Содержание
TOC \o "1-3" \h \z \u HYPERLINK \l "_Toc189320863" Введение PAGEREF _Toc189320863 \h 3
HYPERLINK \l "_Toc189320864" Глава 1. Финансовая система Российской Федерации PAGEREF _Toc189320864 \h 6
HYPERLINK \l "_Toc189320865" 1.1. Понятие и структура финансовой системы Российской Федерации PAGEREF _Toc189320865 \h 6
HYPERLINK \l "_Toc189320866" 1.2. Бюджетная системы РФ: понятие, состав. PAGEREF _Toc189320866 \h 16
HYPERLINK \l "_Toc189320867" 1.3. Экономическое содержание доходов бюджета. PAGEREF _Toc189320867 \h 32
HYPERLINK \l "_Toc189320868" Глава 2. Анализ доходов и расходов федерального бюджета Российской Федерации в 2005 – 2007 гг. PAGEREF _Toc189320868 \h 37
HYPERLINK \l "_Toc189320869" Глава 3. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе PAGEREF _Toc189320869 \h 47
HYPERLINK \l "_Toc189320870" 3.1. Нерешенность проблемы конъюнктурных доходов бюджета. Среднесрочное бюджетное планирование PAGEREF _Toc189320870 \h 47
HYPERLINK \l "_Toc189320871" 3.2. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации. PAGEREF _Toc189320871 \h 51
HYPERLINK \l "_Toc189320872" Заключение PAGEREF _Toc189320872 \h 58
HYPERLINK \l "_Toc189320873" Список использованной литературы PAGEREF _Toc189320873 \h 60
Введение
Надежная финансовая система является стержнем в развитии и успешного функционирования рыночной экономики и необходимой предпосылкой роста и стабильности экономики в целом. Эта система является основой, мобилзующей и распределяющей сбережения общества и облегчающей его повседневные операции. Следовательно, хотя структурный переход от в основном централизованно планируемой и контролируемой экономики к экономике, функционирующей в соответствии с рыночными принципами, включает в себя многие элементы, самое важное - создать надежную финансовую систему. После того, как создана надежная финансовая система, могут развиваться рынки денег и капитала, особенно первичный и вторичный рынки национальных государственных ценных бумаг.
В последние годы вопросами создания надежной финансовой системы и проведения государственной финансовой политики посвящается значительное количество публикаций. Однако, единства по теоретическим аспектам этого вопроса не достигнуто.
Так, западные крупные экономисты не дают четкого определения финансовой политики. С. Фишер, Р. Дорнбуш и Р.Шмалензи не выделяют финансовую политику как самостоятельное понятие. В то же время они подходят к исследованию данной темы, расширяя определение фискальной политики. Аналогично рассматривают указанную проблему и некоторые другие представители зарубежных экономических школ, в частности К. Р. Макконнелл и С. Л. Брю совмещают понятия финансово-бюджетной и фискальной политики, определяя их как изменения, вносимые правительством в порядок государственных расходов и налогообложения, направленные на обеспечение полной занятости и неинфляционного национального продукта.
Марксисты, видят под финансовой политикой в первую очередь совокупность государственных мероприятий по стабилизации финансовых ресурсов, их распределению и использованию для осуществления государством его функций, указывая, что социальная направленность и эффективность воздействия финансовой политики на развитие производительных сил и производственных отношений определяются объективными закономерностями экономического развития, общественно-политическим строем страны.
Цели и задачи работы. Целью исследования является раскрытие сущности и структуры современной национальной финансовой системы в рыночной экономике и тенденций ее развития. Цель исследования определяет постановку следующих задач:
раскрытие основных сфер и звеньев национальной финансовой системы;
рассмотреть и проанализировать финансовую систему Российской Федерации как национальную финансовую систему;
сделать выводы о проделанной работе.
Объектом исследования служат национальные финансы.
Предметом исследования являются особенности национальных финансов.
Теоретическая и методологическая основа исследования опирается на теоретические и методологические подходы и установки, выработанные экономической наукой, на научные разработки зарубежных, российских и отечественных ученых.
Информационную базу исследования составляют законодательные акты и нормативно-правовые документы Российской Федерации, касающиеся вопросов финансовой и бюджетной системы, а также межбюджетных отношений; материалы Росстата, фактологические данные, содержащиеся в монографических трудах отечественных и зарубежных ученых; справочные материалы специализированных изданий, посвященных данной проблеме.
Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы курсовой работы, сформулированы цели, задачи, объект и предмет исследования.
В первой главе работы «Финансовая система Российской Федерации» рассмотрена финансовая система Российской Федерации, проанализирована бюджетная система, а также представлено экономическое содержание доходов бюджета.
Вторая глава курсовой работы « HYPERLINK \l "_Toc186535640" Анализ доходов и расходов федерального бюджета Российской Федерации в 2005 - 2007 гг.» посвящена анализу особенностей формирования доходной и расходной частей бюджета РФ в динамике за 2005 – 2007 гг.
В третьей главе данного исследования «Основные направления совершенствования бюджетных отношений в среднесрочной перспективе» описывается анализ проблем конъюнктурных доходов бюджета РФ, а также рассматриваются основные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В заключении курсовой работы даются основные выводы и рекомендации.
Глава 1. Финансовая система Российской Федерации
1.1. Понятие и структура финансовой системы Российской Федерации
Понятие финансовой системы является развитием более общего определения "финансы". Финансы — историческая категория. По своей природе они тесно связаны с государством, которому для выполнения своих функций необходимы денежные средства.
В докапиталистических формациях государственные доходы и расходы носили преимущественно натуральный характер. Большая часть государственных потребностей удовлетворялась за счет различного рода повинностей и поступлений от натуральных сборов.
С разложением феодализма и постепенным развитием капиталистического способа производства все большее значение стали приобретать денежные доходы и расходы государства; доля натуральных сборов и повинностей резко сократилась. Этот процесс усиливается с расширением сферы товарно-денежных отношений, ростом и усложнением функций государства.
На ранних стадиях развития государства не существовало разграничения между ресурсами государства и ресурсами его главы: монархи распоряжались средствами страны как своей собственностью. С отделением государственной казны от личной кассы и собственности монарха (XVI—XVII вв.) возникают понятия государственных финансов, государственного бюджета, государственного кредита. В условиях капиталистического способа производства товарно-денежные отношения получают наиболее широкое развитие. Они охватывают все сферы и функции общественного хозяйства. В свою очередь финансы, выражающие движение стоимости, играют все большую роль в жизнедеятельности государства. По своей сущности финансы — это экономические отношения, связанные с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств в процессе распределения и перераспределения национального дохода. Финансовая система представляет собой совокупность финансовых звеньев, призванных обеспечить государству осуществление своих политических и экономических функций, и состоит, с одной стороны, из государственных финансов, а с другой — из финансов частных предприятий, корпораций, монополий. В эпоху домонополистического капитализма государственная финансовая система имела два звена — государственный бюджет и местные финансы. Они давали возможность формировать фонды денежных средств, с помощью которых государство выполняло свои функции. Под влиянием развития производительных сил, глубоких изменений в экономике структура финансовой системы меняется. Происходит выделение и развитие новых финансовых звеньев, рост их самостоятельности.
На современном этапе государственная финансовая система в развитых зарубежных странах включает четыре звена: государственный бюджет; местные финансы; специальные внебюджетные фонды и финансы государственных предприятий. Ведущим звеном государственных финансов выступает государственный бюджет. По своему материальному содержанию — это главный централизованный фонд денежных средств государства.
Государственный бюджет — основное средство перераспределения национального дохода. Через это звено финансовой системы перераспределяется до 40% национального дохода страны. В госбюджете сосредоточиваются крупнейшие доходы и наиболее важные в политическом и экономическом отношении общегосударственные расходы. В нем находят органическую увязку основные финансовые институты — налоги, внутренние займы, расходы.
Основными доходами государственного бюджета выступают налоги, составляющие от 70 до 90% и более общей суммы его доходов. За государственным бюджетом в странах с развитой рыночной экономикой закреплены главные налоги — подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль корпораций, акцизы, налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины.
Из государственного бюджета производятся и основные расходы на: военные цели, вмешательство в экономику, содержание государственного аппарата, социальные расходы, субсидии и кредиты развивающимся странам. Государственный бюджет в силу своего положения тесно связан с другими звеньями финансовой системы. Он выступает координирующим центром, оказывающим в условиях рыночной экономики необходимую им помощь. Эта помощь в форме бюджетных субсидий, кредитов, гарантий обеспечивает нормальное функционирование остальных звеньев финансовой системы, решение ими возложенных на них задач.
Следующим по своему значению финансовым звеном является система местных финансов. В современных условиях под влиянием развития производительных сил, научно-технического прогресса происходит повышение роли и влияния местных органов власти. Растут масштабы местного хозяйства, их связь и зависимость от крупного капитала, расширяются и усложняются функции местных властей. Все это усиливает значение местных финансов, повышает их роль и удельный вес в финансовой системе. Местные финансы охватывают широкую группу второстепенных налогов (в основном поимущественных), систему местного кредита, специальных фондов. Центральное место в этом звене принадлежит местным бюджетам, которые не входят в состав государственного бюджета и имеют определенную самостоятельность. Структура местных финансов определяется государственным устройством и соответствующим административным делением государства. В США, например, в состав местных финансов входят бюджеты штатов, графств, муниципалитетов с закрепленными за ними расходами, источниками доходов; в ФРГ — бюджеты земель, общин. На долю местных бюджетов в федеративных государствах приходится от 40 до 50% всех ресурсов общегосударственной финансовой системы, в унитарных государствах — около 30%.
