Волгоград 2006Содержание курсовой работы
по теме: «Место муниципальных бюджетов
в системе территориальных финансов»
TOC \o "1-3" \h \z \u HYPERLINK \l "_Toc152851064" Введение PAGEREF _Toc152851064 \h 2
HYPERLINK \l "_Toc152851065" ГЛАВА 1 PAGEREF _Toc152851065 \h 5
HYPERLINK \l "_Toc152851066" 1.1. Социально-экономическая сущность муниципальных финансов PAGEREF _Toc152851066 \h 5
HYPERLINK \l "_Toc152851067" 1.2. Правовая основа муниципальных финансов. PAGEREF _Toc152851067 \h 12
HYPERLINK \l "_Toc152851068" 1.3. Порядок распределения бюджетных средств PAGEREF _Toc152851068 \h 15
HYPERLINK \l "_Toc152851069" ГЛАВА 2 PAGEREF _Toc152851069 \h 17
HYPERLINK \l "_Toc152851070" 2.1. Построение муниципального бюджета на примере бюджета города Волгограда. PAGEREF _Toc152851070 \h 17
HYPERLINK \l "_Toc152851071" 2.2. Основные проблемы в построении муниципальных бюджетов PAGEREF _Toc152851071 \h 30
HYPERLINK \l "_Toc152851072" ГЛАВА 3 PAGEREF _Toc152851072 \h 34
HYPERLINK \l "_Toc152851073" 3.1. Пути решения проблем разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными и вышестоящими бюджетами. PAGEREF _Toc152851073 \h 34
HYPERLINK \l "_Toc152851074" 3.2. Пути решения проблем неэффективной системы налогообложения и расходования средств муниципальных бюджетов. PAGEREF _Toc152851074 \h 38
HYPERLINK \l "_Toc152851075" Заключение PAGEREF _Toc152851075 \h 42
HYPERLINK \l "_Toc152851076" Литература PAGEREF _Toc152851076 \h 47
Введение
Значительная часть полномочий органов местного самоуправления находилась (а во многих субъектах Российской Федерации находится до сих пор) под административным контролем органов государственной власти субъектов Федерации (местные финансы, градостроительная деятельность, управление имуществом и т.д.). Несмотря на значительные различия в объеме и качестве региональных законов, регулирующих деятельность местного самоуправления, те или иные изменения в организации и деятельности местного самоуправления произошли во всех субъектах Российской Федерации.
В настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено 12215 муниципальных образований, из них:
•городов - 625
•поселков - 516
•городских районов и округов - 153
•районов - 1404
•сельских округов - 9314
•сельских населенных пунктов - 203
Таким образом, муниципальные образования имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований, районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т.д. По различным типам территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации сложилось следующее распределение:
•на уровне административных районов - в 6 субъектах Федерации;
•на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах Федерации;
•на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах Федерации;
•на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах Федерации;
•на уровне городских районов и округов - в 2 субъектах Федерации;
•на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах Федерации;
В Республиках Ингушетия, Саха (Якутия) и Чеченской Республике муниципальные образования отсутствуют.
Местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований.
Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют 32 % в консолидированном бюджете Российской Федерации. Следует констатировать, что из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно через органы местного самоуправления в значительной степени осуществляются социальные гарантии, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Однако методы межбюджетного регулирования, применяемые сегодня субъектами Российской Федерации, не отражают реальных потребностей муниципалитетов. К настоящему времени муниципальную собственность имеют 11160 муниципальных образований. [22]
Как правило, в состав муниципальной собственности входят, помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищный фонд и нежилые помещения. Муниципальные HYPERLINK "http://www.smartcat.ru/Terms/term_23508007.shtml" финансы являются неотъемлемой частью государственной финансовой системы Российской Федерации, развивающейся на принципах рыночной экономики, и имеют свое институциональное и организационно-правовое оформление. Большинством исследователей правомерно признается тот факт, что местные бюджеты являются фундаментом всей бюджетной системы государства. Отсюда очевидна актуальность научного исследования проблем, связанных с формированием доходной и расходной частей местного HYPERLINK "http://www.smartcat.ru/Terms/term_57942006.shtml" бюджета, механизмов формирования доходов и их перераспределения между бюджетами различных уровней бюджетной системы России, обеспечения финансовых основ деятельности органов местного самоуправления.
ГЛАВА 1
1.1. Социально-экономическая сущность муниципальных финансов
В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации – это собственно республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей.
С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, то есть финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.). [10]
Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств территориальных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и др. Причем, чем ниже стоит в иерархии бюджет, тем больше в нем доля социальных расходов, поэтому главная статья расходов местных бюджетов - это расходы на социальные цели. Следует отметить высокую долю в расходах субсидий ЖКХ около 14%, причем они полностью приходятся на местные бюджеты.
Итак, местные бюджеты – низовое звено бюджетной системы РФ. На начальном этапе становления бюджетной системы экономическое содержание местных бюджетов определялось как «совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения», а также как «способ удовлетворения местных потребностей… за счет доходных источников, предоставленных соответствующим исполнительным комитетам и Советам». Таким образом, в литературе 20-30-х годов ХХ века подчеркивалась связь местных бюджетов с местным населением и территорией.
