кредитів. Це особливо актуально для України, яка вже й так має істотний зовнішній борг. Крім того, необхідно вивчати й розробляти підходи щодо інших умов одержання зовнішніх коштів зокрема, враховувати, чи є ці умови ринковими чи неринковими, в якій валюті надаються кошти, чи є пільговий період, як і ким (чим) фінансується кредит тощо.
З часом Україна вийде на світовий ринок з облігаційними позичками. Це вимагатиме врахування специфічних форм їх обороту на фондовому ринку, умов емісії й розміщення, особливостей діяльності й впливу на ринок цінних паперів міжнародних і національних фінансово-кредитних інститутів. Зміцнення вільного доступу України до міжнародних фінансових ринків дозволить використовувати нові облігаційні позички для дострокового погашення іноземних кредитів, які одержані на менш вигідних умовах. Іншими словами, йдеться про можливість самостійно переглядати умови виплати зовнішніх позичок без погодження їх з кредиторами. Однак при цьому слід враховувати і вірогідні потенційні перепони та труднощі включення в світовий фінансово-кредитний ринок країн з істотним зовнішнім боргом і відсутністю достатнього досвіду розміщення облігаційних позичок на зовнішньому ринку кредитних ресурсів.
Раціональне управління зовнішнім боргом передбачає й аналіз варіантів вибору кредитів .На практиці це не обов язково виступає наче завершальною стадією розробки програми залучення зовнішніх боргових коштів.Орієнтація на певну структуру кредиторів нерідко є переважно визначальним моментом по відношенню до обсягів і умов одержання зарубіжних кредитних коштів. Ще далекий від оптимального механізм використання кредитів міжнародних фінансових організацій, які є особливо привабливими не лише внаслідок своєї пільговості, а ще й тому, що зміцнюють довіру інших кредиторів, особливо недержавних. Враховуючи серйозні труднощі нашої держави в обслуговуванні зовнішнього боргу, іноземні кредитори можуть наполягати на забезпеченні нових позичок шляхом депонування валютних ресурсів на спеціальних рахунках у західних банках. Широкомасштабне застосування таких заходів негативно вплине на внутрішній валютний ринок і стабілізацію національної грошової одиниці.
В перспективі необхідно поступово відходити від практики одержання боргових коштів від імені уряду, що в принципі відповідає практиці країн з розвинутою економікою. Однак, слід мати на увазі й те, що в перехідних умовах відмова уряду від частини зарубіжних кредитних коштів на користь тих чи інших суб єктів господарювання може зумовити й негативні наслідки. Адже уряд (державні органи) має вищий кредитний рейтинг, ніж підприємницькі структури. Тому за інших рівних умов можливе залучення в економіку країни зовнішніх коштів на вигідніщих умовах.
В організації ефективного управління зовнішнім боргом і виплатами по ньому перспективною є принципова відмова від практики подальшого перегляду контрактних умов по боргових зобов’язаннях Такої лінії найбільш послідовно додержується Угорщина. Незважаючи на те, що вона має значний зовнішній борг, ця країна не намагається домагатися від кредиторів полегшення останнього шляхом зміни на свою користь його первісних умов. Таким чином, Угорщина зберігає довіру до себе основних західних кредиторів і може без обмежень користуватися зовнішніми облігаційними позичками, а також мати вигоду від притоку в країну значних зовнішніх кредитних ресурсів. Багато хто з фінансистів вважають, що при цьому обслуговування зовнішнього боргу в тривалій перспективі не так обтяжливе, як за відсутності довіри до країни як боржника.
Сучасна і прогнозована ситуація в Україні із зовнішнім боргом і посиленням його тиску на бюджетний дефіцит нагадує період загострення кризи міжнародних платежів в багатьох країнах в першій половині 80-х років. Особливо показова в цьому плані Мексика, яка припинила повернення боргів у 1992 році .Україна також поки що не може відмовитись від необхідності перегляду і відстрочки непосильних боргових платежів в умовах триваючої економічної та фінансової кризи. Тому, вдосконалюючи управління зовнішнім боргом та його обслуговуванням, доцільно врахувати зарубіжний досвід, зокрема труднощі в скороченні бюджетних витрат і нарощуванні доходів, посилення небезпеки інфляційного фінансування бюджетного дефіциту, заниження курсу національної грошової одиниці щодо твердих валют, перепони на шляху розміщення державних позик та інших форм мобілізації внутрішніх фінансових коштів.