В современных условиях это звено финансовой системы все больше используется в экономических целях, для регулирования хозяйственных процессов. С этой целью значительная часть средств местных бюджетов направляется на развитие экономической и социальной инфраструктуры.
Особое финансовое звено образуют специальные правительственные фонды, которые имеют определенную самостоятельность, отделены от государственного бюджета и управляются непосредственно центральными, а в отдельных случаях — и местными властями. К ним относятся фонды социального страхования, различные целевые фонды, а также государственные и полугосударственные финансово-кредитные учреждения.
Первоначальной задачей этих фондов являлось финансирование отдельных целевых мероприятий. Впоследствии они приобретают значение резерва, к которому правительства прибегают в случаях финансовых затруднений, т.е. используются для повышения маневренности финансовой системы. В отличие от государственных бюджетов специальные фонды подлежат значительно меньшему контролю со стороны парламентов, что облегчает их использование и повышает заинтересованность правительств в их росте.
Самостоятельное финансовое звено образуют финансы государственных предприятий. Его возникновение связано с развитием государственного сектора в экономике ряда стран Западной Европы (Великобритания, Франция, Италия, ФРГ, Австрия) — процессом, который получил наибольшее распространение после второй мировой войны. Его главной задачей является оказание поддержки частному хозяйству путем сохранения и развития важных отраслей производства, которые в силу своей специфики имеют низкую рентабельность и тем самым невыгодны для предпринимательства (железнодорожный, воздушный транспорт, электроэнергетическая, газовая, угольная промышленности и т.п.). Государственные предприятия, таким образом, представляют собой попытку разрешить противоречие между частнопредпринимательскими интересами и общенациональными экономическими проблемами. В то же время финансы государственных предприятий — это звено финансовой системы, посредством которого государство участвует в первичном распределении национального дохода, аккумулируя в своих руках часть дохода, создаваемого на этих предприятиях. Государственные предприятия имеют закрепленные за ними основные и оборотные фонды, находятся на самостоятельной смете и осуществляют регламентированные законом взаимоотношения с государственным бюджетом. В зависимости от типа предприятия они обладают различной степенью автономности, производственной и финансовой самостоятельности.
Следует отметить, что с 80-х гг. роль этого звена под влиянием процессов реприватизации значительной части государственного сектора падает. Данная политика преследует цель повышения финансовой эффективности хозяйственных субъектов, находившихся в государственной собственности, поиск более интенсивных методов хозяйствования и управления ими.
Второй сферой финансовой системы развитых зарубежных стран выступают финансы частных предприятий, корпораций, монополий, которые возникают в ходе экономической деятельности и обеспечивают процесс производства и получения прибыли. Они материализуются в виде денежного капитала, различных денежных фондов предприятия.
В связи с тем, что деятельность предприятий осуществляется на основе индивидуального кругооборота капитала, эти денежные фонды носят обособленный, децентрализованный характер. В то же время государство имеет непосредственные взаимоотношения с финансами частных предприятий. Они выражаются в виде взимания платежей в государственный бюджет, формирования амортизационного фонда, регламентации кредитных отношений, предоставления государственных субсидий.
Частные предприятия составляют подавляющую часть материального производства, на них приходится главная доля создаваемого валового внутреннего продукта и национального дохода. Поэтому государство использует различные методы (в т.ч. финансовые) для стимулирования деятельности этих предприятий, роста их накоплений, различных денежных фондов, связанных с ускорением научно-технического прогресса, созданием резервов, повышением квалификации работающих. Государство устанавливает льготный режим налогообложения прибыли, систему ускоренной амортизации, предоставляет в ряде случаев бюджетные кредиты, оказывает другие формы финансовой поддержки. В свою очередь частные предприятия своими платежами участвуют в формировании доходной базы государственного бюджета, других государственных фондов.
С учетом вышеизложенного можно расширить определение финансовой системы. Каждое звено финансовой системы представляет собой определенную сферу финансовых отношений, а эта система в целом — совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств. Другими словами, финансовая система — это система форм и методов образования, распределения и использования фондов денежных средств государства и предприятий [17, стр. 94].
Местные финансы, или финансы местных органов управления, являются важным звеном финансовой системы развитых зарубежных государств. На долю местных финансов приходится значительная часть финансовых ресурсов этих стран: в США, ФРГ и Японии — 50—60%; в Великобритании и Франции — более 30%.
Местные финансы представляют собой систему экономических отношений, посредством которых местные органы управления распределяют, перераспределяют и используют национальный доход в соответствии с возложенными на них функциями.
В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к местным. Поэтому роль региональных финансов усиливается, а сфера их применения расширяется. Местные финансы активно вовлекаются в регулирование экономики, стимулирование экономического роста, в реализацию региональных программ, воспроизводство рабочей силы.
Через местные финансы государство активно проводит социальную политику. На основе предоставления местным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств региональных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и др.
В соответствии с конституцией и законами местные органы власти ведут свое бюджетное хозяйство самостоятельно и независимо, т.е. несут ответственность за планирование и исполнение своих бюджетов, а также осуществляют контроль за этими процессами.
Состав и структура местных финансов. Звеньями системы местных финансов являются местные бюджеты, специальные фонды местного значения, финансы предприятий, находящихся в собственности местных органов управления.
Главное звено местных финансов — местный бюджет, который включает основные доходы и расходы местных органов власти. В США к ним относятся бюджеты штатов, графств, муниципалитетов, тауншипов; во Франции — регионов, департаментов, округов, коммун; в Германии — земель, уездов, городов, общин; в Великобритании — графств, округов; в Италии — областей, провинций, коммун; в Японии — префектур и муниципалитетов.
В современных условиях все в большей степени местные органы власти призваны обеспечивать комплексное развитие территорий, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии регионов. Указанные факторы вызывают необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы региональных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов регионов.
Доходы местных бюджетов формируются за счет местных налогов и сборов, неналоговых доходов, поступлений из вышестоящих бюджетов и займов. Соотношение между этими источниками зависит от функций, возложенных на местные органы управления, от потенциальных возможностей получения ими местных налогов, а также возможностей вышестоящих органов власти оказывать финансовую помощь территориям. Международный опыт свидетельствует о том, что в более экономически развитых странах доля доходов региональных бюджетов в общем объеме ресурсов государства выше. Так, если в Португалии она составляет — 3% в ВНП, то в Норвегии — 15%, в Швеции — 31%. Налоги являются главным источником доходов местных бюджетов. В соответствии с налоговым законодательством каждой страны они закреплены за отдельными видами региональных бюджетов. Ставки по этим налогам устанавливаются, как правило, местными органами власти. Число таких налогов в разных странах колеблется от 20 до 100, а их удельный вес в общих доходах местных бюджетов — от 30 до 70%.
Важным источником доходов местных бюджетов являются субсидии. Их удельный вес в доходах местных бюджетов в разных странах составляет 20—40%. Субсидии служат особой формой связи — финансовой и экономической — между отдельными звеньями бюджетной системы и по существу определяют направление финансовой деятельности местных органов власти, что позволяет обеспечивать контроль со стороны центрального правительства за местными органами управления.
По своей экономической сущности субсидии близки к налоговым источникам, т.к. в их основе лежат налоги, поступившие в распоряжение центрального правительства и переданные в порядке перераспределения доходов в местные бюджеты. Субсидии вызываются постоянной значительной дефицитностью местных бюджетов. Субсидии подразделяются на субсидии общего и целевого назначения.
Расходы местных бюджетов во многом зависят от бюджетной политики, проводимой в государстве, от степени децентрализации управления социальной сферой. Все это является решающим фактором, влияющим на объем финансовых ресурсов, проходящих по каналам местных бюджетов, на их удельный вес в общегосударственных бюджетных расходах.
Соотношение объемов расходов, проходящих через различные виды бюджетов, в разных странах неодинаково. Так, в Финляндии, Германии, Норвегии, Франции за счет территориальных бюджетов расходуется больше средств, чем за счет центрального. Различия в размерах средств, проходящих через разные виды бюджетов, объясняются определенными уровнями финансовой ответственности центральных и региональных органов власти за осуществление главным образом социальных программ, финансирование которых является наиболее крупной частью бюджетных расходов.
Следующим звеном местных финансов развитых зарубежных государств являются специальные местные фонды, имеющие, как правило, целевой характер. Например, за счет специальных кредитных фондов местные органы проводят займовые операции, за счет фондов социального страхования финансируют целевые социальные программы. В некоторых странах из специальных фондов покрываются временные кассовые "разрывы", которые образуются при исполнении местных бюджетов. Источниками формирования таких фондов служат заемные ресурсы, специальные сборы (страховые), поступления из централизованных внебюджетных фондов (пенсионного) и др. Специальные фонды имеют определенную самостоятельность, отделены от местных бюджетов.
Самостоятельным звеном местных финансов являются местные государственные предприятия. К ним относятся муниципальные, дорожные, транспортные предприятия, предприятия газо-, энерго- и водоснабжения, а также жилищное хозяйство. Местные предприятия занимаются обслуживанием населения, оказывают помощь частному капиталу в сооружении новых объектов.