По мере развития бюджетной системы повышалась роль ее низового звена, изменялось и дополнялось содержание местных бюджетов. Так, они определялись уже как «система экономических отношений по распределению национального дохода путем образования и использованию соответствующих территориально обособленных фондов денежных средств».
Не все экономисты склонны давать однозначное определение сущности местных бюджетов. Васильева М.В. [4] рассматривает низовое звено бюджетной системы с трех позиций: экономической категории, финансового плана и централизованного фонда денежных средств. Причем она подчеркивает, что это часть экономических отношений в обществе, связанных с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств.
Ширкевич Н.А. и Поляк Г.Б. [2, 13] не забывают о функциональном назначении местных бюджетов: «это реальные ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении местных органов власти для осуществления ими хозяйственных и социально-культурных функций, а также для непосредственного контроля за деятельностью предприятий, организаций, учреждений, расположенных на подведомственной им территории» и «один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства… Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения».
Профессор Романовский М.В. в учебнике «Бюджетная система РФ» [3] отмечает, что в экономической литературе нет единого подхода к определению понятий и сущности даже термина «бюджет». То, что общеизвестно в академических и университетских кругах, не всегда воспринимается практикой, в т.ч. это относится и к законодательной деятельности в области бюджета, налогов, регулирования финансовых отношений. И далее добавляет, что сегодня следует принять и использовать трактовку указанных понятий, определенную существующим законодательством.
Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет (бюджет муниципального образования) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст.14).
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [16] под местным самоуправлением понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций (ст. 2).
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Финансовые аспекты местного самоуправления устанавливаются в Федеральном законе от 25.09.1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В законе установлено, что доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, и кроме этого включает финансовую помощь в различных формах, средства по взаимным расчетам. Получается, что данный федеральный закон отводит финансовой помощи скорее второстепенное значение, в то время как на практике именно этот вид доходов преобладает в большинстве бюджетов муниципальных образований.
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
Местные налоги и сборы: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.
Другие собственные доходы местных бюджетов: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ; государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством; не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций); подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе: часть налога (на доходы) с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов.
Другие платежи, установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Законодательно установлено, что фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта РФ нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Под регулирующими доходами бюджетов подразумевают федеральные и региональные налоги или иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Различие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется видом нормативного документа, который их устанавливает.
Формированию доходов местных бюджетов уделяет внимание Бюджетный кодекс РФ. В нижестоящие бюджеты поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципального образования, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, установленным федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.
Бюджетная система в России начала складываться в ХV по типу унитарного государства. Местные (земские) бюджеты формировались за счет княжеских (государственных) налогов и земских сборов и повинностей. После проведения в 1851 году крупной реформы в сфере местного налогообложения поступления по земским сборам (подушному, поземельному, с торговых документов, свидетельств и патентов, со строений) составили свыше 2/3 доходов земств. Одновременно расширялся круг обязательных повинностей. В отличие от сборов земские повинности носили целевой характер (каждая из них служила источником покрытия определенного расхода) и устанавливались либо государственными органами, либо самими земствами.
Положением 1890 года был закреплен подробный перечень предметов ведения земских учреждений. На земства была возложена обязанность заботиться: о народном здравоохранении; о помощи местному земледелию, торговле, промышленности; об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов; об исполнении денежных и натуральных земских повинностей; о пожарной безопасности и др.
Следует отметить, что доходы земских бюджетов к концу ХIХ века формировались за счет местных налогов и сборов на 80-90%, а в связи с увеличением объемов городской (земской) собственности наблюдался быстрый рост земских и городских неналоговых доходов. Таким образом, во второй половине ХIХ века и начале ХХ века в России система местного самоуправления опиралась на принципы разграничения налоговых доходов между бюджетами и самоокупаемости местных бюджетов. [6]
В истории развития местных бюджетов СССР выделяют 4 этапа. [6] Строительство местных бюджетов как системы происходило в период с 1918-1936 годы. Хотя поступления от местных источников в 1936-1940 годах в системе местных бюджетов возрастали, быстрый рост расходов требовал использования в значительных размерах отчислений от государственных доходов и налогов, где первое место занимал налог с оборота. В годы Великой Отечественной войны объем местных бюджетов резко сократился. Поэтому в первые послевоенные годы, а равно как и в 50-60-е годы, доходы местных бюджетов во всех республиках формировались в основном за счет отчислений от государственных доходов: налога с оборота и государственных налогов с населения. В 1966-1985 годы для сбалансирования местных бюджетов повышался процент отчислений от территориальных доходов. Затем, когда этот источник был исчерпан, для покрытия возрастающих расходов в широких масштабах стала использоваться дотация.
Сегодня экономические функции местных органов власти только расширяются и усложняются. Удельный вес финансовой помощи из вышестоящих бюджетов превысил треть в структуре доходов муниципалитетов страны. Поэтому так важна стабильность финансового положение муниципальных образований. Но без понимания сущности и значения местных бюджетов невозможно добиться развития их как системы.
1.2. Правовая основа муниципальных финансов.