Таблиця 11
Державний борг України станом на 1. 08 1999
( За даними Міністерства фінансів )
EMBED Excel.Sheet.8
Діаграма 4.
EMBED Excel.Sheet.8
3.4 Вдосконалення нормативно-правової бази, що регулює доходи Державного бюджету України.
Бюджет є вирішальною і провідною ланкою фінансової системи, через яку провадиться перерозподіл більшої частини національного доходу.
Бюджет є об’єктивно необхідний для забезпечення існування держави, розвитку економіки і культури. Утворення централізованого державного фонду грошових коштів необхідне не тільки для задоволення фінансових потреб держави, воно викликане передусім економічними потребами.
Розвиток економічних відносин в умовах переходу до ринку, їх зміцнення і вдосконалення потребує підвищення ролі бюджету як системи економічних відносин розподілу і перерозподілу національного доходу через державні фінанси. При цьому не можна забувати, що бюджет не тільки виконує розподільчі функції, а й бере активну участь у створенні фінансових ресурсів держави.
Держава планує бюджет, його доходи і видатки, регулює через доходи всі бюджети за рахунок передачі їм загальнодержавних доходів.Форми і методи бюджетної роботи та бюджетного планування змінюються, але бюджет завжди є об'єктивною необхідністю.
Було б великою помилкою сприймати державний бюджет як своєрідну касу: до неї, з одного боку, державні кошти надходять і з неї ж, з іншого боку, витрачаються на різні потреби держави. Таке сприйняття не дозволяє бачити головного — економічних відносин, які зумовлюють створення й використання централізованого фонду грошових коштів через бюджет. Необхідно пам'ятати, що за сухими цифрами бюджету стоїть реальне життя. Джерела надходжень коштів до бюджету, їх спрямування і використання у процесі розширеного відтворення визначаються системою економічних відносин, характером суспільних відносин, які становлять матеріальну основу фінансів.
Держава через бюджет акумулює велику частину національного доходу і фінансує народне господарство та увесь соціально-культурний розвиток, керує цими процесами, контролює додержання строгої економії коштів і зростання їх надходжень, а через них домагається скорочення дефіциту бюджету.
З метою забезпечення виконання доходної частини бюджету Міністерством фінансів було вжито ряд заходів. Питання про причини невиконання доходної бази бюджету були розглянені на засіданні Кабінету Міністрів України, відповідно до чого прийнято постанову “Про причини невиконання доходної частини бюджету та заходи щодо удосконалення законодавства і дотримання бюджеьної дисциплини”.
На виконання постанови розроблені заходи, відповідно до яких: - було створено групу формування Державного бюджету на 1999 рік і удосконалення податкового законодавства України;
Міністерство фінансів, Міністерство економіки, Міністерство юстиції з метою посилення керогованості державним сектором економіки, підвищення відповідальності керівників підприємств за забезпеченням своєчасного і повного внесення платежів до бюджету підготували пропозиції про зміни і доповнення до постанови Кабінету Міністрів України від 19 березня 1993 року “Про застосування контрактної форми трудового договору з керівником підприємств, що є у загальнодержавній власності”, відповідно до яких прийнята постанова Кабінету Міністрів України,якою передбачені показники ефективності використання державного майна і прибутку, що враховується під час укладання контракту з керівником підприємства загальнодержавної власності, своєчасне і повне внесення платежів до бюджетів як обов’язковий показник; - Головною Державною податковою інспекцією України прийнято Наказ, яким встановлено постійний контроль за погашенням заборгованості перед бюджетом. Розроблена методика розшуку платників, що ухиляються від сплати податків;
- уточнюються розрахунки між Державними та місцевими бюджетами за 1997 рік, а також здійснюється постійний контроль за станом розрахунків між Державним та місцевими бюджетами відповідно до статті Закону України “Про державний бюджет України на 1998 рік”.
- органами Державного казначейства України за участю Національного банку проводиться перевірка комерційних банків стосовно виконання ними постанови Кабінету Міністрів України і Національного банку України “Про касове виконання Державного бюджету України”.
- вжиті заходи з підвищення відповідальності за бюджетний процес, виконання фінансової дісципліни усіх підрозділів та підвідомчих органів Міністерства Фінансів України.