Местные предприятия функционируют на принципах самоокупаемости, в местных бюджетах отражаются только убытки от их деятельности или прибыль. В отдельных странах в доходы местных бюджетов включаются валовые доходы местных предприятий, а в расходы — затраты на их текущую деятельность. Капитальные расходы на строительство предприятий местного значения, как правило, финансируются за счет займов, размещаемых местными органами управления.
Специальные фонды выступают одним из звеньев общегосударственных финансов.
Наиболее известной формой организации финансовых ресурсов в общегосударственном (территориальном) масштабе выступают государственный и местные бюджеты. Но ограниченность ресурсов и ряд факторов обусловливают целесообразность параллельного использования и другой формы — специальных фондов. Увеличение количества и объема этих фондов объясняется рядом причин. Во-первых, у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственные процессы и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильности экономики. Во-вторых, правительство получает денежные средства, находящиеся в значительной мере вне эффективного финансового контроля со стороны законодательной власти, т.к. эти фонды, как правило, автономны от бюджета. В-третьих, отвлекая часть определенных расходов из бюджета, внебюджетные фонды сокращают его дефицитность. Активное сальдо фондов может использоваться для покрытия дефицита бюджета через кредитные операции.
Таким образом, специальные правительственные фонды — это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования своих мероприятий. Порядок образования и использования данного звена финансовой системы регламентируется законодательством. К ним относятся различные фонды, специальные сметы и счета.
В финансовой системе зарубежных стран важное место принадлежит государственным предприятиям. На современном этапе развития, несмотря на проведенную в 80-х гг. приватизацию, государственная собственность в этих странах сохраняет сильные позиции в экономике. Государственные предприятия получают многочисленные заказы, обеспечивая частному предпринимательству обширный и гарантированный рынок сбыта по ряду изделий, стимулируют процесс накопления капитала путем перераспределения национального дохода в пользу других звеньев финансовой системы (через низкие цены и тарифы на продукцию государственных и высокие цены на продукцию частных предприятий, потребляемую государственными) и инвестирование собственных средств в малорентабельные отрасли экономики.
1.2. Бюджетная системы РФ: понятие, состав.
Государственный бюджет — это централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на соответствующий финансовый год, форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.
Через государственный бюджет происходит перераспределение части валового национального продукта путем аккумуляции и мобилизации средств, выделения и использования финансовых ресурсов.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты [1].
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов РФ; местные бюджеты разрабатываются и утверждаются правовыми актами представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Государственный внебюджетный Фонд — централизованный фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь [1].
Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ. Бюджет субъекта РФ и консолидированные бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ. Бюджет муниципального образования и бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет муниципального образования. В составе бюджета образуются целевые бюджетные фонды.
Целевой бюджетный фонд — централизованный фонд денежных средств, создаваемый за счет доходов, используемых по целевому назначению, или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или других поступлений и используемый по отдельной смете.
Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Принципы функционирования бюджетной системы:
• единство бюджетной системы;
• разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
• самостоятельность бюджетов;
• полнота отражения доходов и расходов бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов;
• сбалансированность бюджетов;
• эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее или совокупное покрытие расходов бюджетов;
• гласность;
• достоверность бюджета;
• адресность и целевой характер использования бюджетных средств.
Рассмотрим содержание основных принципов бюджетной системы.
1. Единство бюджетной системы: единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы: закрепление соответствующих видов доходов полностью или частично и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
3. Самостоятельность бюджетов предполагает: 1) право законодательных и представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; 2) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы; 3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов; 4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств, источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов; 5) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; 6) недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов о бюджете, кроме случаев, связанных с изменением законодательства.
4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов: все доходы и расходы бюджетов и государственных внебюджетных фондов и другие обязательные поступления отражаются в бюджетах и государственных внебюджетных фондах в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе.
Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и по расходам бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
5. Сбалансированность бюджета: объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При этом может иметь место дефицит доходов и расходов, а также первичный профицит бюджета.
6. Эффективность и экономность использования бюджетных средств: при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
7. Общее или совокупное покрытие расходов: все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений от источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита могут быть направлены на финансирование определенных расходов бюджета только при финансировании целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.
8. Гласность означает: 1) опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов; 2) открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного или представительного органа государственной власти, либо между законодательным или представительным и исполнительным органами государственной власти.
9. Достоверность бюджета: надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
10. Адресность и целевой характер бюджетных средств: бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретным получателям бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» изменения внесены в 243 статьи БК РФ (из 307). Так что фактически можно вести речь о новой редакции БК РФ.
Кроме того, признаны утратившими силу 33 Федеральных закона, включая Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». Также установлен ряд переходных положений, имеющих существенное значение для организации и ведения бюджетного учета в течение всего переходного периода.
Изменения бюджетного процесса
Наиболее принципиальными изменениями бюджетного процесса являются следующие:
- введено трехлетнее бюджетное планирование - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации будут составляться и утверждаться сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период). При этом будет использоваться правило, в соответствии с которым ежегодно утверждается бюджет на следующий финансовый год и одновременно добавляются проектные значения нового (третьего) года. Данное обстоятельство, разумеется, найдет отражение в нормативном регулировании процессов подготовки и утверждения смет расходов на всех уровнях бюджетной системы (от главных распорядителей до учреждений). Однако, на первоначальном этапе неизбежны сложности с практической реализаций принципов трехлетнего планирования. Так, например, на уровне учреждений вряд ли можно с достаточной степенью точности определить планируемый уровень расходов на оплату труда работников и денежное довольствие служащих без знания о возможных организационно-штатных мероприятиях, а уровень расходов на оплату коммунальных услуг - без точного знания динамики роста цен на эти услуги. С другой стороны, на уровне главных распорядителей могут возникнуть проблемы, связанные с тем, что объявленная административная реформа еще не завершена и, следовательно, перераспределение функций между органами государственной власти (по горизонтали - между отраслевыми министерствами и ведомствами и по вертикали - между федеральным, региональным и местным уровнями управления) еще не окончено. Таким образом, наиболее вероятным представляется возврат к системе лимитирования расходов по отдельным кодам бюджетной классификации - сначала на уровне федерального бюджета и региональных бюджетов, затем - на уровне главных распорядителей. То есть учреждения (осуществляющие расходование бюджетных средств), по существу, будут вынуждены планировать потребность, исходя из установленных лимитов, а не наоборот;
- принято решение о ликвидации Стабилизационного фонда РФ и создание на его месте двух новых - Резервного фонда и Фонда будущих поколений. В указанные фонды будут поступать суммы от уплаты налога на добычу полезных ископаемых, а также экспортных пошлин не только на нефть, но и на газ и нефтепродукты. Управлять полученными средствами будет Минфин России. Для бюджетных учреждений данное изменение вряд ли будет иметь хоть какое-либо практическое значение.
Из других существенных изменений БК РФ целесообразно, прежде всего, обратить внимание на следующие.
Изменение понятий и терминов
Пересмотрен состав понятий и терминов, используемых в БК РФ.
Так, в частности, на уровне основного понятия определен термин "сводная бюджетная роспись" - документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с Кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.
Введено определение денежных обязательств (обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения). В Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 10.02.2006 N 25н этот термин активно использовался с момента ее утверждения. Но отсутствие законодательно урегулированного понятия не позволяло исчерпывающе определить перечень операций, которые могли бы отражаться в составе денежных обязательств. Кроме того, разработчики Инструкции по бюджетному учету и сами иногда путали денежные обязательства с бюджетными. Теперь эта путаница может быть устранена.
Долгожданным можно назвать и введение в текст ст. 6 БК РФ таких определений, как "кассовое обслуживание исполнения бюджета" (проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета) и "единый счет бюджета" (счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытые) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета).
В Инструкции по бюджетному учету эти термины применяются без расшифровки - как сами собой разумеющиеся. То есть предполагалось, что те, кто организует и ведет бюджетный учет, должны знать, о чем идет речь. В результате же оформление некоторых групп бюджетных записей (в частности, по учету на едином счете бюджета) оставалось фактически неурегулированным.
Кроме того, введены такие понятия, как "главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств", "финансовый орган", "ведомственная структура расходов бюджета", "государственные (муниципальные) услуги", "бюджетные инвестиции" и т.п.
Пересмотрены бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. ст. 7 - 9 БК РФ). Эти изменения могут коснуться практической деятельности учреждений только опосредованно - в той части, которая регулирует взаимоотношения (по планированию и исполнению бюджетов) между перечисленными органами управления и учреждениями.
Новые нормы БК в части бюджетной классификации РФ
В связи с признанием утратившим силу Федерального закона «О Бюджетной классификации РФ» часть норм данного Закона перенесена непосредственно в БК РФ. В новой редакции изложены ст. ст. 19 - 21 и 23 БК РФ, ст. 22 БК РФ (которой ранее устанавливалось определение экономической классификации расходов бюджетов) признана утратившей силу.
При этом отличия новых норм БК РФ от ранее действовавших требований Кодекса и Федерального закона «О Бюджетной классификации РФ» являются принципиальными. Подробное рассмотрение этих отличий заслуживает отдельного разговора. Здесь же лишь заметим, что в ближайшем будущем весьма вероятен пересмотр кодов доходов и расходов бюджета и, как следствие, пересмотр требований Инструкции по бюджетному учету по отражению в бюджетном учете целых групп операций.