Основу современного российского бюджетно-налогового права составляют Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Они являются законами прямого действия для федеральных органов власти и законодательными актами, устанавливающими для региональных и местных органов власти общие подходы и правила формирования и использования средств региональных и местных бюджетов, финансирования расходов, аккумуляции доходных (налоговых и неналоговых) источников и межбюджетного их перераспределения в рамках своих полномочий. На основе таких общих подходов, принципов и правил, закрепленных в БК РФ и НК РФ и других федеральных нормативных актах, законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации и муниципалитетов принимают собственные законы и нормативные акты, регламентирующие по федеральной классификации и перечням доходы и расходы, налоги по элементам налогообложения, направления и объемы финансирования расходов на очередной год и более длительные периоды.
Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органам самоуправления гарантируется право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты, устанавливать местные налоги и сборы. Однако реально без финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов, право на получение которой закреплено Конституцией Российской Федерации, формирование и исполнение местных бюджетов проблематично. [14]
Гарантией реализации принципа сбалансированности бюджетов является покрытие из соответствующих бюджетов дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и не обеспеченных финансовыми ресурсами.
С 1 января 2006 года Бюджетным кодексом Российской Федерации установлена возможность формирования в субъектах Российской Федерации местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В результате, субъекты Российской Федерации получили возможность реализации соответствующих норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней).
Согласно статье 9 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанной от имени Российской Федерации в г. Страсбурге 28 февраля 1996 года и вступившей в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»), органы местного самоуправления имеют право получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций, а защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления предусматривает ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.
Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (в первоначальной редакции) был предусмотрен переходный период (более двух лет), однако не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к его реализации в полном объеме с 2006 года.
В этой связи принят Федеральный закон от 12 октября 2005 года №129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах», предусматривающий поэтапную реорганизацию местного самоуправления в Российской Федерации. Данным Федеральным законом внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который теперь в полном объеме вступает в силу с 1 января 2009 года. До этого срока устанавливается переходный период. В переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Принятие указанных законов субъектов Российской Федерации осуществлялось до 1 января 2006 года. С 1 января 2006 года до окончания переходного периода указанные законы субъектов Российской Федерации принимаются не позднее, чем за 3 месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года. [18]
В большинстве субъектов Российской Федерации к началу 2006 года сформированы территории и установлены границы муниципальных образований, определен их статус. Во вновь образованных муниципальных образованиях приняты и зарегистрированы уставы, а также необходимые нормативные правовые акты, регламентирующие работу органов местного самоуправления и организацию бюджетного процесса в поселениях. Между муниципальными районами и поселениями заключены соглашения о передаче части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
1.3. Порядок распределения бюджетных средств
В условиях дефицита средств в большинстве бюджетов разных уровней проблема поиска оптимальных пропорций распределения ресурсов между текущими расходами и расходами на развитие приобретает особую значимость. Качество ее решения во многом зависит от наличия системности в формировании расходной части бюджета.
Формальное определение перечня расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней, приведено в статьях 84…87 БК РФ и отражает положения, закрепленные в статьях 71…73 и 130 Конституции РФ. Представляется целесообразным разделить их на следующие пять основных групп (далее — Группы I…V):
I. расходы на финансирование системы госуправления;
II. расходы на финансирование систем жизнеобеспечения;
III. расходы на улучшение условий жизни;
IV. расходы на улучшение условий ведения бизнеса;
V. расходы на погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга. HYPERLINK "http://www.ksp.mos.ru/frm/articles/budgetmaking.htm" \l "_ftn5" \o "" [5]
Перечень и количественное (в натуральном выражении) содержание конкретных статей по Группам I, II может варьироваться в довольно узком диапазоне. При определении потребностей финансирования этих расходов основное обсуждение может вестись вокруг нормативов затрат на единицу соответствующих услуг, товаров или работ. Группы III и IV предполагают широкий выбор, как направлений (мероприятий), так и объемов возможного расходования по ним бюджетных средств. В Группе V перечень конкретных статей фиксирован, а на объем их финансирования можно повлиять лишь варьированием пропорций погашения и реструктуризации долга, срок обязательств по которому истекает в планируемом году. При этом суммарный объем реструктуризации и погашения не может быть изменен по решению органа, формирующего бюджет.
ГЛАВА 2
2.1. Построение муниципального бюджета на примере бюджета города Волгограда.
Постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 14.12.2005 г. № 25/482 “О принятии в первом чтении бюджета Волгограда на 2006 год” утвержден объем доходов бюджета Волгограда в размере 6 577,4 млн. рублей, в том числе поступление субвенций из вышестоящего бюджета в сумме 1 672,1 млн. рублей. Расходы, предусмотренные в проекте бюджета Волгограда на 2006 год, составляют 7 067,8 млн. рублей. [23]
Дефицит бюджета в 2006 году составляет 490,4 млн. рублей или 10 % к доходам бюджета Волгограда рис.1.
EMBED MSGraph.Chart.8 \s Рис.1. Бюджет Волгограда на 2006 год в сравнении с 2004 - 2005 гг.
По сравнению с предыдущими годами дефицит города значительно увеличился (в 2005 г. дефицит составлял 65,9 млн. рублей, а в 2004 году бюджет города был исполнен с профицитом в 65,9 млн. рублей).