Передбачено Міністерствам, відомствам, іншим центральним органам державної виконавчої влади, Уряду Автономної Республіки Крим, обласним Київській і Севастопольській міським державним адміністраціям забезпечити мобілізацію доходів до бюджетів усіх рівнів у визначених розмірах, використання коштів включно згідно з затверженими у бюджеті сумами і кошторисами видатків, а також установити персональну відповідальність керівників усіх органів державної виконавчої влади за забезпечення виконання забов’язань перед бюджетом підприємствами, організаціями і установами, що належать до сфери управління цих органів.
Вирішення проблеми оптимізації форм і методів мобілізації доходів бюджету має базуватися на науково обгрунтованій концепції доходів держави. Що стосується оподаткування, то воно повинно базуватися на показниках законодавчо закріпленої системи бухгалтерського і статистичного обліку, побудованого з урахуванням міжнародних вимог і стандартів.
Податкова система повинна бути стабільною.Обов’язковою умовою має стати контроль держави за використанням тих коштів, що залишаються у суб’’ктів господарювання в результаті зниження податків. У разі прийняття рішень щодо зменшення податків, необхідно вишукати неемісійні джерела поповнення випадаючих бюджетних доходів. Недосконала система оподаткування має негативний регулюючий вплив на вартісні пропорції розвитку окремих галузей економіки.
В основі посилення рогулюючої ролі бюджету повинна бути концепція державної промислової політики. Витрати бюджету слід проводити тільки на фінансування загальнодержавних екокномічних програм, а також на надання фінансової підтримки пріорітетним галузям господарства.
Проблеми, пов'язані зі стабілізацією нашої економіки, зачіпають передусім ті питання, що відображають стан виробництва. З огляду на це важливим, досить значним внеском, особливо у фінансову стабілізацію, є та робота, яка провадиться у бюджетній сфері.
У ринкових умовах бюджет є основним інструментом державного регулювання соціально-економічних процесів. Надходження до бюджету безпосередньо залежать від стану виробництва. У свою чергу можливість утримувати соціальну сферу, забезпечувати соціальний захист населення залежить від стану надходжень до бюджету. Формування дохідної та видаткової частин бюджету пов'язане з основними макропоказниками економічного й соціального розвитку України на відповідний рік.
У цьому зв'язку хотілося б зупинитись на тих бюджетних проблемах, без розв'язання яких неможливо говорити про фінансову стабілізацію, про економічний розвиток узагалі.
Про необхідність здійснення бюджетної реформи, докорінного реформування бюджетних взаємозв'язків як по доходах, так і по видатках, а також міжбюджетних відносин ми почали говорити вже давно. Дещо зроблено в цьому напрямку, однак реалізувати напрацьовані ідеї в конкретну справу, на жаль, ще повністю не вдалося.
Із прийняттям Конституції України, Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", із затвердженням нової структури Класифікації доходів та видатків бюджету виникла необхідність внесення змін до основного бюжетного закону. Крім того, створення Державного казначейства поставило вимогу визначення законодавчих норм виконання державного бюджету через систему казначейства.
Відсутність належного законодавчого регулювання бюджетних правовідносин та механізму відповідальності за порушення бюджетного законодавства виникає цілий ряд негативних соціально-економічних наслідків. Серед них найнегативніший вплив мають:
— постійне недовнесення протягом останніх років належних державному бюджету платежів і у зв'язку з цим недофінансування або затримка у фінансуванні окремих видів видатків;
— відсутність правового регулювання відповідальності розпорядників бюджетних коштів у випадках взяття зобов'язань, що перевищують обсяг виділених їм асигнувань;
— послаблення контролю за цільовим і ефективним використанням бюджетних коштів, що призводить до численних порушень, а відтак до втрат державних коштів;
— неповне відображення в бюджеті доходів, які одержують бюджетні установи, органи виконавчої влади від використання власності й здійснення позабюджетної діяльності, що створює систему неконтрольованості у використанні державних коштів та майна.