В частности, Минфином России теперь будет устанавливаться порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам, а также обеспечению деятельности (выполнению полномочий) органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления. Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций или межбюджетных субсидий, определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные субвенции и межбюджетные субсидии.
Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов федерального бюджета в части, касающейся финансового обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрено прохождение военной и правоохранительной службы, должны обеспечивать сопоставимость и соблюдение единых принципов отражения соответствующих расходов. То есть указанные федеральные органы также, по-видимому, будут иметь право вводить новые коды расходов, обеспечив при этом сопоставимость данных учета для составления консолидированной и сводной отчетности.
Новой ст. 23.1 БК РФ установлена классификация операций сектора государственного управления. Для целей бюджетного учета, организуемого на уровне учреждений, по мнению автора, именно эта классификация будет иметь наибольшее значение.
Установлено, что код классификации операций сектора государственного управления состоит из кода группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления. Определены единые группы и статьи операций сектора государственного управления. При этом налицо отличия перечня приведенных групп и статей от групп и статей доходов и расходов по Классификации операций сектора государственного управления, приведенной в Приложении N 5 к Инструкции по бюджетному учету. Так, например, в ст. 23.1 БК РФ указано только 8 видов доходов, а в Приложении N 5 - 13. Не выделяются такие виды доходов, как доходы от переоценки и реализации активов, перечисления от других бюджетов, наднациональных и международных финансовых операций. То есть налицо иной принцип группировки и детализации данных по видам поступлений, переход на который, скорее всего, отразится в виде изменения номеров счетов бюджетного учета (в части КОСГУ).
Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень подстатей операций сектора государственного управления будет устанавливаться Министерством финансов Российской Федерации.
Признаны утратившими силу ст. ст. 24 и 25 БК РФ, которыми устанавливались общие правила формирования ведомственной классификации расходов бюджетов всех уровней. Предполагается, что более понятие "ведомственная классификация расходов" применяться не будет, а соответствующие полномочия органов государственной власти (федеральной и региональной) и органов местного самоуправления будут реализовываться при установлении классификации расходов бюджета (с учетом требования новой редакции ст. 21 БК РФ в части единства разделов и подразделов классификации).
Уточнение отдельных положений БК РФ
Более подробный комментарий к данной группе изменений также заслуживает отдельного разговора.
В новой редакции изложены ст. ст. 30, 31, 31.1 и 32 БК РФ. Тем самым уточнены принципы:
- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- самостоятельности бюджетов;
- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.
Очевидно, что изменения имеют практическое значение, прежде всего, для распорядителей бюджетных средств различных уровней. Для бюджетных учреждений определенный интерес может представлять ст. 32 БК РФ (устанавливающая принцип полноты отражения доходов), из которой, в частности, следует, что все доходы, независимо от их происхождения (бюджетные средства, внебюджетные источники, предпринимательская деятельность) должны отражаться в доходной части соответствующего бюджета и учитываться при формировании смет доходов и расходов учреждений.
Данный принцип должен применяться с учетом других норм бюджетного законодательства, а также переходными положениями, установленными Федеральным законом N 63-ФЗ, о которых речь пойдет ниже.
В связи с тем что в новой редакции изложена ст. 36 БК РФ, принцип гласности заменен на принцип прозрачности или открытости. Новый принцип отличается от прежнего несущественно. В частности, он дополнительно означает стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Несмотря на то, что процитированное требование носит общий характер, его практическое значение трудно переоценить - теперь, по меньшей мере, можно будет надеяться, что в ближайшей перспективе не произойдет столь масштабных изменений бюджетного учета, как это было в 2005 г.
Также весьма существенными, по мнению автора, являются нормы новых статей БК РФ - 38.1 и 38.2, которыми, соответственно, устанавливаются принципы подведомственности расходов бюджетов и принцип единства кассы. Практическая реализация первого принципа позволит упорядочить систему отношений между распорядителями и получателями бюджетных средств (как в рамках планирования и утверждения бюджетных ассигнований, так и в рамках составления и представления отчетности - по подведомственности). Реализация же второго принципа (который предполагает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление практически всех кассовых выплат с единого счета бюджета), по мнению автора, позволит уточнить общеметодологические подходы к организации и ведению бюджетного учета операций, отражаемых по счетам разд. 2 Плана счетов бюджетного учета. В частности, можно ожидать, что наконец-то на уровне нормативного документа (Инструкции по бюджетному учету) будет разъяснена разница в методологии ведения учета движения денежных средств и учета активов и обязательств по методу начисления. В настоящее время положения Инструкции по бюджетному учету не исключают оформление по каждой операции двойных проводок - по методу начисления (возникновения обязательств или дебиторской задолженности) и по фактическому движению денежных средств и иных активов. Однако на уровне нормативного документа это право не закреплено, а очевидные сложности его практической реализации существенно сдерживают процесс развития и совершенствования бюджетного учета по новым правилам.
В новой редакции ст. 41 "Виды доходов бюджетов" БК РФ пересмотрен перечень неналоговых доходов бюджетов. В частности, в этот перечень дополнительно включены доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, а также средства самообложения граждан. Последнее будет необходимо учитывать при формировании местных бюджетов всех уровней или видов (муниципальных районов, городских округов, поселений и т.д.).
А работникам автономных бюджетных учреждений будет небезынтересно узнать, что доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений, к неналоговым доходам бюджета не относятся.
При формировании, исполнении местных бюджетов, а также организации планирования и учета бюджетных средств на этом уровне следует учитывать, что изменениями, внесенными Федеральным законом N 63-ФЗ в БК РФ, существенно пересмотрены не только полномочия органов местного самоуправления (в соответствующей части), но и изменены нормативы распределения налоговых и неналоговых поступлений (включая субсидии и трансферты).
Принципиально новым является закрепление на уровне БК РФ бюджетных полномочий главного администратора (администратора) доходов бюджета и главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета (вновь введенные ст. ст. 160.1 и 160.2 БК РФ).
Отношения между бюджетными учреждениями и названными выше администраторами могут возникнуть не ранее начала бюджетного процесса на очередной финансовый год. Поэтому подробный комментарий их полномочий представляется, как минимум, преждевременным.
Наиболее существенным не только для организации и ведения бюджетного учета, но и всей деятельности бюджетных учреждений, по мнению автора, является то, что в новой редакции изложены ст. ст. 161 и 162 БК РФ, а ст. 163 БК РФ признана утратившей силу.
Статья 161 БК РФ теперь называется "Особенности правового положения бюджетных учреждений" (прежнее наименование - "Бюджетное учреждение"). Основные положения прежней редакции статьи перенесены в новую редакцию.
При этом, разумеется, чудесным образом исчезла норма, которой ранее устанавливалось, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Зато прямо указано, что субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются (норма, запрещающая получение кредитов или займов, сохранена).
Норма, в соответствии с которой учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, должны использовать бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, теперь распространена на все бюджетные учреждения.
Любопытно, что из текста ст. 161 БК РФ исчезло само определение бюджетного учреждения. Именно на это определение ссылались Минфин России и налоговые органы при разъяснении требований ст. 321 НК РФ. Таким образом, теперь формально получается, что прежние разъяснения по этой части фактически можно считать не подлежащими применению.
Что касается новой редакции ст. 162 БК РФ, то теперь в ней определены полномочия бюджетных учреждений. Одновременно ст. 163 БК РФ, которой ранее устанавливались права и обязанности бюджетных учреждений, признана утратившей силу. В результате теперь на законодательном уровне оказались незакрепленными права учреждений на:
- своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации;
- своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;
- компенсацию в размере недофинансирования.
В то же время все ранее действовавшие обязанности благополучно перекочевали в ст. 162 БК РФ, при этом несколько расширившись.
Таким образом, с одной стороны, повышена самостоятельность бюджетных учреждений в части использования полученных внебюджетных средств (целевых и доходов от предпринимательской деятельности). С другой - законодательно закреплено правило, в соответствии с которым полученные доходы должны учитываться в составе доходов соответствующего бюджета, а учреждение может расходовать полученные средства только на основании утвержденных смет доходов и расходов. То есть, по существу, с разрешения вышестоящего распорядителя бюджетных средств.
Пунктом 13 ст. 5 Федерального закона N 63-ФЗ специально оговорено, что государственные академии наук и подведомственные им учреждения до утверждения Правительством Российской Федерации уставов академий осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) применительно к бюджетным учреждениям. Из чего можно сделать вывод, что использование дополнительных доходов, полученных данными хозяйствующими субъектами, также может осуществляться только на основании смет доходов и расходов, утвержденных в рамках бюджетного процесса.
Пунктом 17 ст. 5 Федерального закона N 63-ФЗ установлено, что бюджетные отношения, связанные с исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2007 г. и внесением изменений в законы (решения) о бюджетах бюджетной системы Российской Федерации на 2007 г., а также с составлением, рассмотрением и утверждением отчетов об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2006 г. и предыдущие годы, регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации без учета внесенных изменений. Данная норма может иметь весьма существенное значение при уточнении смет доходов и расходов учреждений, а также при внесении изменений в бюджеты всех уровней.