Представленная ниже диаграмма характеризует структуру доходов, поступающих в бюджет Волгограда за период 2002-2005 г.г. и проект на 2006 г. Рис.2. Согласно Федеральному закону №131-ФЗ от 06.10.2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и соответствующим изменениям Бюджетного Кодекса с 2006 года определен строгий перечень налогов и сборов, зачисляемых в бюджет муниципальных образований.
Это привело к снижению налоговой составляющей в доходной части бюджета за счет перераспределения федеральных и региональных налогов в пользу федерального и областного бюджетов. Муниципалитету приходится пополнять доходы своего бюджета за счет неналоговых платежей (арендной платы по сдаваемому в аренду муниципальному имуществу, арендной платы за предоставляемые в аренду земельные участки, приватизации муниципального имущества). Рост неналоговых доходов очевиден как в абсолютных суммах - с 2002 по 2006 год он составил 1,2 млрд.рублей, так и в удельном весе от собственных доходов - с 2002 по 2006 год удельный вес вырос на 22,5 процентных пункта.
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-02.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.2. Структура доходов бюджета г. Волгограда
На следующей диаграмме представлена структура основных доходных источников бюджета Волгограда на 2006 год. Рис. 3.
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-03.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.3. Структура основных доходных источников бюджета Волгограда
Следует отметить, что с 2006 года налог на прибыль, в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса, не будет зачисляться в местные бюджеты. В то же время возрастает поступление налога на доходы физических лиц в связи с изменением норматива отчислений с 30% в 2005 году до 40% в 2006 году. Увеличилась также сумма налогов на имущество в связи с тем, что в эту группу доходов входит земельный налог, который с 2006 года будет исчисляться исходя из кадастровой стоимости земельных участков.
Ниже представлены диаграммы, характеризующие поступления доходов с территорий районов города.
INCLUDEPICTURE "http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2005/Image41.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.4. Удельный вес доходов, поступающих с территории районов в бюджет города в 2005 г.
Представленная диаграмма характеризует участие районов города в формировании доходов бюджета Волгограда. Весомый вклад в доходную часть бюджета (71,3%) приносят налогоплательщики, расположенные на территории таких районов как:
Центральный (27,7%);
Красноармейский (17%);
Дзержинский (15,1%);
Ворошиловский (11,5%).
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-04.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.5. Удельный вес доходов, поступающих с территории районов в бюджет города в 2006 году
Традиционно весомый вклад в доходную часть бюджета (67,3%) приносят налогоплательщики, расположенные на территории следующих районов:
Центральный (24%);
Красноармейский (16,6%);
Дзержинский (16,2%);
Ворошиловский (10,5%).
За счет увеличения деловой активности увеличились налоговые поступления в районах города и произошло перераспределение структуры доходов от центрального района в сторону других районов.
Распределение бюджетных ресурсов на исполнение смет районов осуществляется с учетом объема расходов.
В 2005 году не все районы города являлись в плане доходов самообеспеченными, о чем свидетельствуют показатели, отраженные в следующей диаграмме.
INCLUDEPICTURE "http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2005/Image42.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.6. Доходы бюджета, поступающих с территории районов в 2005 г. в сравнении с расходами
К районам, на территории которых было собрано доходов значительно больше, чем необходимо на исполнение сметы по расходам - Центральный, Ворошиловский, Дзержинский, Красноармейский районы. По перечисленным районам остается на исполнение сметы расходов от 25% (у Центрального района) до 63% (у Красноармейского района) доходов, собираемых на территории района. В то же время Тракторозаводскому, Краснооктябрьскому, Советскому, Кировскому районам было необходимо для исполнения расходных обязательств доходов больше, чем поступало в бюджет города от плательщиков, расположенных на их территории. Потребность в финансовых ресурсах обеспечивалось собственными доходами у Тракторозаводского района на 85%; Краснооктябрьского района на 80%, Советского на 97%, Кировского на 99%.
Следующая диаграмма свидетельствует о том, что в 2006 году доходы, поступающие с территорий районов, уже полностью покрывают их запланированные расходы согласно утверждаемым сметам.
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-05.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.7. Доходы бюджета, поступающих с территории районов в 2006 г. в сравнении с расходами
На территории таких районов, как Центральный, Ворошиловский, Дзержинский, Красноармейский, Советский, собирается доходов как и в предыдущие года значительно больше, чем требуется на исполнение смет расходов. В частности, на исполнение смет расходов перечисленных районов остается от 25,8 % (Центральный район) до 68,3 % (Советский район). По остальным районам указанный показатель колеблется от 80% (Тракторозаводский район) до 100% (Кировский район).
Динамика поступления средств в районах города показывает значительное повышение финансовой устойчивости экономики города за счет уменьшения долговой нагрузки.
Следующая диаграмма дает представление о структуре муниципального долга Волгограда за период с 2000 по 2005 годы и проект долга на 01.01.2007 г. Рис.8.
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-06.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.8. Структура муниципального долга Волгограда
Следует отметить, что в последние годы в структуре муниципального долга Волгограда растет удельный вес муниципальных ценных бумаг. Преимущество этого вида заимствований состоит в том, что привлекаются средства в бюджет города на более длительный срок (до 3-х лет) и по ним более низкая стоимость обслуживания, что подтверждается следующей диаграммой Рис.9.:
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-07.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.9. Стоимость обслуживания привлеченных заемных средств (в рублях на 1 рубль заимствований)
Так, за 1 рубль заимствованных средств в 2004 году было выплачено процентных платежей в размере 20 копеек; в 2005 году стоимость обслуживания снизилась до 14 копеек. На 2006 год прогнозируется довести стоимость обслуживания до 12 копеек путем размещения муниципальных ценных бумаг в размере 600 млн. рублей на бирже. Таким образом, стоимость обслуживания муниципального долга впрямую зависит от структуры заимствований.