Для уніфікації бюджетної термінології у проекті передбачається цілий ряд визначень термінів, що застосовуються в бюджетному процесі. Причому окремі з них запропоновано вперше. Подаються такі визначення, як: бюджетне призначення, бюджетне асигнування, зобов'язання, платіж, бюджетна програма, фінансування боргу та інші. Застосування їх у практиці бюджетного процесу має створити чіткіше розуміння цього процесу всіма його учасниками. Загалом це має вирішити питання створення законодавчої бази в бюджетній діяльності, забезпечення високого рівня фінансового контролю й цілісності бюджетної системи. Запропоновані норми дадуть змогу:
— чітко розмежувати повноваження й відповідальність виконавчої та законодавчої влади у процесі підготовки, затвердження і виконання бюджету; — уточнити процедури підготовки, розгляду й затвердження бюджету; — сформулювати процес утворення зобов'язань на проведення витрат із бюджету та їх погашення таким чином, щоб не допустити утворення заборгованості в бюджетній сфері;
— контролювати максимальний рівень державного боргу та гарантійних зобов'язань уряду;
— чітко визначити відповідальність розпорядників бюджетних коштів на всіх рівнях;
— забезпечити всі необхідні повноваження міністру фінансів для організації розробки й виконання державного бюджету.
Намічається законодавче закріпити концепцію казначейського виконання бюджету із зарахуванням усіх доходів на казначейські бюджетні рахунки і фінансування всіх видатків із казначейських бюджетних рахунків. Важлива роль відводиться питанням бухгалтерського обліку, звітності й аудиту.
Уперше до бюджетного законодавства вводяться норми, які регламентують державні запозичення, визначають умови надання державних гарантій, а також порядок відображення наданих гарантій у структурі державного боргу та видатках бюджету, дають дозвіл на кредитування й здійснення фінансових інвестицій коштів державного бюджету.
Бюджетна політика має особливо важливе значення як у досягненні загальних цілей ринкової трансформації, так і у вирішенні завдань подолання кризи та забезпеченні економічного зростання.
Які ж основні завдання бюджетної політики на сучасному етапі?
Це передусім нарощування бюджетного потенціалу, який був би здатний здійснити державні видатки для відновлення економічного зростання й забезпечити фінансовими ресурсами ефективне функціонування економіки і зміцнення держави.
Необхідно намітити і здійснити заходи з упорядкування державних видатків та їх скорочення шляхом структурної перебудови виробництва, житлової й комунальної реформ, розвитку приватних освітніх і лікувально-оздоровчих установ, страхової медицини, недержавних пенсійних фондів з урахуванням необхідності забезпечення державних гарантій щодо фінансування мінімальних соціальних стандартів, підтримки непрацездатних верств населення.
Слід розширити практику розміщення державних цінних паперів серед населення, вести лінію на забезпечення їх гарантійних переваг перед вкладеннями заощаджень в іноземну валюту.
Треба здійснювати довгострокову політику регулювання бюджетного дефіциту, відмовитися від його споживчого характеру з метою використання джерел фінансування бюджетного дефіциту в інвестиційних цілях. Законодавче усунути можливість затвердження дефіцитних бюджетів органами місцевого самоврядування.
Варто домогтися реалізації принципу сильного і сталого державного бюджету. Подолати спроби окремих органів місцевого самоврядування стверджувати те, що адміністративно-територіальні утворення виступають перед центром як платники податків, тоді коли такими є лише юридичні й фізичні особи. Створити умови для зацікавленості місцевих органів виконавчої влади у мобілізації загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів.
Потреба в сильному державному бюджеті викликається такими причинами:
— державний бюджет повинен істотно впливати на економічний розвиток усіх регіонів, мати реальні інвестиційні зв'язки із народним господарством, забезпечувати регіональну стратегію економічного розвитку країни;
— вирівнювання бюджетної забезпеченості адміністративно-територіальних утворень в умовах ринкової економіки може здійснюватися тільки на основі перерозподілу бюджетних ресурсів через державний бюджет. Нерівномірність ринкового розвитку викликає необхідність посилення регулюючої і соціальної функцій держави;
— спроба забезпечити формування бюджетів областей, міст, районів тільки на власну дохідну базу без загальнодержавного регулювання призведе до великої різниці в бюджетному забезпеченні населення різних територій і до втрати керованості єдиним соціальним простором.
Актуатьною є проблема бюджетних взаємовідносин.
Це проблема, розв'язання якої віками шукали багато народів і держав. Її відмінність полягає в тому. шо в ній фокусуються усі загальнолюдські, державні, національні інтерес і трансформуються в систему координат грошових відносин. Кожна дерхіза шукає і знаходить тут свої вирішення.
Так, механізм бюджїтного федералізму у США формувався багато десятиріч у суперечливих умовах.І лише в останні десятиріччя склалася стабільна система фінансової взаємодії федерального уряду, штатів і територій. Воднораз перенесення зяй-ігних іншими країнами вирішень в інші умови може дати зовсім іншінаслідки. Використовуючи багатий світовий досвід, нам треба знайти власне жішення цього питання.