Обращает на себя внимание и такое уточнение, приведенное в п. 17 ст. 5: в 2007 г. определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации Российской Федерации, присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (в ред. Федерального закона N 63-ФЗ) являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установление порядка формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам, а также обеспечению деятельности (выполнению полномочий) органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления, осуществляются Минфином России. То есть не исключается, что до конца года часть упомянутых принципов может быть изменена, что немедленно отразится на правилах организации и ведения бюджетного учета. Если такое произойдет, то остается надеяться, что очередные изменения будут введены с нового (2008 г.) и не будут распространены на отношения, возникшие ранее (как это уже бывало).
1.3. Экономическое содержание доходов бюджета.
Консолидированный бюджет Российской Федерации образуют Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами, за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов [1, 12].
Федеральный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации [15]. Внебюджетные фонды – денежные средства, не включающиеся в государственный бюджет и используются для финансирования социальных нужд населения, аккумулируют денежные средства, взимаемые в виде отчислений от прибыли компаний. Свод бюджетов - это расчетный документ, отражающий соединение ( HYPERLINK "http://yas.yuna.ru/?1879053312@0808886272" консолидацию) всех показателей, характеризующих объединяемые бюджеты. Чтобы не допустить ошибок в процессе консолидации, соблюдают определенные правила суммирования основных показателей бюджета - HYPERLINK "http://yas.yuna.ru/?1879053312@0806812928" доходов, HYPERLINK "http://yas.yuna.ru/?1879053312@0806814976" расходов, HYPERLINK "http://yas.yuna.ru/?1879053312@0806418688" дефицита (профицита).
При определении итоговых показателей по своду бюджетов запрещается:
1. взаимно сокращать дефициты одних бюджетов и профициты других бюджетов в составе сводного бюджета;
2. недопустим двойной счет трансфертов, поскольку они проходят в составе доходов одних бюджетов и одновременно как расход в составе вышестоящего бюджета.
Консолидированный бюджет используется в процессе HYPERLINK "http://yas.yuna.ru/?1879053312@0810589440" бюджетного планирования и прогнозирования и разрабатывается одновременно с проектом бюджета соответствующего уровня. Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей федерального, HYPERLINK "http://yas.yuna.ru/?1879053312@0814023680" регионального и HYPERLINK "http://yas.yuna.ru/?1879053312@0807245568" местных бюджетов.
Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Классификация доходов бюджетов Российской Федерации включает в себя код администратора поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации доходов. Экономическая классификация доходов является группировкой операций сектора государственного управления по их экономическому содержанию. Администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним [1].
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. В них могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов.
Зачисление доходов в бюджет и бюджет государственного внебюджетного фонда осуществляется следующим образом:
1. Налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда с момента, определяемого налоговым законодательством Российской Федерации.
Неналоговые доходы и иные поступления также считаются уплаченными в бюджет или бюджет государственного внебюджетного фонда с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации.
2. Денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет или бюджет государственного внебюджетного фонда.
Доходы бюджетов образуются за счет четырёх видов поступлений: налоговых и неналоговых видов доходов, за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.
К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде:
финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;
субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций;
субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;
иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов;
безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.
К неналоговым доходам относятся [1]:
доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
сборы за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; также иные лицензионные сборы;
таможенные пошлины и сборы;
платежи за пользование лесным фондом; платы за перевод лесных земель в нелесные и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий;
платы за пользование водными объектами; платы за пользование водными биологическими ресурсами;
платы за негативное воздействие на окружающую среду;
консульские сборы; патентные пошлины;
платежи за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним.
Также учитывается прибыль Банка России и доходы от внешнеэкономической деятельности.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы [1].
налог на прибыль организаций и налог на прибыль организаций (в части доходов иностранных организаций, не связанных с деятельностью в Российской Федерации через постоянное представительство, а также в части доходов, полученных в виде дивидендов и процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам);
налог на добавленную стоимость;
акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья;
акцизы на спиртосодержащую продукцию и табачную продукцию;
акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для двигателей;
акцизы на легковые автомобили и мотоциклы;
акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации;
налог и регулярные платежи на и за добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых;
сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов, по внутренним водным объектам, водный налог;
государственные пошлины;
единый социальный налог.
Глава 2. Анализ доходов и расходов федерального бюджета Российской Федерации в 2005 – 2007 гг.
В октябре 2007 г. зафиксирован существенный рост как доходов, так и расходов федерального бюджета. Рост расходов во многом обусловлен двумя факторами: сокращением отставания от бюджетной росписи, а также приближающимися выборами депутатов Государственной думы и Президента РФ. Был также зафиксирован существенный рост доходов, администрируемых Федеральное налоговой службой. В результате доля данной категории доходов в ВВП впервые за 2007 г. превысила аналогичный показатель за прошлый год. В ноябре 2007 г. ЦБ РФ выдвинул предложение по переносу операции конвертации рублевых поступлений в Стабфонд в иностранную валюту на открытый рынок.
Рассмотрим динамику доходной и расходной частей федерального бюджета. На рис. 2.1-2.2. представлены помесячные доходы и расходы федерального бюджета в 2005-2007 гг. (в % к ВВП).
EMBED MSGraph.Chart.8 \s
Рисунок 2.1. – Доходы федерального бюджета РФ в 2005-2007 гг. (в % ВВП)
Анализирую динамику доходной части можно отметить следующее. В 2005-2006 гг. как сами объемы поступлений в федеральный бюджет по месяцам, так и общее направление их изменения практически совпадают. В то же время в динамике 2007 г. наблюдаются заметные изменения по сравнению с предыдущими годами.
Во-первых, следует отметить резкий рост доходов как в абсолютном выражении, так и в процентах ВВП в октябре 2007 г. Если рассматривать прирост доходов за предыдущий месяц в разрезе федеральных органов – администраторов доходов бюджета, то можно увидеть следующее.
Резкий прирост доходов произошел за счет поступлений от ФНС РФ и «других администраторов» (помимо ФНС, ФТС и Росимущества). Для выявления причин необходим более подробный анализ на основе данных Казначейства РФ по исполнению федерального бюджета за октябрь, которые будут доступны лишь в следующем месяце.
Во-вторых, неравномерность поступлений в федеральный бюджет в 2007 г. увеличилась по сравнению с предыдущими годами. В-третьих, уровень доходов в первые месяцы 2007 г. был ниже, чем в 2005-2006 гг. Как уже указывалось в предыдущих обзорах, снижение доли доходов в ВВП в начале года вызвано в основном двумя факторами: ускоренным ростом ВВП (по сравнению с предыдущими годами) и переходом с 1 января 2007 г. на уведомительный порядок возмещения налога на добавленную стоимость товаров, реализуемых на территории РФ.
Рассмотрим теперь расходную часть федерального бюджета. Следует отметить, что динамика расходов схожа для всех последних трех лет. В 2007 г. как и прежде сохраняется тенденция к росту расходов в конце года. Одним из факторов является неравномерность расходования бюджетных средств государственными ведомствами в течение года (см. ниже сравнение доходов и расходов с бюджетной росписью). В 2007 году дополнительным фактором становится политическая составляющая – выборы депутатов Государственной думы в декабре этого года и выборы президента в марте следующего. В целом можно отметить, что график расходов 2007 г. лежит преимущественно выше графиков 2005 и 2006 гг., т.е. происходит постепенное наращивание расходов федерального бюджета и увеличение их доли в ВВП.
EMBED MSGraph.Chart.8 \s
Рисунок 2.2. – Расходы федерального бюджета РФ в 2005-2007 гг. (в % ВВП)
Структура поступлений в федеральный бюджет за рассматриваемый период в разрезе федеральных органов - администраторов доходов бюджета представлена в табл. 2.1.
Таблица 2.1.
Объемы поступлений доходов федерального бюджета РФ в 2005-2007 гг. (в % ВВП, по кассовому исполнению)

Из данных, представленных в этой таблице, можно видеть, что за январь-октябрь 2007 г. объем налоговых и иных поступлений в долях ВВП по ряду ведомств снизился, а по другим, напротив повысился, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Особо надо выделить Федеральную налоговую службу. Как уже было отмечено выше, в октябре произошел резкий рост объема доходов, поступивших в федеральный бюджет от этого ведомства. Это позволило поступлениям от ФНС впервые за 2007 г. превысить уровень за аналогичный период прошлого года.
На рис. 2.3 представлена помесячная динамика нефтегазовых доходов и ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Нефтегазовые доходы формируются за счет следующих источников: налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, вывозных таможенных пошлин на сырую нефть, на природный газ и на товары, выработанные из нефти. Ненефтегазовый дефицит представляет собой разницу между совокупными расходами бюджета и ненефтегазовыми доходами (т.е. совокупными доходами за вычетом нефтегазовых). Нефтегазовый дефицит является одним из ключевых показателей для оценки внешнеэкономических рисков с точки зрения стабильности государственных финансов. Как видно из приведенных ниже графиков, доля нефтегазовых доходов федерального бюджета в ВВП имеет тенденцию к постепенному сокращению. Это свидетельствует о некотором снижении зависимости бюджета от сырьевого сектора российской экономики. В то же время следует отметить, что доля нефтегазовых доходов, несмотря на некоторое снижение, остается на высоком уровне. При этом ненефтегазовый дефицит федерального бюджета за рассматриваемый период находился преимущественно в пределах 2-6% ВВП. Это свидетельствует о сохранении серьезных рисков для стабильности системы государственных финансов и требует от правительства предотвращения чрезмерного смягчения бюджетной политики.