Общий объем расходов бюджета Волгограда на 2006 год предусмотрен в размере 7 067,8 млн. рублей. Несмотря на негативные условия формирования доходной части, бюджет Волгограда по расходам ежегодно увеличивается. Так, начиная с 2002 года по 2006 год, расходы бюджета города увеличились более чем на три миллиарда рублей.
Динамика расходов бюджета Волгограда в 2002 – 2006гг. представлена следующей диаграммой на рис.10.
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-08.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.10. Динамика расходов Волгограда в 2002-2006 гг.
Наблюдается рост расходов, так если расходы в 2002 году составляли 4 066 млн. рублей, то в 2006 году они составляют 7 067,8 млн. рублей.
В сметах расходов районов на 2006 год кроме собственных средств отражены субвенции, поступающие из федерального и областного бюджетов. Рис.11. Доля субвенции в расходах районов составляет от 22,6% (по Центральному району) до 30,4% (по Дзержинскому району).
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-09.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.11. Смета расходов районов на 2006 год
На следующей диаграмме показано распределение средств, передаваемых из вышестоящего бюджета в бюджет Волгограда на исполнение отдельных государственных полномочий.
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-10.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.12. Средства, передаваемые из вышестоящего бюджета
Из приведенной диаграммы очевиден рост передаваемых средств на исполнение отдельных государственных полномочий.
Наибольшую долю в объеме бюджета города составляют расходы на образование 32,7 %, жилищно-коммунальное хозяйство – 23,6 %, здравоохранение и физическую культуру – 13,7 %, социальную политику – 7,7 % от общих расходов.
Структура расходной части бюджета:
Рис.13. Структура расходной части бюджета 2005 года
INCLUDEPICTURE "http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2005/Image45.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.14. Структура расходной части бюджета 2005 года
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-11.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.15. Структура расходной части бюджета 2006 года
Хочется отметить тенденцию к увеличению социальной направленности бюджета Волгограда рис.13. - рис.15., сохранение уровня основных расходов, обеспечивающих текущую деятельность учреждений бюджетной сферы города, индексацию заработной платы и материальных затрат.
Следующая диаграмма структуры расходов бюджета города рис.16. отражает приоритеты в расходовании бюджетных средств.
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-12.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.16. Структура расходов в проекте бюджета 2006 г. в сравнении с 2005 г.
На следующей диаграмме можно наблюдать рост бюджета развития, так если в 2004 году бюджет развития составлял 10,1% от общих расходов, то в 2006 году – 21,7%. Рис.17.
INCLUDEPICTURE "mhtml:file:///C:\\Юля\\Финансы%20курс\\ОФИЦИАЛЬНЫЙ%20ИНФОРМАЦИОННО%20-%20СПРАВОЧНЫЙ%20СЕРВЕР%20ВОЛГОГРАДА.mht!http://www.volgadmin.ru/new_rus/stat/img2006/2006-13.gif" \* MERGEFORMATINET
Рис.17. Динамика роста бюджета развития.
2.2. Основные проблемы в построении муниципальных бюджетов
Проанализировав динамику изменения параметров бюджета за последние три года и рассмотрев аналитические отчеты по исполнению бюджета за эти года г. Волгограда можно сделать вывод о том что, существенными проблемами муниципального финансирования являются следующие:
Необеспеченность региональных и местных бюджетов собственными стабильными и значительными источниками финансирования при существенном усилении реальных властных полномочий субъектов федерации.
Нехватка денежных средств в бюджетах муниципалитетов приводит к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных расходов, не относящихся напрямую к сфере жизнеобеспечения. Для примера в таблице 1 [23] представлен перечень нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Волгограда, не обеспеченных финансированием из бюджета г.Волгограда, действие которых приостанавливается в 2006 году.
Таблица 1.
Налоговая система не стимулирует повышение платежной дисциплины. Кроме того, использование метода учета производства продукции и дохода по поступлению выручки на расчетный счет привело к стремлению предприятий не получать средства в оплату поставленной продукции на расчетный счет, а использовать разнообразные схемы обналичивания и утаивания этих средств.
Также снизилась дисциплина межбюджетных платежей – власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались без гарантируемого государством социального минимума.
Бюджеты территорий и муниципалитетов перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них вышестоящими уровнями власти без предоставления источников финансирования, а сфера «совместного финансирования» остается еще слишком широкой. В отличие от разделения доходных источников разграничение расходных полномочий до сих пор находится практически вне нормативно-правового регулирования, базируясь на унаследованных от советской практики подходах.
Слабая собираемость налогов и узкая база налогообложения.
Налогоплательщик и налоговые органы поставлены в неравное положение. В частности, крайне затруднена защита прав налогоплательщиков через обычные суды по причине их перегруженности и отсутствия у судей специальных знаний.