Бюджетний федералізм реалізується через єдину соціально-економічну і бюджетно-фінансову політику держави. Це дає змогу в умовах самостійності, відносної автономії кожного бюджету поєднувати фіскальні, соціальні й економічні інтереси центру з вересами адміністративно-територіальних утворень та органів місцевого самоврядування.
Законодавче закріплення бюджетної самостійності кожного рівня влади має поставити перепону в прийняті необгрунтованих рішень як із боку центральної виконавчої влади,так і з боку місцевих органів управління.
Єдність бюджетної системи забезпечується не лише єдиною правовою базою, а й одноманітністю самого бюджетного процесу: використанням єдиної бюджетної класифікації, єдністю форм бюджетної документації, поданням необхідної статистичної і бюджетної інформації з одного рівня на інший для складання зведеного бюджету.
Послідовна реалізація механізму міжбюджетних відносин нині ускладнюється браком бюдних коштів. Бюджетна практика розвинутих країн свідчить, що жодній із них не вдавалося забезпечити розмежування доходів між ланками бюджетної системи якимось одним способом, завжди застосовувалася їх комбінація.
Наші законодавці при формуванні чинної податкової системи не мали чітко сформульованих принципів розмежування доходів між бюджетами рівнів. У результаті незрозумілим є причини, що зумовлюють віднесення податків, зборів та інших обов’язкових платежів до тієї чи іншої групи.
Водночас було б помилковим зосереджувати увагу лише на механізмах закріплення дохідних джерел між державним і регіональними бюджетами. Першим важливим кроком в удосконаленні системи бюджетних відносин має бути закріплення відповідальності за фінансування різних видів державних витрат і формування нормальних взаємовідносин із виконання видаткової частини бюджету. При закріпленні бюджетних повноважень між рівнями системи основне питання полягає в тім, влада якого рівня повинна забезпечувати виконання різного роду державних функцій із фінансування видатків і надання послуг.
У кожного адміністративно-територіального утворення є свої специфічні соціально-економічні інтереси. Відповідно до цього органи влади й повинні проводити свою соціально-економічну політику, витрачати бюджетні кошти. Водночас є утворення, які взагалі не в змозі вести якусь самостійну соціальну політику, підтримувати соціальну і виробничу інфраструктури.
Відсутність системи оцінок потреби бюджетних видатків на регіональному рівні створює протиріччя між різними владними рівнями при обговоренні бюджетних проблем.
Перебудова бюджетної системи стосується не лише взаємовідносин між державним та регіональними бюджетами, а й відносин бюджетів вищестоящого рівня до бюджетів нижчого рівня.
Кошти місцевих бюджетів — основа фінансової бази органів місцевого самоврядування. Однак у більшості випадків вони не можуть забезпечити ефективного впливу цих органів на соціально-економічні процеси.
Створення механізму розвитку міжбюджетних відносин на регіональному рівні — досить серйозне питання, воно сприятиме виходу з тієї кризи, яка є сьогодні. Воднораз система міжбюджетних відносин при всій її важливості — лише частина загальної проблеми самостійності органів влади відповідного рівня. При найдосконаліших формах міжбюджетних відносин неможливо розв'язати проблему достатку фінансових ресурсів без поліпшення стану економіки.
З метою удосконалення міжбюджетних відносин необхідно було б: — вирішити завдання раціонального розмежування видатків і доходів між ланками бюджетної системи;
— зберегти раніше чинний принцип зацікавленості центральних і місцевих органів виконавчої влади у мобілізації загальнодержавних податку, зборів та інших обов'язкових платежів, тобто зробити 'їх регулюючими;
— підвищити рівень власних доходів бюджетів адміністративно-територіальних утворень;
— усунути штучну дефіцитність територіальних бюджетів шляхом покриття її за допомогою бюджетного регулювання;
— привести законодавство у відповідність із наявними джерелами фінансування.
Однією з проблем у бюджетній сфері залишається питання державних видатків. У нас недостатньо зроблено змін щодо змісту, спрямування бюджетних видатків, методології 'їх планування і фінансування.
У своїй більшості видатки механічно перенесені зі старої бюджетної системи в нинішнє життя. Тим часом відбулися істотні зміни в галузі демократизації управління.
