Содержание
Введение
В бюджетной системе Российской Федерации взаимодействуют различные субъекты межбюджетных отношений. Специфический характер этих межбюджетных связей выражается понятием финансово-бюджетного федерализма.
Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.
Финансово-бюджетный федерализм – это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, и, в частности, в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.
Хотя с правовой точки зрения Россия представляет собой федерацию, сложившаяся система политических и фискальных отношений между федеральными, региональными и местными органами власти сталкивается с серьезными проблемами.
Для решения имеющихся проблем необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам. Передача расходов из бюджетов верхнего уровня в бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз. Надо максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.
Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжёлыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти – выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя её, устранять возникающие противоречия, диспропорции.
Целью данной курсовой работы является рассмотрение особенностей российского бюджетного федерализма. В соответствии с целью исследования определена следующая структура работы:
В первой главе рассмотрены особенности бюджетного федерализма, обоснованы его принципы и охарактеризованы модели бюджетного федерализма, применяемые в современных условиях, а так же российская модель бюджетного федерализма;
Во второй главе рассмотрен современный механизм организации бюджетного федерализма в Российской Федерации, где на основе практических материалов бюджета Челябинской области проанализирована действующая практика распределения между уровнями бюджетной системы расходных обязательств, расходов, доходов и предоставления финансовой помощи бюджетам и сформулированы основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ;
В третьей главе проанализированы официальные предложения по развитию бюджетного федерализма в Российской Федерации, и обоснованы направления по его дальнейшему совершенствованию.
Глава 1. Бюджетный федерализм, его содержание
1.1. Особенности и принципы организации бюджетного федерализма
Все федеративные системы характеризуются рядом признаков, такими как - наличие иерархии; четко сформулированные полномочия каждого из уровней управления; установленная автономия и регламентированный суверенитет каждого из уровней.
В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.
В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 230.
Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.
Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой.
Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.
Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.
Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает и их ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.
Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.
В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.
Таким образом, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.
В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Под бюджетным федерализмом понимается форма автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанная на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях. Федерализм: Энциклопедический словарь. М: ИНФРА-М, 1997.
Аналогичное определение бюджетного федерализма приведено в другом источнике: «Бюджетный федерализм – это законодательно принимаемая норма равноправных (партнерских) отношений между федеральным центром и субъектами при формировании доходов бюджетов всех уровней за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно-необходимых потребностей». Финансы. Денежное обращение. Кредит. Учебник для вузов/Под ред. проф. Г.Б.Поляка. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд. 2001. – 512 с, С 506.
Очевидно, что данные определения отражают некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.
Довольно сложно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.
Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 233.
Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:
1) законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
2) обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
3) обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
4) наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
5) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.  Финансы. Денежное обращение. Кредит. Учебник для вузов/Под ред. проф. Г.Б.Поляка. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд. 2001. – 512 с, С 120.
Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.
Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов: Финансы в вопросах и ответах / Под ред. Иванова В. В., Ковалева В. В. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 69.
1) проблема, связанная с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие - от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.
2) проблема определения источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.
3) проблема организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, организации трансфертов между бюджетами разного уровня.
1.2. Модели бюджетного федерализма
Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованный, децентрализованный и комбинированный типы. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 234.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.
Децентрализованный тип организации бюджетной системы строится на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.
Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр.
Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие моменты: Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ИНФРА-М, 2003. С. 36.
1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
3) существует четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефициты бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.
Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:
1) использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;
2) повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;
3) значительная роль бюджетных трансфертов передается из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.
Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.
Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.
Анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства (или с достаточно высокой самостоятельностью образующих их территориальных единиц) позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:
- сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;
- законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
- наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
- использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);
- сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;
- установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое "горизонтальное бюджетное выравнивание" с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями - финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населения.
Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Именно тогда "стандарт" надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода ее истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития. По этой причине бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью.
Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании данных схем и механизмов только в качестве особого средства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов - по их воздействию на социально-экономические параметры конкретных региональных ситуаций. Бюджетная система Российской Федерации В. ЛЕКСИН, А. ШВЕЦОВ, Вопросы экономики / HYPERLINK "http://www.inst-econ.org.ru" Институт экономики РАН.-1998 г.- №3, стр. 18 - http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/Ve/1998/98-3leksin/98-3leksin000.htm
В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит, 2000, № 1.
Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма .
Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга.
Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость. Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.
Для выравнивания условий между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития. Игудин А. Г., Папанова Н. А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы, 1999, №4. С. 50.
Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стоимость.
В то же время в канадской модели бюджетного федерализма в отличие от американской важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно-слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.
Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.
Во-первых, разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти.
Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации. При выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат.
В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачивается громоздкостью администрирования и перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга.
В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции.
В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.
1.3. Российская модель бюджетного федерализма
Бюджетная система Российской Федерации включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские. При этом формальные местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты включены в единую бюджетную систему Российской Федерации.
В силу федерального устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными органами в соответствии с действующей правовой базой. Принцип самостоятельности проявляется и в том, что бюджеты нижеследующих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней, как это фактически было в условиях СССР.
Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации (рисунок 1).

Рисунок 1 «Схема консолидированного бюджета РФ»
Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидированном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона.
Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объединения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.  Финансы / Под ред. Архипова А. И., Погосова И. А. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 288.
Становление федеративной системы бюджетно-налоговых отношений в России началось с принятия в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.
Создание этой системы еще далеко не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях между центром и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы.
В ответ на потребности практики развития федеративных отношений формировавшаяся система бюджетного федерализма многократно корректировалась. Эти коррективы затрагивали главным образом финансовые технологии межбюджетных отношений, что приводило только к накоплению и обострению проблем. Однако причины сложившейся ситуации следует искать не в частных недостатках принятой модели бюджетного федерализма, а в изначальном несоответствии условиям, в которых ей предстояло работать.
В предложенной для использования в России модели бюджетного федерализма, построенной по образцу процветающих федеративных государств, не учитывалась дифференциация исходных региональных условий. Различия в потенциалах саморазвития отдельных регионов были настолько велики, что использование бюджетно-налоговых методов выравнивания, принятых, например, в США или в ФРГ, оказывается обреченным на низкую результативность. Кроме того, становление системы бюджетного федерализма проходило в ситуации, одновременно формируемой двумя доминантными факторами: затянувшимся системным кризисом и кардинальным реформированием практически всех сторон жизнедеятельности общества.
Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии со «стандартной моделью». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. В ее рамках использовался "формульный", внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации и т.д.
Существенным недостатком российского бюджетного федерализма стала его явно недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и подкреплены нормами федеральных законов. Вместе с тем чрезмерна роль подзаконных актов, практически полностью отсутствуют узаконенные нормативы (в том числе социальные стандарты) бюджетных расходов, осуществляемых на каждом уровне власти в соответствии с распределенными между ними полномочиями.
Оказались неприемлемыми для современных условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию «бюджетной обеспеченности», предполагающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается сделать по многим причинам, в частности, потому, что «бюджетная обеспеченность» человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов.
В настоящее время в России поддержка регионов не может ограничиваться только трансфертами, она гораздо многообразнее и шире. Другими словами, все расходы федерального бюджета и внебюджетных фондов в том или ином виде «оседают» на территориях.Бюджетная система Российской Федерации В. ЛЕКСИН, А. ШВЕЦОВ, Вопросы экономики / HYPERLINK "http://www.inst-econ.org.ru" Институт экономики РАН.-1998 г.- №3, С. 18 - http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/Ve/1998/98-3leksin/98-3leksin000.htm
В Российской Федерации имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:
1) «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);
2) «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
3) финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;
4) дотации, субсидии и субвенции;
5) целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;
6) взаимные расчеты;
7) бюджетные ссуды;
8) обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.
Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.
Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.
Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.
Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета.
Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма прежде всего должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:
1) совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);
2) комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части всех бюджетов;
3) системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ.
Глава 2. Современный механизм организации
бюджетного федерализма в Российской Федерации
2.1 Механизм организации бюджетного федерализма на примере Челябинской области
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Процедура утверждения и построение бюджетов субъектов Российской Федерации аналогичны процедуре и построению федерального бюджета, однако существуют определённые отличия, связанные с различным правовым регулированием бюджетного механизма регионов – каждый субъект Федерации имеет своё бюджетное законодательство (комплекс нормативных актов).