ГЛАВА 3
Проанализировав систему муниципального финансирования, выделим две категории проблем:
разграничение расходных и доходных полномочий между муниципальными и вышестоящими бюджетами;
неэффективные системы налогообложения как доходной части бюджета и расходования средств муниципальных бюджетов.
3.1. Пути решения проблем разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными и вышестоящими бюджетами.
Бюджетный кодекс РФ не решил полностью проблему разграничения полномочий. Для эффективной работы всей структуры финансовой системы необходимо, чтобы сфера совместного финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком уровне. Нельзя принимать законы, нормативно - правовые акты, возлагающие на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции. Финансовые обязательства федерального, регионального, местного уровней должны «автоматически» закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней. Все уровни власти должны иметь реальную бюджетную самостоятельность и ответственность за финансирование расходов на территориях.
В связи с изложенным очень важно оценить объективные потребности каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах, т.е. провести вертикальное выравнивание, чтобы обеспечить все уровни бюджетной системы источниками финансирования, отвечающими их ответственности и функциям.
Кроме того, необходимо повысить ответственность законодательной и исполнительной власти за принимаемые в области и в муниципалитете бюджетные отношения. Законодательная и исполнительная власть должны вместе стремиться к достижению определенной ими цели бюджетной политики.
Также необходимо пересмотреть распределение финансовых ресурсов и в горизонтальном направлении. Значительные различия бюджетной обеспеченности, географических и экономических условий в различных субъектах Федерации, делают невозможным установление на федеральном уровне единой схемы распределения налоговых доходов между бюджетом региональных органов власти и бюджетами муниципальных образований, а также единой методики распределения средств региональных Фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Существующая во многих регионах дифференциация налоговой базы по муниципальным образованиям приводит к тому, что единообразное повышение ставок отчислений налоговых доходов в муниципальные бюджеты влечет за собой избыточную бюджетную обеспеченность в отдельных муниципалитетах с большой налоговой базой, но в то же время не решает проблемы дотационных муниципальных образований. В этих условиях установление единых нормативов закрепления регулирующих налогов на высоком уровне только усилит внутрирегиональную дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципалитетов. [1]
Таким образом, одна из основных функций бюджета органов власти субъектов Федерации заключается в перераспределении доходов внутри региона от высокообеспеченных в муниципалитеты с недостаточной бюджетной обеспеченностью. С помощью установления единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на федеральном уровне невозможно решить проблему формирования стабильной доходной базы. Это определяет необходимость нормативной формализации принципов взаимоотношений между региональными и муниципальными бюджетами с тем, чтобы устранить субъективизм в принятии решений относительно установления дифференцированных ставок закрепления доходов от регулирующих налогов и выделения дотаций из региональных бюджетов. Было бы целесообразно закрепление в федеральном законодательстве общих принципов распределения налоговых доходов и выделения финансовой помощи из регионального бюджета.
В качестве основных мер по реформированию системы взаимоотношений между региональными и муниципальными бюджетами можно предложить закрепление в законе основных этапов процесса распределения финансовых ресурсов между региональным и муниципальным уровнями бюджетной системы. Необходимо оставить в законе требование о минимальной величине нормативов отчисления налоговых доходов в бюджеты муниципальных образований. Закон должен требовать единства нормативов, а не выполнения их в среднем. Региональные власти должны иметь возможность повышения единой минимальной ставки нормативов отчислений от регулирующих налогов в муниципальные бюджеты по сравнению с зафиксированной в законе величиной.
До тех пор пока органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не будут обладать законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании для благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности органов власти субъектов и местного самоуправления за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.
Одновременно для органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие указанные органы власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики. В тоже время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.
Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. Программа такой системы должна исходить из недопустимости применения для отдельных субъектов Российской федерации и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов или предоставления финансовой помощи. Необходимо отказаться от подписания двухсторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений. Действующие соглашения должны выполняться в части, не противоречащей федеральному законодательству и не нарушающей равноправия субъектов Российской Федерации.
Обобщая результаты, следует выделить следующие приоритетные направления стратегического реформирования межбюджетных отношений:
разработка механизмов децентрализации бюджетных отношений, обеспечение бюджетной самостоятельности и самодостаточности регионов и муниципалитетов, учитывая специфику построения бюджетного федерализма в России;
разработка бюджетных механизмов приведения в соответствие между собой государственного и бюджетного устройства, переход к формированию на этой основа Государственного бюджета Российской Федерации, консолидированного как по вертикали государственной власти, так и по горизонтальному принципу;
справедливое и четкое разграничение бюджетных полномочий на субфедеральном уровне; более широкое использование принципов разделения ставок и (или) дифференциации нормативов отчислений по регулирующим налогам;
переход в межбюджетном регулировании от системы трансфертов к системе субсидий и субвенций.
3.2. Пути решения проблем неэффективной системы налогообложения и расходования средств муниципальных бюджетов.