Так, відбуваються значні зміни в освітній сфері. Нині вже поряд із державними установами з'явилося багато приватних установ і закладів. Водночас планування бюджетних видатків відбувається так, буцімто цього не сталося.
Останнім часом намітилася тенденція до зниження загального обсягу фінансових ресурсів, що перерозподіляються через бюджетну систему. Але в умовах перехідної економіки провідна роль бюджету в перерозподілі фінансових ресурсів, як і національного багатства в цілому, є об'єктивною реальністю. Це зумовлено тим, що за допомогою бюджету здійснюється регулювання таких економічних процесів, яких не можна досягти іншими методами, в тому числі й чисто ринковими.
За нинішніми розрахунками, доходи зведеного бюджету та Пенсійного фонду на 1998 р. оціночно становитимуть 38,8% валового внутрішнього продукту. Порівняно з 1996 р. частка доходів у валовому внутрішньому продукті зменшилася на 7 процентних пунктів.
Співвідношення обсягу бюджету і валового внутрішнього продукту — важлива економічна проблема. З розвитком ринкових відносин цей показник матиме тенденцію до зростання. Це зумовлено підвищенням ролі держави в розподільчих процесах. Проблема в пошуку розумних форм і методів цього перерозподілу.
Якщо порівняти із зарубіжними країнами, то можна назвати такі показники рівня урядових витрат до валового внутрішнього продукту (1996 р.); Австрія — 51,7%, Бельгія — 54,3%, Франція — 54,5%, Італія — 52,9%, Німеччина — 49%, Швеція — 64,7% ("The Economist", 20 вересня 1997 р.).
Аналіз моделі економіки, яка формується в Україні, дає підстави твердити, що в наступні роки через бюджет (без Пенсійного фонду) має перерозподілятися не менш як 30% валового внутрішнього продукту. Таке співвідношення буде найоптимальнішим і зумовлюється соціальною спрямованістю обраної моделі економіки, необхідністю структурної перебудови значної частини галузей народного господарства.
Висновок
Проведення в роботі дослідження проблеми становлення і шляхів формування доходної бази Державного бюджету України дозволяє зробити такі основні висновки та вкласти пропозиції.
Дослідження шляхів формування доходної бази державного бюджету в період перехідної економіки дало можливість зробити висновок, що Бюджетна система України постійно удосконалюючись і розвиваючись у данний період досягла своєї завершенності як система економічно незалежної держави, але не досягла рівня економічно розвинутої країни.
Як економічна категорія, бюджет відображає всю складність економічних відносин при формуванні ринкової моделі економіки, а як балансовий рахунок він суттєво впливає на здійснення фінансової політики держави, складання і використання фінансових балансів держави при постійному зростанні його контролюючої, стимулюючої і організуючої функції.
В роботі досліджена система ноповнення доходної частини Державного бюджету, проаналізована система показників бюджету, їх взаємозв’язок з макропоказниками економічного і соціального розвитку і перш за все, обсягу валового внутрішнього продукту, фінансових ресурсів, показників балансу доходів і витрат та їх вплив на формування доходної частини Державного бюджету.
Обгрунтована об’єктивна необхідність державного регулювання і використання бюджету як його центральної ланки.
Основною формою державного втручання в економічні процеси передусім є податки.
Оподаткування повинно базуватися на показниках законодавчо закріпленої системи бухгалтерського і статистичного обліку, побудованого з урахуванням міжнародних вимог і стандартів.
Податкова система повинна бути стабільною.Обов’язковою умовою має стати контроль держави за використанням тих коштів, що залишаються у суб’єктів господарювання в результаті зменшення податків. У разі прйняття рішення щодо зменшення податків, необхідно вишукати неемісійні джерела поповнення випадаючих бюджетних доходів.
Сьогодні в умовах економічної кризи складно визначити траекторію розвитку бюджетної системи України, та удосконалення її доходної бази, але оптимальне вирішення проблеми повинно будуватись на основі програмно – цільового підходу.
Одним із напрямів ефективного формування доходної частини бюджету є детальний аналіз виконання кожної статті протягом попередніх років та врахуванням певних об’єктивних причин відхилення від передбачених показників.