Рассмотрим действующую практику распределения между уровнями бюджетной системы расходных обязательств, расходов, доходов и предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на примере Челябинской области.
Бюджетное законодательство Челябинской области основывается на Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законах и законах Челябинской области.
2.2 Межбюджетные отношения Челябинской области с федеральным центром
В консолидированный бюджет Челябинской области (Приложение 1) поступают трансферты из федерального бюджета Российской Федерации. Рассмотрим динамику поступлений денежных средств в областной бюджет на 9 месяцев 2008 года.
Согласно докладу министра финансов области в течение текущего года динамика поступлений в бюджет области была положительной (рисунок 2).

Рисунок 2 «Доходы областного бюджета»
Доходы областного бюджета сложились в сумме 61 миллиард 608,7 миллионов рублей или 82,1 процента от плановых годовых назначений и увеличились на 33 процента к соответствующему периоду прошлого года.
Собственные – налоговые и неналоговые – доходы поступили в сумме 50 миллиардов 536,8 миллиона рублей и составили 82 процента в общем объеме доходов.
В связи с замедлением темпов развития экономики области темп роста собственных доходов снизился на 7,9 процентных пункта и составил 126,4%.
Финансовая поддержка области с федерального уровня за 9 месяцев выросла по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 74 процента (рисунок 3) и составила 11 миллиардов 71,9 миллиона рублей. Это 79 процентов от запланированной на год суммы.

Рисунок 3 «Федеральные средства, поступившие в бюджет области»
Расходы областного бюджета исполнены в сумме 51 миллиард 934,8 миллиона рублей или 59,8 процента от общей суммы годовых назначений. Расходы увеличились на 12 миллиардов 890 миллионов рублей или на 33 процента по сравнению с соответствующим периодом прошлого года.  Доклад заместителя Губернатора - Министра финансов Челябинской области В.Г. Голубцовой на заседании Правительства области «Об исполнении областного бюджета за 9 месяцев 2008 года» 13 ноября 2008 года

Рисунок 4 «Динамика расходов областного бюджета»
Таким образом, поступления в бюджет области со стороны федерального центра по сравнению с предыдущим периодом (2007 год) увеличились на 74 %, что составило финансовую поддержку области и дало стимулы для дальнейшего социально-экономического развития. Доходы областного бюджета за 9 месяцев 2008 года увеличились на 33 % по сравнению с предыдущим периодом, равно как и расходы увеличились на 33%. Это свидетельствует об относительной сбалансированности бюджета Челябинской области, а, следовательно, о правильной стратегии развития области.
2.1 Межбюджетные отношения Челябинской области с муниципальными образованиями Челябинской области
Закон Челябинской области от 30 сентября 2008 года N 314-ЗО «О межбюджетных отношениях Челябинской области» (далее – закон) регулирует межбюджетные отношения между Челябинской областью и муниципальными образованиями Челябинской области.
Согласно статье 3 закона участниками межбюджетных отношений в Челябинской области являются следующие субъекты:
1) органы государственной власти Челябинской области;
2) органы местного самоуправления поселений Челябинской области;
3) органы местного самоуправления муниципальных районов Челябинской области;
4) органы местного самоуправления городских округов Челябинской области.
Статья 6 закона устанавливает формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета местным бюджетам. Согласно статье, межбюджетные трансферты из областного бюджета Челябинской области местным бюджетам предоставляются в следующих формах:
1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
2) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
3) дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;
4) субсидии местным бюджетам;
5) субвенции местным бюджетам;
6) иные межбюджетные трансферты местным бюджетам. Закон Челябинской области от 30 сентября 2008 года N 314-ЗО «О межбюджетных отношениях Челябинской области», вступает в силу с 1 января 2009 года
Согласно докладу министра финансов Челябинской области, за 9 месяцев 2008 года более 50% расходов областного бюджета или 28 миллиардов 66,2 миллиона рублей направлено в виде межбюджетных трансфертов территориям области. Это больше уровня прошлого года на 5 миллиардов 69 миллионов рублей или на 22%.