Особо необходимо отметить резкий рост ненефтегазового дефицита в ноябре-декабре 2006 г., который связан с ростом расходов в конце бюджетного года (о неравномерности расходования средств федерального бюджета см. ниже).
Предварительные данные Министерства финансов РФ о финансировании расходов федерального бюджета в январе-октябре 2007 года представлены в табл. 2.2.

Рисунок 2.3. – Нефтегазовые доходы и ненефтегазовый дефицит федерального бюджета в 2006-2007 гг. (в % ВВП)
Таблица 2.2.
Объемы финансирования расходов федерального бюджета РФ в 2005-2007 гг.
(в % от ВВП)

Рассмотрим данные по кассовому исполнению федерального бюджета по доходам и расходам в процентах от бюджетной росписи (см табл. 2.3). Следует отметить, что в целом кассовое исполнение федерального бюджета, как по доходам, так и по расходам, в течение года постепенно приближается к бюджетной росписи за соответствующий период. В то же время, если доходы в третьем квартале уже превысили бюджетную роспись, то расходы отстают от запланированных значений на 16,2%.
Таблица 2.3.
Кассовое исполнение федерального бюджета в 2007 году (в % к бюджетной росписи за соответствующий период)

Более детальный анализ позволяет отметить следующее. В доходной части наблюдается превышение бюджетной росписи не по всем ведомствам. Поступления по линии Федеральной таможенной службы составили лишь 96,6% от запланированного уровня. Если же рассматривать расходную часть федерального бюджета, то отставание от бюджетной росписи наблюдается по всем разделам без исключения (хотя и в разной степени). Необходимо особо отметить, что наблюдается существенная неравномерность в расходовании бюджетных средств государственными ведомствами в течение года. Даже по результатам третьего квартала, расходы по таким направлениям как ЖКХ и здравоохранение и спорт составили лишь 63,9% и 66,3% соответственно. Результатом отставания расходов от бюджетной росписи третьего квартала должно стать резкое увеличение уровня расходов в конце года, что и подтверждается предварительными данными Минфина. Как уже было отмечено выше, в октябре зафиксирован существенный рост расходов по сравнению с предыдущими месяцами.
На рис. 2.4 представлены помесячные данные по задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему РФ (без учета задолженности по пеням и налоговым санкциям) в 2007 г. Ниже представлены данные по четырем налогам: налог на прибыль организаций; НДС на товары, производимые на территории РФ; налог на добычу полезных ископаемых и ЕСН (включая взносы на обязательное пенсионное страхование). Анализируя представленные ниже графики, можно отметить следующее. Задолженность по ЕСН и НДПИ сохранялась в течение всего года приблизительно на одном уровне. В то же время наблюдается резкое увеличение задолженности по налогу на прибыль и некоторое снижение задолженности по НДС.

Рисунок 2.4. – Задолженность по поступлениям налогов в бюджетную систему РФ в 2007 г. (млн. руб.)
По состоянию на 1 октября 2007 года совокупный объем средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в рублевом эквиваленте составил 3649,25 млрд. рублей или 11,7% ВВП (в годовом выражении). На рис. 2.5 представлена помесячная динамика размера Стабфонда (в % ВВП). Как видно из этой диаграммы, наблюдается тенденция к некоторому увеличению доли Стабфонда в ВВП в течение 2007 г.
Следует также отметить, что доли Стабфонда в ВВП в этом году существенно и устойчиво превышают аналогичные значения данного показателя за прошлый год.

Рисунок 2.5. – Стабилизационный фонд РФ в 2006-2007 гг. (в % ВВП) Примечание: данные за апрель и май 2006 г. отсутствуют.
В ноябре ЦБ РФ выдвинул предложение по переносу операции конвертации рублевых поступлений в Стабфонд в иностранную валюту на открытый рынок. В настоящее время налоговые доходы федерального бюджета, которые должны поступать в Стабфонд, переводятся на валютный депозит в ЦБ РФ, минуя российский рынок иностранной валюты. По словам первого заместителя председателя Банка России Алексея Улюкаева проведение подобных операций на валютном рынке может стать элементом курсовой политики.
Основные показатели федерального бюджета на 2007 года по сравнению с предшествующими годами выглядят внушительно:
Таблица 2.4.
Параметры бюджета на 2007 год
Номинальный рост расходов бюджета-2007 по отношению к выполнению 2006 г. превысит 26%, реальный рост (т.е. за вычетом инфляции) 17%. Этот рост и определит то, что большая часть показателей бюджета-2007 выросла значительно, тогда как реальный рост доходов лишь 4,7%.
Бюджет-2007 имеет большой профицит (22% доходов), причем он вызван не наличием обязательных выплат (по долгам), а требованием макроэкономической стабильности, точнее, удержанием инфляции на невысоком уровне 8% в год (хотя такой уровень инфляции все еще препятствует инвестициям, а также расширению ипотеки; поэтому в перспективе его целесообразно снизить в 2-3 раза). То, что доля изъятий из ВВП в виде доходов бюджета, равная 22,3%, заметно выше доли расходов в 17,0%, создает эффект «стерилизации», т.е., снижения инфляционного давления. Т.о., напряженность бюджета вырастает незначительно. Поэтому в целом следует оценить основные показатели бюджета-2007 как удовлетворительные. Однако в бюджетах последних лет наблюдаются большие непредвиденные доходы: в 2005 году доходы по отчету превысили первоначально утвержденные на 54%; в 2006 году «перевыполнение» доходов достигнет, по оценкам, 22%. Т.е., существенный рост расходов, наполнение Стабилизационного фонда в эти годы достигнуты за счет непредвиденного роста доходов предшествующих лет. Значит, следует оценить бюджетные успехи как обеспеченные в основном конъюнктурными доходами последних лет.
Структура бюджета недостаточно прозрачна, из-за чего в бюджете-2007 плохо видно, что возросла его направленность на результат (хотя на деле она и возросла). Так, расходы по разделу «социальная политика» едва выросли (с 205 млрд. руб. в 2006 до 211 млрд. в 2007), т.е., в реальном исчислении даже упали на 4,9%. При поверхностном анализе может показаться, что социальная ориентированность бюджета сократиласьЧто уже отмечено рядом политически ангажированных специалистов.
.
Это не так, потому что расходы на «приоритетные национальные проекты» (прирост более чем на 42% в реальном исчислении) достигают более 206 млрд. руб., а с учетом государственных гарантий 240 млрд. руб. Это многократно перекроет стагнацию роста по указанному разделу и означает, скорее, лишь формальную реструктуризацию расходов. Дело в том, что расходы на приоритетные проекты будут проходить в составе раздела «межбюджетных трансфертов», который технически объединяет самые разнородные расходы. Т.о., расходы на приоритетные национальные проекты учтены помимо функциональных разделов (таких как «социальная политика», «здравоохранение и спорт», «образование»), тогда как по сути дела они должны принадлежать им. Это говорит о том, что существующая функциональная структура бюджета неудовлетворительна (слишком формальна и непрозрачна даже для части специалистов), а потому нуждается в пересмотре. Если ее оставить без изменения, то поставленная Президентом задача повышения результативности бюджетных расходов не будет решена оптимально. Впрочем, структурные проблемы проекта выходят за пределы 1-го чтения.
Глава 3. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе
3.1. Нерешенность проблемы конъюнктурных доходов бюджета. Среднесрочное бюджетное планирование
Наблюдаемый рост бюджета в среднесрочном периоде (в течение более чем 2 лет) рискован: вполне вероятно снижение конъюнктуры за пределами года-двух. Поэтому Президент России поставил под вторым номером (из десяти) задачу аккумулирования конъюнктурных доходов бюджета в Стабилизационном фонде, а также создания «фонда будущих поколений».
И, если оценивать состояние бюджета-2007 (которое пока благополучно) не само по себе, а с точки зрения долгосрочных последствий, то не видно никаких признаков того, что финансовые органы приступили к решению проблем обеспечения стабильности. Прежде всего, отметим, для аккумуляции «конъюнктурных доходов» их надо знать, т.е. следует определить в структуре бюджета отдельную категорию «конъюнктурные доходы».
Пока используется иной подход: «дополнительные доходы бюджета» определяются на основе фиксации т.н. «цены отсечения» для нефти. Такой подход представляется малообоснованным. Во-первых, никаким нормативным актом не фиксирован алгоритм выбора «цены отсечения» и она каждый год устанавливается ad hoc (индивидуально). Во-вторых, существуют иные конъюнктурные доходы, связанные с состоянием иных рынков, или связанные с доходами от нефти лишь косвенно (через общее состояние народного хозяйства). Кроме того, следует определить законом процедуру, по которой «конъюнктурные» доходы будут распределяться в Стабфонд и в «фонд будущих поколений». Пока нет даже намека на определение и фиксацию в законе всех этих сущностей (т.е. понятия конъюнктурных доходов, алгоритма их расчета, алгоритма их распределения по разным фондам).
В обществе нарастает непонимание критической важности существования, тем более наращивания, Стабилизационного фонда. Отсюда рост легкомысленных предложений сократить размер профицита (который является важным параметром, обеспечивающим макроэкономическое равновесие, т.е. низкую инфляцию). Появляются более опасные предложения потратить Стабфонд на текущие расходы, что означает ликвидацию «подушки безопасности», необходимой при ухудшении состояния международных рынков. В существенной мере это связано с политикой финансовых органов, использующих разнообразные приемы «затемнения» информации, обеспечения для себя «свободы рук» по распоряжению Стабфондом (и шире, с так называемыми «источниками финансирования дефицита»).