Розглянемо заходи поліпшення наполняємості доходної частини бюджету:
Прискорити прийняття Податкового кодексу, стратегичними направліннями якого доцільно зробити спрощення податкової системи, посилення мотивації вітчизняних виробників, формування для підприємств діючих економічних стимулів, сприятливих до сплати податків, рішуча відмова від тих податків, сплату яких важко контролювати, перехід до обкладання податками окремих об’єктів власності, нерухомості, транспортних засобів, придбання предметів розкіші, змінний дохід, на експортно-імпортні операції, включая вивіз капітала, рентні платежі.
Законодавчо закріпити державним і муніціпальним органам вводити непередбачні законами платежі, збори, податки, взноси, в тому числі до благодійних фондів.
Законодавчо ввести правила, відповідно з якими обмежити величину змін у прект бюджету, які можуть вносити депутати при його проходженні в Верховній Раді України, рамками корекції статей і об’ємов постатейних видатків без збільшення їх загальних об’ємів, без зміни рівня бюжетного дефіциту, ставок податків, відрахувань та зборів до бюджету. Установити комітетам Верховної Ради України лімити засобів на законодавчі ініціативи.
Установити адміністративну відповідальність правительства та окремих його членів за невиконання закона про бюджет у частині об’ємів доходів, дотримання дефіциту і зобов’язань по його фінансуванню.
Прискорити здійснення адміністративної реформи з ціллю скорочення бюджетних витрат на утримання виконавчої власті за рахунок оптимізації структури та функцій державного апарата. У тому числі по одному з основних направлінь адміністративної реформи, а саме поступово переоцінити діяльність галузевих міністерств і відомств на предоставління різного роду послуг та рекомендацій підприємствам галузі на хозрахункових основах та зниження за рахунок цього бюджетних затрат на їх утримування.
Підготувати та прийняти законопроекти відносно скасування багаточисленних пільг, не пов’язаних із стимулюванням виробництва. Зробити чіткі критерії надавання податкових пільг та утвердити їх на законодавчому рівні.
Здійснити аналіз діючого законодавства з ціллю виявлення у ньому “ вузьких міст ” які дозволяють на законних основах не сплачувати податки.
Чітко визначити та закріпити за окремими міністерствами та відомствами функції відносно виконання відповідних статей доходної частини бюджету та державних позабюджетних фондів та покласти на них відповідальність за їх наповнення в затверджених розмірах.
Ввести систему дотацій з державного бюджету в залежності від рівня виконання запланованих надходжень податків та зборів в зведений бюджет на території регіонів.
З ціллю зменшення товарних запасів, та відповідно, заборгованості підприємств перед бюджетом, розробити та виконати комплекс заходів по стимулюванню внутрішнього попиту на продукцію українських підприємств.
Випустити довгострокові облігації внутрішнього займу на суму заборгованості держави перед робітниками бюжетної сфери по заробітній платні, пенсіям, стипендіям та іншим соціальним виплатам за виключенням суми прибуткового податку громадян та їх заборгованості по комунальним послугам.
Міністерствам та відомствам при координації з боку Міністерства економіки та Національного агентства по управлінню державними корпоративними правами підготувати та релізувати програми підвищення доходів на кожному державному підприємстві, а також на тих, які мають акції держави.
Розробити та законодавчо закріпити механізм випуску займов на різних рівнях виконавчої власті.
Об’єктивною передумовою забезпечення оптимальної збалансованості бюджету будь – якої країни. Є його реальне наповнення, в основі якого – економічне зростання.
На сьогодні бюджетний механізм в управлінні економікою використовується неефективно.Відсутня наукова обгрунтованість структури доходів і видатків бюджету.
Основними напрямами удосконалення бюджетного процесу та поповнення його доходної бази в перспективі є:
перегляд та удосконалення мережі науково-дослідних і соціально- культурних закладів, підвищення частки позабюджетних джерел фінансування;
для забезпечення збалансованості і вират держави необхідно як найшвидше переглянути раніше прийняті програми і проекти, які не підкріплені реальними джерелами фінансування, здійснити концентрацію державних витрат насамперед на пріоритетних напрямах розвитку економіки.
Список використаної літератури:
Закон України “Про Державний бюджет на 1996 рік“
Закон України “Про Державний бюджет на 1997 рік“
Закон України “Про Державний бюджет на 1998 рік“
Закон України “ Про Державний бюджет на 1999 рік”
Проект Закону України “ Про Державний бюджет на 2000 рік”.
Постанова Верховної Ради “Про основні напрями бюджетної політики на 1997 рік”.