Вследствие спада производства резко сократилась база налогообложения и, следовательно, размеры бюджетов всех уровней. Данное обстоятельство требует использовать весь комплекс возможностей для совершенствования структуры расходной части бюджета и увеличения их доходов. К числу основных направлений деятельности по повышению эффективности использования средств региональных и местных бюджетов могут быть отнесены: создание механизмов, позволяющих в максимальной мере использовать все ресурсы бюджетов, включая недоимку по налогам и другим обязательным платежам, штрафы и пени; обеспечение условий для увеличения налогооблагаемой базы регионов и субъектов местного самоуправления; совершенствование механизма межбюджетных отношений. [17]
Оценивая современную российскую действительность, следует констатировать, что бюджетно-налоговые права органов власти субъектов РФ и муниципалитетов ущемлены. Это касается завышения их расходных обязанностей по сравнению с имеющимися в их распоряжении доходными источниками, а также прав по регулированию собственных по статусу региональных и местных налоговых доходов. Остается нерешенной проблема нефинансируемых мандатов, доля собственных доходов в общей сумме доходов местных и региональных бюджетов составляет всего 12 – 35%, территориальные органы власти чаще всего не имеют возможности влиять на основные элементы (базу, ставки, льготы) собственных налогов и оставлять их у себя в полном объеме и т.д. Таким образом, можно говорить об определенной дискриминации региональных и местных бюджетно-налоговых прав, что снижает финансовую заинтересованность и ответственность соответствующих органов власти, мешает сформировать и реализовывать на низовых уровнях собственную территориальную бюджетную политику.
Если рассматривать проблему эффективности расходов в целом, то эффективность расходов бюджетных средств во многом определяется целевым расходованием средств бюджетополучателями. В то же время эффективность расходов непосредственно зависит от своевременности выделения бюджетных средств, от качества контроля за использованием средств по назначению. Так как от целевого расходования средств бюджетополучателями непосредственно зависит эффективность расходования бюджетных средств правомерно осуществлять планирование расходов снизу, от бюджетополучателей, на основании установленных нормативов, индексов, по которым должны планироваться все статьи смет.
Децентрализованное планирование расходов бюджетов от бюджетотополучателей под эгидой финансового управления территорий позволит достичь оптимизации расходов в бюджетах, добиться максимального соответствия расходов объективным потребностям бюджетополучателей. Оценка эффективности расходов сохранится за финансовыми контролирующими организациями. Исполнительная власть, исходя из функций власти, бюджетной политики определяет состав бюджетополучателей, последние же формируют оптимальную структуру расходов под руководством финансового управления (департамента) территорий. Таким образом, функции, полномочия власти будут определяющими при распределении бюджетных средств. Разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы будет практически обеспечено необходимыми финансовыми ресурсами. Все это, несомненно, будет способствовать оптимизации, повышению эффективности бюджетных расходов.
Кроме того, при формировании бюджетной политики в области расходов необходимо:
отказаться от практики отраслевого лоббирования и защиты интересов отдельных бюджетополучателей, перейдя к формированию государственного подхода к распределению бюджетных средств, основанного на понимании необходимости комплексного развития территорий и муниципалитетов;
продолжить упорядочение системы социальных льгот и других социальных выплат, предусмотрев при этом замену большинства категориальных льгот, предоставляемых по региональному законодательству, адресными формами социальной поддержки населения;
создать условия для более рационального использования бюджетных средств на поставки продукции для областных и муниципальных государственных нужд на основе прозрачного механизма расходования бюджетных средств с конкурсным подходом к получению государственных заказов;
создать систему мониторинга результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, заложить в нее элементы стимулирования и заинтересованности руководителей = получателей бюджетных средств в повышении эффективности использования ресурсов;
разработать основу для введения процедур ответственности руководителей органов местного самоуправления за принятие решений или бездействие, влекущее неэффективное использование бюджетных средств.
Заключение
Создание финансово-экономических основ местного самоуправления является одной из приоритетных задач на долгосрочный период. С 1991 г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собственности. Несмотря на то, что действующим законодательством за всеми муниципальными образованиями признаны равные права, формирование муниципальной собственности городов районного подчинения, районов в городах, поселков, сельских округов, иных муниципальных Образований идет с большими трудностями.
В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. В настоящее время той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных образований. Муниципальные предприятия имеются у 40% муниципальных образований; муниципальные учреждения образования — у 72%; муниципальные учреждения здравоохранения — у 65%, муниципальные учреждения культуры и спорта — у 65%, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения — у 70% муниципальных образований. [5]
Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное управление местными финансами, муниципальной собственностью, заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности с некоторыми ограничениями, обусловленными необходимостью снижения рисков нанесений ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также угрозой монополизации определенных секторов местного рынка.
Следует отметить, что, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов очень мал. Система межбюджетных отношений не отлажена, отсутствует единая методическая основа для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней. Число муниципальных образований — бюджетных «доноров» очень невелико. В результате органы местного самоуправления не всегда имеют достаточный объем ресурсов для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования и планирования. Отсутствие средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также для реализации решений органов государственной власти, приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий, либо к их реализации за счет собственных средств, что приводит к еще большему ухудшению финансового положения муниципальных образований.