Между тем такое «техническое» сокрытие полной картины бюджетных поступлений и выплат может обеспечить свободу от критики только временно. Чтобы общество осознавало последствия бюджетной политики, необходимо повышать прозрачность подачи бюджетной информации и, главное, повышать уровень макроэкономической грамотности публики (СМИ, депутатов, лиц принимающих решения в государственном и частном секторах), т.е. целесообразно прилагать к проекту бюджета на основе модельных расчетов тщательный анализ всех последствий популистских альтернатив.
Обновляя информационную политику в сфере бюджета, следует перейти к фиксации в законе о бюджете полной картины, показывать весь баланс бюджетных поступлений и выплатСуть в том, что не все поступления бюджета есть его «доходы», а часть обязательных выплат из бюджета (например, уплата долга) не есть «расходы».
. Это означает, что целесообразно утверждать или учитывать (показывать) в законе о бюджете все поступления и выплаты, а не только «утверждать» расходы и «учитывать» доходы, как ныне. В частности, целесообразно изменить Бюджетный кодекс, введя особый блок бюджета, «бюджет чрезвычайных поступлений и выплат», параметры которого следует указыватьВажно, что этот «чрезвычайный бюджет» вряд ли следует делать столь обязательным, как ныне утверждаемые расходы. Показ параметров чрезвычайного бюджета в законе о бюджете года нужен, чтобы подать сигнал рынкам.
в законе о бюджете года. К этому блоку следует отнести«Чрезвычайной» эта часть бюджета, в отличие от иной, названа потому, что, например, обычные доходы есть регулярные отчисления от хозяйственного кругооборота. Займы же и продажа имущества каждый раз индивидуальны. Такое разделение традиционно: оно использовалось в России до 1917 года.
: а) поступления и выплаты по займам, б) поступления от продаж имущества, также б1) бюджетные остатки на начало и конец периода (как особый, наиболее ликвидный тип имущества), в) часть нынешних доходов бюджета, наиболее зависящую от конъюнктуры рынков (т.е. те самые «конъюнктурные доходы»).
При такой полной форме показа в бюджете поступлений и выплат стало бы ясным для всех понятие «сбалансированности» бюджета (пока даже специалисты на местном уровне не всегда обеспечивают сбалансированные проекты бюджетов): ведь в полной форме бюджета сумма поступлений всегда будет равна сумме выплат. Важно, что полный показ бюджетных выплат и поступлений может помочь сделать реальным контроль законодателей за Стабилизационным фондом и бюджетным остатками.
Очень важна первая задача, поставленная Президентом в бюджетном послании, а именно «обеспечение сбалансированности бюджетной системы РФ в долгосрочном периоде». Между тем, декларировав эту задачу в документах по бюджету-2007, к ее решению реально так и не приступили. Известно, что здесь на первое место выходит проблема устойчивости внебюджетных фондов (т.е. страховых и Пенсионного), ввиду резкого изменения возрастной структуры занятости в ближайшие 5-10 лет. Это требует пересмотра структуры источников этих фондов. Дело в том, что главный ныне их источник — ЕСН (единый социальный налог). Нам трудно признать, что недавно проведенная реформа ЕСН создала порочный круг: а) для стабилизации доходов внебюджетных фондов нужно повысить ЕСН, б) даже сохранение ЕСН на нынешнем уровне мешает выходу зарплат из тени, в) это, в свою очередь, снижает объемы поступлений в эти фонды.
Между тем, ЕСН не соответствует сути страховых отношений, которые должны быть связаны с этими внебюджетным фондами. Страховые взносы не могут и не должны быть налогом, т.е. безвозмездным платежом, т.к. они носят возмездный характер: в обмен на эти взносы плательщик получает услугу в виде страхового обеспечения. Значит, снижение налоговой нагрузки (снижение ЕСН) можно произвести естественным образом, если большую часть ЕСН заменить реально страховыми взносами, т.е., таким образом, чтобы накопленные суммы взносов стали собственностью плательщиков взносов. Итак, проблема долгосрочной бюджетной стабильности тесно связана с обеспечением выхода из тени зарплат, а также с дальнейшей реформой ЕСН и внебюджетных (страховых) фондов.
Президент РФ указал, что в рамках среднесрочного планирования необходимо уже в следующем году утверждать бюджет (бюджетные показатели) законом на 3-х летний период. К сожалению, опыт последних 8 лет показывает, что финансовые органы не могут или не хотят иметь в Бюджетном кодексе четкое определение «бюджета» как достаточно наглядного и ясного объекта, утверждаемого законом о бюджете. Используемые в настоящее время материалы — прогнозы бюджетной политики на перспективу — не дают достаточного представления о структуре будущих бюджетов, т.к. неясен статус приводимых в таких документах показателей (т.е. степень обязательности бюджетных показателей, границы допустимой в будущем их коррекции).
Пока каждый год утверждается неудобопонятная конструкция, которая затем многократно корректируется (например, бюджет-2005, отчет об исполнении которого предложен ныне для утверждения, утверждался 3 раза; причем последние изменения были внесены менее чем за 2 месяца до завершения исполнения бюджета). Вряд ли такие частые изменения бюджета «задним числом» можно называть «бюджетным планированием». Вряд ли можно говорить о существовании «бюджета», когда неясны его содержание и форма. Таким образом, без четкого определения формы бюджета, без определения ограничений на работу с бюджетом, без четкого определения формы закона об утверждении годового бюджета и бюджетов последующих 2 лет, есть риск выхолостить идею бюджетного планирования.
3.2. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Происходящие в настоящее время изменения в сфере бюджетных отношений базируются в основном на федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на законах, вносящих соответствующие изменения в Бюджетный кодекс и на так называемом 122-ом законе о «монетизации льгот» Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
, а так же на таких правительственных документах, как Программа развития бюджетного федерализма и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы.
Наиболее важные последние законодательные изменения в сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов:
- уточнены разграничения расходных бюджетных полномочий между органами власти разных уровней,
- установлен порядок разграничения расходных обязательств между бюджетами разных уровней,
- разграничены налоговые доходы между бюджетами разных уровней,
- отменены расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования; «натуральные» льготы для социальной поддержки различных категорий граждан заменены денежными компенсациями,
- скорректированы правила предоставления межбюджетных трансфертов.
Специалисты отмечают, что данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в Российской Федерации, отмечают тенденцию роста сбалансированности региональных бюджетов. В то же время в межбюджетных отношениях остается много нерешенных проблем.
1. Проблема количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней.
Бюджеты 2005 года в Российской Федерации впервые были сформированы и исполнены на основе законодательно разграниченных расходных обязательств и доходных источников.
Законодательством закреплены бюджетные обязательства за каждым бюджетным уровнем. В отдельную категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные более высоким уровнем власти более низкому.
При этом установлен принцип, согласно которому собственные расходные обязательства бюджета покрываются за счет собственных источников (то есть, собственных доходов и источников покрытия дефицита, включая межбюджетные трансферты), а расходные обязательства, делегированные бюджетами других уровней, за счет субвенций из выше стоящих бюджетов. Делегирование полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов. Законодательное закрепление этого принципа направлено на защиту нижестоящих бюджетов от взваливания на них финансово необеспеченных обязательств. Как известно, часть таких необеспеченных обязательств (их суммарный объем оценивается в 30-35 % консолидированного бюджета страны) была отменена федеральным законом 122, известным как закон о «монетизации» льгот.
В то же время специалисты подчеркивают, что на практике такое разделение проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов местного самоуправления.
Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству).
Если вопрос о расходных полномочиях бюджетов разных уровней в настоящее можно в считать в основном решенным, то вопрос о критериях количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней остается открытым.
Как известно, до настоящего времени отсутствует законодательство о минимальных государственных социальных стандартах и бюджетных нормативах. Поэтому обычна ситуация, когда Минфин РФ утверждает, что у регионов и муниципалитетов достаточно средств для исполнения расходных обязательств, а региональные и местные власти утверждают, что средств не хватает на самое необходимое. Насколько необходимы минимальные социальные стандарты, свидетельствует скандальная история с «монетизацией льгот», когда, как известно, первоначальная оценка монетизированных льгот была почти вдвое занижена (она составила 180 млрд. руб. вместо позднейших 310 млрд. руб.).
Мировой опыт показывает, что расчет бюджетных потребностей на основе минимальных социальных стандартов отличается высокой точностью оценок, хотя и связан с рядом трудностей. Так, обязательным условием для корректного применения этого метода является высокое качество статистики, чего Россия пока не имеет.
Это влечет за собой целый ряд проблем. Во-первых, невозможность оценить этот показатель приводит к невозможности оценить эффективность расходования бюджетных средств. Во-вторых, это затрудняет процесс расчета межбюджетных трансфертов, делает его зачастую произвольным. Разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают названной проблемы, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом году с поправкой на инфляцию.
2. Проблема несоответствия налоговых полномочий и доходных источников.