Постанова Верховної Ради “Про структуру бюджетної класифікації“
Постанова Кабінету Міністрів від 22.04.97 р. “Про підсумки виконання Державного бюджету України за 1996 рік та заходи щодо наповнення доходної частини бюджету“.
Постанова Кабінету Міністрів України від 16.05 96 р. “Про причини невиконання доходної частини бюджету та заходи, щодо удосконалення законодавства і підвищення відповідальності керівників усіх рівнів за дотримання бюджетної дисціплини”.
Постанова ВРУ з питань бюджету від 5.10. 99р. “ Висновки щодо проекту Закону “ Про Державний бюджет України на 2000 рік”.
Аналіз проекту Закону України “ Про Державний бюджет України на 2000 рік” Рахункова палата України , Київ 1999 рік.
“ Бюджет – 2000 “ : інформаційно-аналітичний довідник для народних депутатів України. Комітет ВРУ з питань бюджету. Група фіскального аналізу при Комітеті ВРУ з питань бюджету.
“ Бюджет і податковий огляд ”, Група фіскального аналізу при Комітеті ВРУ з питань бюджету 22. 09. 99р.
“Бюджетні повноваження парламенту” ( Л. Шрьодер, Н. Кейдн, О. Баран )
Буковинський С.А. "Становлення та шляхи розвитку бюджетної системи України" (НАН України Інститут Економіки) 1998р.
Васільченко З.М. “Бюджетні методи регулювання економічних і соціальних процесів в державі“ 1995 р.
Гетьман В.П. “Фінансова політики України в умовах трансформації економіки “ (Автореферат для КНЕУ )1997 р.
Д’яконова І.І. “Податки і податкова політика України“ 1997 р.
Деркач И.И. ГордєєваЛ.Л. “Бюджет і бюджетний процес на Україні“ Днепропетровск 1995 р.
Епіфанов Л.О. Сало І.В. Д’яконова І.І. “Бюджет і фінансова політика України“ Київ “Накова думка” 1997 р.
Иванов А.В. "Методика разришений противоречий внутри бюджетной системы" 1998 г.
Онегіна В.М. “Податки в системі регулювання економічних процесів“ 1997 р.
Пасічник Ю.В. “ Бюджетна система “ 1999 рік. Черкаси: Відлуння. Стр.184.
Розпутенко І.В. “Бюджетний процес” 1997 р.
Юрай Ненец “ Державні фінанси “ 1999р. стр.-297-450,
Періодика:
. Вишневський В.П. “ До питання про реформу податкової системи України”.
Ж-л “Фінанси україни“ 12.96.р.
Дорош Н.І. “Податкова система україни і розвинутих країн” стр. 75-82.
Ж-л “Фінанси України“ 6. 98.р.
Буковинський С.А. “Фінансова стабілізація, як основа фінансової політики” стр. 5-19. Ж-л “Фінанси України“ 4.97.р
Буковинський С.А. “Шляхи розвитку бюджетної системи України“ стр. 3-8. Ж-л “Фінанси України“ 9.98.р.
Вахненко Т. “ Державні запозичення в Україні: підсумки 1998 року. стр. 21-26 Ж-л “ Банківська справа” 2.99.р.
Г.К.Германчук “Бюджет і бюджетна політика в 1996 році” стр. 5-22. Ж-л “ Фінанси України” 5.96.р.
ЗарубаО.Д. “Новий бюджетний дефіцит із старими проблемами”. Ж-л “Фінанси України“ 6. 96 р
Коронецький В.М. “Основні принципи формування зведеного бюджету в 1997 році”.
Ж-л “Фінанси України“ 10. 96 р.
Р. Мітюков І.О. “Державний бюджет України і бюджетна політика в 1998 році” стр. 26-45. Ж-л “Фінанси України“ 3. 98.
Мельнічук С. “ Шляхи удосконалення бюджетного процесу в Україні” стр. 3-11 “ Економічний часопис” 4.99 р.
Лютий І.О. “ Державний борг і ефективність використання Державного кредиту ”стр. 99-107 Ж-л “ Фінанси України “ (.99р.
Соколовська А.М. “Податки та їх вплив на макроекономічні процеси в Україні”. Ж-л “Фінанси України“ 7.96р.
Ц.Г. Огонь “Фінансова політика і доходи бюджету України” стр. 5-15.
Ж-л “Фінанси України“ 8. 96 р.
Януль І.Є. “Бюджетна політика України проблеми та перспективи“ Ж-л “Фінанси України” 2.98.р.