Отдельно следует отметить проблему повышения эффективности управления муниципальным хозяйством. В большинстве муниципальных образований не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Практический опыт внедрения системы муниципального заказа в различных регионах России показал, что достигаемая экономия средств в среднем составляет 20—30%, а в отдельных случаях доходит до 40%. Объекты муниципальной собственности часто используются не по назначению либо с малой отдачей. Структуры управления муниципальным хозяйством преимущественно не оптимизированы и их функционирование практически не регламентировано. [5]
Можно сделать вывод, что с формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных препятствий для реализации местной властью своих функций нет. Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого являются:
— отсутствие целостной системы государственного территориального управления;
— неточность в определении компетенции уровней власти;
— недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;
— противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий;
— слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;
— несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;
— недостаточная подготовленность кадров;
— недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;
— недостаточно рациональная территориальная организация;
— неоптимальные структуры органов управления;
— непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.
Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.
Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализации политических решений, облеченных в форму закона, устранение других, в силу объективных обстоятельств, потребует длительного времени. Долгосрочные причины могут быть устранены только в результате целенаправленной просветительской работы среди населения, создания научной школы, подготовки кадров.
Для устранения субъективных, краткосрочных причин требуется устранить неясности в определении компетенции местного самоуправления, закрепить соответствующими нормативными актами многоуровневую систему территориальной организации местной власти, а также определить компетенцию каждого уровня.
При определении состава районов необходимо учитывать территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий районов можно отметить социальную поддержку и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в тоже время отнесены к вопросам местного значения. Среди преимуществ такой системы специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной власти к населению, более комплексное развитие территорий, состоящих из нескольких муниципальных образований.
Т.е. необходимо:
— создать правовые возможности для формирования малыми муниципальными образованиями объединенных администраций в целях экономии расходов на управление;
— создать условия для межмуниципальной кооперации в решении общих задач;
— повысить эффективность механизмов государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления на предмет соблюдения ими законодательства и исполнения государственных полномочий;
— усилить публичный контроль за деятельностью местного самоуправления, повысив роль представительных органов и разработав конкретные механизмы реализации ответственности местной власти перед населением;
— создать возможность формирования бюджетов более высоких территориальных уровней управления (районов; административно-территориальных образований) за счет целевых отчислений из бюджетов нижестоящего уровня на решение совместных задач муниципалитетов, а также за счет целевых средств, выделяемых из федерального и региональных бюджетов на исполнение государственных полномочий.
Указанные меры хорошо зарекомендовали себя в зарубежной практике. Отдельные элементы уже используются в России, но, по мнению специалистов, только их комплексное и широкое распространение может дать заметный эффект. Реализация должна основываться на федеральном правовом регулировании, так как связана с решением задач укрепления государственности, создания условий для долгосрочного экономического роста. Как показала практика, перенос центра управления реформ местного самоуправления в регионы приводит к неуправляемости процесса.
Литература
Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Ковалева Т.М., Барулин С.В. – М.:КНОРУС, 2005. – 208 с.
Бюджетная система России: Учебник для вузов/Под ред. проф. Г.Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. – 550 с.
Бюджетная система Российской Федерации: Учебник /О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – М.: Юрайт-Издат, 2003. – 838 с.
Васильева М.В. Местные бюджеты в современных условиях. – М.: Финансы и статистика, 1997. – 112 с.
Гильченко Л.В. Материалы к проекту "Программы развития России до 2010 года"Раздел: "Реформа власти"Тема: "Местное самоуправление"
Государственные финансы России: ХIХ – первая четверть ХХ века: Учеб. пособие для вузов/Под ред. И.В. Караваевой. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 304 с.
Гришин П. HYPERLINK "http://www.rcb.ru/archive/articlesrcb.asp?aid=4382" Бюджетная реформа: основные особенности и предварительная оценка влияния на рынок // Рынок Ценных Бумаг, 2004, №16.
Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (ХII – начало ХХ в.): Учеб. пособие. – М.: Изд-во РУДН, 1999. – 295 с.
Завьялов Д.Ю. Реформа местного самоуправления: межбюджетный аспект разграничения расходных полномочий // Финансы, 2006, №10
Синельников С., Золотарева А., Трунин И., Толмачева И., Юдин А. Муниципальные финансы в бюджетной системе России. М., 1999 / HYPERLINK "http://www.iet.ru" \t "_blank" http://www.iet.ru
Финансы, денежное обращение и кредит: Уч. пособие/А.Ю. Казак и др.; Под ред. А.Ю. Казака. – Екатеринбург: РИФ «Солярис», 2001 . – 200 с.
Циммерманн Х. Муниципальные финансы. – Учебник, Переводное издание, 352 с.
Ширкевич Н.А. Местные бюджеты. – М.: Финансы и статистика, 1991. – 126 с.
Гарант – справочная правовая система. Версия 5.5.g
Постановление Волгоградского городского Совета народных депутатов от 14.12.2005 г. № 25/482
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.
HYPERLINK "mailto:yury@rocich.ru" Юрий Росич Местные бюджеты как механизм региональной политики (abstract) http://rocich.ru/article/77
HYPERLINK "http://www.budget.ru" www.budget.ru
HYPERLINK "http://www.economy.ru" www.economy.ru
HYPERLINK "http://www.consultant.ru" www.consultant.ru
HYPERLINK "http://www.minfin.ru" www.minfin.ru
HYPERLINK "http://www.smartcat.ru/p_economy" www.smartcat.ru/p_economy
HYPERLINK "http://www.volgadmin.ru" www.volgadmin.ru
HYPERLINK "http://www.fincontrol.ru" www.fincontrol.ru