Из них на реализацию переданных местным бюджетам государственных полномочий перечислено 11 миллиардов 922,5 миллиона рублей целевых межбюджетных трансфертов, что больше уровня 2007 года на 36 процентов.
16 миллиардов. 143,7 миллиона рублей направлено в виде финансовой помощи на решение вопросов местного значения (рисунок 5). Доклад заместителя Губернатора - Министра финансов Челябинской области В.Г. Голубцовой на заседании Правительства области «Об исполнении областного бюджета за 9 месяцев 2008 года» 13 ноября 2008 года

Рисунок 5 «Межбюджетные трансферты местным бюджетам Челябинской области»
В таблице 1 представлено количество денежных средств, предоставляемых по межбюджетным трансфертам местным бюджетам муниципальных образований из бюджета Челябинской области по прогнозам на будущие периоды (2009, 2010 и 2011 годы).
Таблица 1 «Межбюджетные трансферты местным бюджетам Челябинской области Проект Закона Челябинской области «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» Утвержден постановлением Правительства Челябинской области от 9 октября 2008 года http://www.minfin74.ru/default.aspx?p_id=21
Из таблицы видно, что общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета по сравнению с 2008 годом на 2009, 2010 и 2011 годы по прогнозу будет увеличиваться, что свидетельствует о пополнении налоговой базы и способствует обеспечению сбалансированности местных бюджетов и выравниванию различий в бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями.
Бюджетная политика во взаимоотношениях с муниципальными образованиями Челябинской области направлена на сохранение действующей конструкции межбюджетных отношений при одновременных точечных усовершенствованиях отдельных ее элементов.
В 2008 году продолжился предусмотренный федеральным законодательством процесс разграничения полномочий между областным и местными бюджетами. Область принимает на себя новые расходные полномочия, ранее осуществляемые органами местного самоуправления.
Всего с 2005 года на уровень области было принято около 23 расходных полномочий. Общая сумма финансирования полномочий, ранее осуществляемых за счет местных бюджетов, составила около 12,5 млрд. рублей. При этом для покрытия этих расходов было изъято доходных источников на сумму 6 млрд. рублей. Высвободившиеся в результате реформы разграничения полномочий средства в сумме 6,5 млрд. рублей были направлены органами местного самоуправления на увеличение финансирования, закрепленных за ними федеральным законодательством вопросов местного значения.
Существующая система разграничения доходов между субъектами РФ действует с 2005 года. С этого времени в бюджеты муниципальных районов и городских округов переданы дополнительные нормативы отчислений. Это – 2,86 % налога на прибыль, 40 % налога на игорный бизнес, 50 % процентов налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения. Всего более 1,5 млрд. рублей дополнительных поступлений в местные бюджеты.
Помимо этого в соответствии с федеральным законодательством с 2008 года увеличились нормативы отчислений в местные бюджеты по арендной плате за земли городских округов, собственность на которые не разграничена. Это еще 123,5 млн. рублей дополнительных поступлений в местные бюджеты.
Прошедшие годы показали оптимальность созданной системы разграничения доходов. Она позволяет одновременно достигать две взаимоисключающие цели. Во-первых, достаточно эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности «бедных» муниципалитетов посредством перераспределения средств через региональные фонды финансовой поддержки. Во-вторых, высокий удельный вес налоговых и неналоговых доходов в бюджетах «богатых» территорий, позволяющий сформировать у них устойчивые стимулы по наращиванию налогооблагаемой базы и увеличению собираемости налогов. Основные направления бюджетной и налоговой политики в Челябинской области на 2008 год// http://www.minfin74.ru/default.aspx?p_id=475
Таким образом, на примере Челябинской области была проанализирована действующая практика распределения денежных средств между уровнями бюджетной системы, показывающая, что приоритетные направления бюджетной политики состоят именно в разграничении доходных и расходных полномочий между субъектами, а так же в бюджетном выравнивании между уровнями бюджетной системы.