Согласно новому Закону перечень вопросов местного самоуправления расширился. Однако этот факт не был учтен при закреплении за местными органами доходных источников. То есть, материальных ресурсов для решения этих вопросов не хватает. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. Если в 2002 году налоги, сборы и другие обязательные платежи делились между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов примерно поровну, то изменения в налоговом и бюджетном законодательстве, действующие с 1 января 2005 года, существенно увеличили долю федерального бюджета. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог – один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации – это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов. Так, по расчетам аудитора Счетной палаты С.Рябухина, в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» в Республике Карелия финансовые ресурсы городов в 1,5 раза меньше, чем необходимо на покрытие обязательств, сельских бюджетов – в 5 раз меньше. Всего 2 процента муниципалитетов в России самодостаточны.
Это в немалой степени и следствие резкого, в десятки, а часто и в сотни раз, возрастания количества местных самоуправлений и, соответственно, возрастания административных расходов. Так, в Калужской области количество муниципалитетов выросло с 40 до 300, в Алтайском крае - с 70 до 600.
Обращает на себя внимание факт, отмеченный специалистами, что на фоне тенденции к оздоровлению региональных финансов, росту их бюджетной самообеспеченности, местные бюджеты по всей России демонстрируют тенденцию к сокращению показателя реальной бюджетной самообеспеченности. Их зависимость от внешних источников финансирования возрастает.
Понятно, что такой тип распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, когда основная часть доходов концентрируется на федеральном уровне, в принципе не стимулирует региональные и местные органы власти на развитие собственной налоговой базы, на долгосрочное решение социально-экономических проблем территории.
3. Проблема учета и распределения межбюджетных трансфертов. Необходимость усиления их стимулирующего влияния на экономику регионов.
Сложившаяся модель распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. О том, насколько велика зависимость региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов, свидетельствуют следующие данные по бюджетам 2006 года.
Так, бюджеты 16 регионов страны более чем наполовину по доходам состоят из межбюджетных трансфертов. Доля трансфертов в бюджете Ингушетии – 90,1 %, Дагестана – 78,3%, Тывы – 78,5%, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа – 75,6%. Бюджетные доходы еще 13 регионов на треть состоят из трансфертов. Всего три четверти регионов являются дотационными.
Важной проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки.
Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее.
До настоящего времени отсутствует единый для всех регионов порядок распределения средств из Фонда регионального развития, а также процедура и критерии отбора получателей этих средств.
Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения.
О том, насколько остро стоит эта проблема, свидетельствуют слова Президента из Бюджетного послания 2006 года, где он говорит о том, что методика распределения трансфертов не стимулирует экономический рост регионов, хотя она и стала более прозрачной.
В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие виды финансовой помощи, которые оказывают стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов. Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи При подготовке материала использованы статьи: Вартапетов К.С. Оценка расходных потребностей субнациональных бюджетов, Финансы, №1, 2006; Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы; Силуанов А.Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений, Финансы, №!, 2006; Лавровский Б.Л., Постникова Е.А. Новейшие тенденции в сфере межбюджетных отношений; Рябухин С. Узкие места бюджетного федерализма. Российская Федерация сегодня, №14, 2006.
.
Заключение
Финансовая система это совокупность финансовых отношений, связанных с товарообменом. Финансовая система позволяет наиболее эффективно достичь одной из главных целей, ради которых создавалось государство – разделение труда. На современном этапе выделяют четыре основных составляющих финансовой системы: государственный бюджет, местные финансы, финансы государственных предприятий и специальные правительственные фонды.
Государственный бюджет – основное звено финансовой системы в любом государстве. Устройство бюджетной системы страны определяется ее государственным устройством. Бюджетная система России состоит из трех уровней: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты. С принятием нового БК РФ внебюджетные фонды были включены в первый уровень бюджетной системы.
Финансовая политика играет важнейшую роль для достижения целей, поставленных перед государством. Финансовая политика определяет основные направления использования финансов. С помощью финансовой политики реализуется цель повышения эффективности использования финансовых ресурсов, достижение более высокого уровня жизни.
В целом можно оценить основные показатели бюджета-2007 как удовлетворительные. Тем не менее, следует оценить бюджетные успехи как обеспеченные в основном конъюнктурными доходами последних лет.
Действующая функциональная структура бюджета неудовлетворительна (непрозрачна даже для специалистов) и нуждается в пересмотре. Если ее оставить без изменения, то поставленная Президентом задача повышения результативности бюджетных расходов не будет решена оптимально.
Целесообразно перейти к более полным оценкам финансового положения субъектов Федерации, отказаться от скрывающего важные моменты среднестатистического и валового подхода, а именно: а) раздельно показывать профициты и потенциальные дефициты бюджетов регионов, не допуская их взаимного сокращения в суммарных показателях, б) использовать известные в статистике оценки по «квантилям». Без прояснения важнейших параметров статистики распределения субъектов Федерации по бюджетным показателям невозможна оценка выполнения принципов федерализма.
Для решения поставленной Президентом России задачи аккумулирования конъюнктурных доходов бюджета в Стабилизационном фонде, а также создания «Фонда будущих поколений» следует определить законом: а) в составе структуры бюджета отдельную категорию «конъюнктурные доходы»; б) алгоритм расчета объема этих доходов; в) процедуру, по которой «конъюнктурные» доходы будут распределяться в Стабилизационный фонд и в «Фонд будущих поколений».
В рамках этой задачи целесообразно ввести Бюджетным кодексом как обязательную часть бюджета года «бюджет чрезвычайных поступлений и выплат». Следует отнести туда: а) поступления и выплаты по займам, б) поступления от продаж имущества, в) бюджетные остатки на начало и конец года, г) наиболее конъюнктурную часть нынешних доходов.
Для повышения бюджетной грамотности общества следует прилагать к проекту бюджета сделанный на основе модельных расчетов тщательный анализ последствий популистских бюджетных альтернатив.
Для решения поставленной Президентом задачи перехода к среднесрочному бюджетному планированию следует юридически четко и наглядно определить Бюджетным кодексом понятие бюджета (форму бюджета года), то есть того объекта, который будет утверждаться законом о трехлетнем бюджете и уточняться законами о бюджете года. Следует также ввести ясные ограничения на допустимые коррекции (уточнения) бюджета.
Список использованной литературы
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ;
Налоговый кодекс Российской федерации (часть Первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ;
Налоговый кодекс Российской федерации (часть Вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ;
Федеральный закон РФ «О внесении изменений в главы 21, 26.1, 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» от 17 мая 2007 года N 85-ФЗ;
Федеральный закон РФ «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ;
Арбатов Г.А., К.Н. Брутенц, Э.А. Иванян, В.Ф. Петровский. Современные США, М.: Наука, 2003, 125с.
Аверкиева, Л.Н. Карпов, Ю.В. Бромлей, Н.И. Лебедев. Страны и народы. Америка, М.: Наука, 2003, 204с.
Балабанов И.Т. Финансовый менеджмент. – М.: Финансы и статистика, 2003.
Бланк И.А. Основы финансового менеджмента. – Киев: Ника-Центр, 2004.
Богачева «экономический подъем в США – 2-ое дыхание» //МЭ и МО No 3, 2003 г. – стр 25.
Бочаров В.В. Финансовое моделирование. – СПб.: Питер, 2006.
Бюджетный процесс, бюджетный календарь и основные бюджетные понятия в США, /под. ред. Г.З. Крылова/, Чебоксары, 2004, 63с.
Васильев В.С. «Бюджет трудного времени» // США No 6, 1997.- стр. 17.
Ван Хорн Дж. К. Основы управления финансами. – М.: Финансы и статистика, 2005.
Волобуев «Бюджет и макроэкономическая политика правительства Б. Клинтона // США No 5, 2004 – стр. 23.
Дейкин А.И. “Механизм принятия бюджетных решений: США и Россия” // США No 5, 2002.- стр. 43.
Коласс Б. Управление финансовой деятельностью предприятия. – М.: Финансы - 2003.
Корнев А.В. «Особенности организации бюджетного процесса в конгрессе США» // США No 12, 2003, стр. 47.
Травкина Н.М. «Законодательный бюджетный процесс в США: края или диалектическое развитие?» // США No 12, 2003
Финансовый менеджмент / Под ред. Стояновой Е.С. – М.: Перспектива, 2001.
Финансы капитализма: Учебник/Б.Г. Болдырев, Л.П. Окунева, Л.П. Павлов и др.; Под ред. Б.Г. Болдырева. – М.: Финансы и статистика, 2000- 384 с.
Сбалансированный федеральный бюджет. Конституциональное измерение // США No 9-10, 2003 г.
Статьи в журнале или газете
Final week. Search days // 2005 № 9
Российская газета // 2005 от 1 сентября
Российская газета // 2005 от 1 декабря
БИКИ // 2005 № 32
"Финансы", 2007, N 6
"Финансы", 2007, N 7
Электронные средства массовой информации
«О федеральном бюджете на 2004 год» от 4.03.04 ( HYPERLINK "http://www.minfin.ru/" http://www.minfin.ru/)
BUDGET OF THE UNITED STATES GOVERNMENT. Fiscal Year 2004. HISTORICAL TABLES ( HYPERLINK "http://www.gpo.gov/usbudget/" http://www.gpo.gov/usbudget/)
Department of Finance Canada. The Budget Chart Book 2004 ( HYPERLINK "http://www.fin.gc.ca/budget99/" http://www.fin.gc.ca/budget04/)
Документ population.shtlm ( HYPERLINK "http://www.canada.ru/" http://www.canada.ru/)