2.4 Основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ
Проблемы бюджетного федерализма особо актуальны для России с ее размерами, географической протяженностью, исторической и национальной спецификой отдельных регионов. К началу проведения рыночных реформ Россия представляла высокоцентрализованное, но слабо управляемое государственное образование, несмотря на официальное декларирование ее как федеративного государства и активный переговорный процесс по заключению договоров о разграничении предметов ведения между федеративным центром и субъектами федерации.
Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой системе это проявляется:
1) в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней;
2) по большинству налогов субъектов федерации и местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством;
3) в России активно используется модель распределения налоговых доходов (НДС, подоходного налога), жестко привязывающая бюджеты центра и субъектов Федерации друг к другу.
В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется:
1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете;
2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов;
3) в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и фактически закрепленных источников.
Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Действующая Конституция РФ определяет права ведения Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней. При этом просматриваются следующие тенденции:
1) доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству незначительна. Основную нагрузку здесь несут бюджеты субъектов федерации;
2) основная нагрузка по дотированию промышленности лежит на федеральном бюджете;
3) имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ. Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;
4) недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации.
Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения.
Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.
Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки.
Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов, несмотря на ее постоянное совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Заложенные в основу данной модели положения не соответствуют требованиям российских реалий. Выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному скрытому перераспределению доходов от фактически закрепленных или собственных источников от одного субъекта федерации другим. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой прирост доходов по сравнению со средними для субъектов федерации, получающих трансферт, подлежит перераспределению. И только в том случае, если субъект федерации вообще не получает трансферт, для него прирост его бюджетных доходов над средней величиной имеет смысл, поскольку остается в его распоряжении.
Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ. Семинар "Экономические факторы федерализации России"2 октября 2000 г. Сингатуллина Г.Р. 2000 Институт Истории Академии наук
Глава 3. Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ
3.1 Основные предложения по развитию бюджетного федерализма в РФ
Для развития бюджетного федерализма в Российской Федерации Правительством РФ была принята «Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года».
Целью данной программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Эта система должна была обеспечивать:
1) экономическую эффективность - создание долгосрочных институциональных стимулов для региональных и местных органов власти и управления, проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;
2) бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для производства общественных услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики;
3) социальную справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
4) политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными органами власти своих функций, содействие развитию гражданского общества;
5) территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.
Для достижения этой цели было необходимо обеспечить право и обязанность региональных и местных органов власти принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов.
В то же время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов и их бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагали увеличение размеров финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Глава 2 «Стратегия программы», С. 3
Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна соответствовать следующим основным требованиям:
1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и "стимулирующую";
2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;
4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг) и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);
5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации;
6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам законом о соответствующем бюджете, ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами законом о бюджете;
7) максимально возможная стабильность объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации (муниципальным образованиям) самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;
8) установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляется через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; Фонд компенсаций; Фонд софинансирования социальных расходов; Фонд регионального развития; Фонд реформирования региональных финансов. (Приложение 2). Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Глава 6 «Финансовая помощь бюджетам других уровней», С. 12-14
3.2. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в РФ
Совершенствование бюджетного федерализма в РФ предполагается осуществить посредством следующих мероприятий.
1. Упорядочивание бюджетного устройства субъектов РФ.
В результате принятия в 1995 году федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и бюджеты были созданы на уровне бывших городов областного значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование.
Таким образом, фактически в РФ на местном уровне по-прежнему существовало два административных уровня, на которых осуществлялось управление общественными финансами, однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулировали только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это повлекло за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокировали развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.
Было необходимо законодательно закрепить возможность субъектов Российской Федерации определять, в соответствии с общими принципами, свое бюджетное устройство, в том числе - с разделением местных бюджетов (за исключением бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий.
С этой целью в федеральное законодательство были внесены изменения и дополнения, обеспечивающие:
1) уточнение сферы вопросов местного значения;
2) законодательное закрепление понятия «муниципальные образования разных типов (уровней)»;
3) установление общих принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями разных типов;
4) упорядочивание территориальной организации местного самоуправления. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Глава 3 «Упорядочение бюджетного устройства РФ», С. 4-6
2. Разграничение расходных полномочий.
Бюджетное законодательство РФ не содержало базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм.
В результате региональные и местные органы власти не имели возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и были вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.
Предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:
четко разграничить расходные полномочия между уровнями бюджетной системы;
обеспечить самостоятельность региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов;
сократить, а в перспективе - полностью ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты».
В этих целях необходимо произвести следующие действия:
1) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов с учетом государственных минимальных социальных стандартов);
2) обеспечивать их финансовыми средствами;
3) проводить финансирование общественных услуг.
Таким образом, наиболее существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть:
1) обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов Федерации с использованием выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий;
2) передача расходных полномочий по начальному и среднему профессиональному образованию, а также части высшего образования (за исключением учебных заведений федерального или межрегионального значения) региональным органам власти и управления;
3) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам, учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет;
4) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства;
5) включение в сферу расходных полномочий муниципальных образований базовых общественных услуг.  Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Глава 4 «Разграничение расходных полномочий», С. 4-8
3. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников
Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных недостатков:
1) отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения;
2) недостаток заинтересованности региональных и местных органов власти в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;
3) ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы.
В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.
Исходя из этого, целью совершенствования бюджетного федерализма является существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.
Для достижения этой цели в Программе развития бюджетного федерализма в РФ был поставлен ряд задач, которые должны были быть выполнены к 2005 году:
1) расширение налоговых полномочий региональных и местных властей;
2) закрепление основных доходных источников за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе;
3) сокращение масштабов расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;
4) отказ от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;
5) обеспечение уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий; Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Глава 4 «Разграничение налоговых полномочий и доходных источников», С. 9-11
Заключение
Таким образом, бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы. Бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.
Анализ экономики России за последние несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это - базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора.
Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, следовательно, и повышению уровня народного благосостояния. Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.
Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.
В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. Действенными рычагами, стимулирующими регионы к достижению финансового самообеспечения, могут быть предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги и установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Таким образом, бюджетный федерализм в РФ, является ведущим звеном финансовой системы государства, объединяет в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), и играет важную экономическую, и политическую роль в современном обществе.
Список использованной литературы
1. Бюджетная система Российской Федерации В. ЛЕКСИН, А. ШВЕЦОВ, Вопросы экономики / HYPERLINK "http://www.inst-econ.org.ru" Институт экономики РАН.-1998 г.- №3 // HYPERLINK "http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/Ve/1998/98-3leksin/98-3leksin000.htm" http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/Ve/1998/98-3leksin/98-3leksin000.htm;
2. Бюджетный кодекс РФ;
3. Доклад заместителя Губернатора - Министра финансов Челябинской области В.Г. Голубцовой на заседании Правительства области «Об исполнении областного бюджета за 9 месяцев 2008 года» 13 ноября 2008 года;
4. Закон Челябинской области от 30 сентября 2008 года N 314-ЗО «О межбюджетных отношениях Челябинской области», вступает в силу с 1 января 2009 года;
5. Игудин А. Г., Папанова Н. А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы, 1999, №4;
6. Конституция РФ;
7. Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма;
8. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит, 2000, № 1;
9. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ИНФРА-М, 2003;
10. Основные направления бюджетной и налоговой политики в Челябинской области на 2008 год// HYPERLINK "http://www.minfin74.ru/default.aspx?p_id=475" http://www.minfin74.ru/default.aspx?p_id=475 ;
11. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Глава 2 «Стратегия программы», 29 с.;
12. Проект Закона Челябинской области «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» Утвержден постановлением Правительства Челябинской области от 9 октября 2008 года HYPERLINK "http://www.minfin74.ru/default.aspx?p_id=21" http://www.minfin74.ru/default.aspx?p_id=21 ;
13. Семинар "Экономические факторы федерализации России"2 октября 2000 г. Сингатуллина Г.Р. 2000 Институт Истории Академии наук;
14. Финансы в вопросах и ответах / Под ред. Иванова В. В., Ковалева В. В. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004;
15. Финансы. Денежное обращение. Кредит. Учебник для вузов/Под ред. проф. Г.Б.Поляка. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2-е изд. 2001. – 512 с.;
16. Финансы / Под ред. Архипова А. И., Погосова И. А. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.;
17. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001;
18. Энциклопедический словарь. М: ИНФРА-М, 1997;


Приложение 1
Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации