3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕСТВОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА   
3.1. О необходимости совершенствования бюджетных расходов
Проанализированные в предыдущих главах основные характеристики федерального бюджета за рассматриваемые периоды нельзя оценить однозначно, например, в терминах «положительная или отрицательная динамика расходов». Так, к примеру, рост расходов на ЖКХ, здравоохранение и образование вызван необходимостью компенсировать диспропорции и недофинансирование территориальных бюджетов, которые возникли после передачи полномочий по исполнению данных функций на региональный и муниципальные уровни.
Объём бюджетных расходов по отношению к ВВП за 2002-2008гг. вырос на 55%, однако, несмотря на это, по-прежнему сохраняется ряд острых проблем, важнейшими из которых являются:
неравномерность в доступе к финансовым ресурсам регионов, которая приводит к многократным различиям в уровнях медицинской помощи, образования, заработной платы, что требует активной государственной политики выравнивания возможностей регионов;
высокий износ основных фондов и инфраструктуры как экономической , так и социальной сферы, при крайне недостаточных инвестициях в обновление фондов: около 3,7 % в образование и около 3,6 % в здравоохранение, что во много раз меньше, чем требуется;
сложившиеся низкие уровни заработной платы работников бюджетной сферы.
Накопленный еще с начала 90-х годов комплекс проблем, связанный с недофинансированием развития науки, экономики, социальной сферы страны, можно решить только с помощью системных, крупномасштабных государственных программ. Одним из стимулов, способствующих росту финансирования и улучшению ситуации, например, в социальной сфере, является реализация приоритетных национальных проектов. Именно от успешности их реализации зависит достижение целей государственной политики в сфере образования, здравоохранения и решения жилищной проблемы.
По результатам проведенного анализа, Россия выделяет на социальные нужды самую низкую долю средств среди стран Западной, Центральной и Восточной Европы - всего около 16,2 % ВВП. Для сравнения, в странах Западной Европы социальные затраты составляют 30-40% ВВП, а в странах Центральной и Восточной Европы – 20-30% ВВП. Динамика бюджетного финансирования отраслей социальной сферы в России свидетельствует о том, что за последние 6 лет не произошло существенного увеличения расходов на эти цели по отношению к ВВП. В целом, расходы на военные и полицейско-бюрократические функции (статьи «Оборона», «Безопасность и правоохранительная деятельность», «Общегосударственные вопросы») превышают 32,2 % федерального бюджета (в развитых странах – 11 %, среднемировой уровень - около 20 %).
В качестве конкретного примера социальной направленности бюджетной политики развитых стран можно рассмотреть структуру расходов бюджета на 2007 – 2008 год Великобритании (рисунок 4). Из всех контролируемых бюджетных расходов 343,7 млрд.ф.ст. были распределены среди министерств и государственных ведомств. Значительный удельный вес в контролируемых расходах также имели: оплата льгот социального назначения (139,2 млрд.ф.ст.), оплата процентов по государственному долгу (29,1 млрд.ф.ст.) и налоговые кредиты (16,5 млрд.ф.ст.).
В функциональном разрезе наиболее значительные финансовые средства правительство направило на социальное обеспечение граждан (161 млрд.ф.ст.), здравоохранение (104 млрд.ф.ст.) и образование (77 млрд.ф.ст.).
В числе затрат социального характера также выделены в отдельную статью «персональные социальные услуги» (28 млрд.ф.ст.).
Помимо перечисленных выше целей правительство израсходовало 33 млрд.ф.ст. на размещение государственных заказов и безопасность, 32 млрд.ф.ст. на цели государственной обороны, 30 млрд.ф.ст. на погашение государственной задолженности, 22 млрд.ф.ст. на жилищное строительство и охрану окружающей среды и 21 млрд.ф.ст. - на поддержание реальной экономики и сектора занятости. Таким образом, явно видна социальная направленность бюджета, поскольку такие статьи, как социальные выплаты, здравоохранение и образование составляют более половины его расходов (63,0%).

Рисунок 4. Структура расходной части бюджета Великобритании на 2007 – 2008 финансовый год
Сегодняшнее состояние социально-культурной сферы России можно охарактеризовать как кризисное. Статус национальной угрозы приобрели состояние здоровья населения, образовательный и интеллектуальный уровень российской науки, падение культурного уровня граждан. Россия в мировом рейтинге систем здравоохранения из 191 стран мира заняла 130-е место, уступив Беларуси, Украине, Узбекистану, Казахстану, всем закавказским и прибалтийским странам [17]. Негативным моментом является снижение численности населения страны.
Понятно, что без значительного увеличения объемов финансирования в социально-культурную сферу невозможно решение фундаментальных проблем образования, здравоохранения, культуры и искусства. А без этого невозможно и решение фундаментальных проблем экономического развития России. В связи с этим актуальной задачей является пересмотр приоритетов направлений расходования бюджетных средств и внесение соответствующих корректив в структуру бюджета.
Несмотря на постоянные рассуждения правительства о том, что российская экономика сильно зависит от конъюнктуры сырьевых рынков, и о необходимости развивать наукоемкие производства, развитие фундаментальной науки приоритетом на сегодняшний день не является. Доля этого направления в расходах федерального бюджета постоянно снижается. Подобная же ситуация сложилась с расходами на поддержку сельского хозяйства, даже несмотря на реализацию национального проекта в этой области.
Оценивая общую ситуацию в области расходования бюджетных средств, нужно признать, что эффективность расходов бюджетов всех уровней остается недостаточной.
3.2. Основные направления совершенствования бюджетных расходов в 2009 - 2011 г
В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о том, что для решения всех проблем социально-экономического развития страны и достижения целей, поставленных президентом Российской Федерации в послании Федеральному собранию необходимо проведение эффективной бюджетной политики. Для решения этих задач необходимо проведение мероприятий по двум направлениям:
оптимизация финансовых потоков;
эффективность расходов;
Для решения первой задачи необходимо изменить структуру расходов бюджета с целью приведения её в соответствие с приоритетами социально-экономического развития страны, сокращения затрат на общегосударственную деятельность и увеличения затрат на науку и социальные цели (на здравоохранение, культуру, образование, социальную защиту). Но это не означает банальное увеличение выплат населению в виде зарплаты, стипендий, пенсий, социальных пособий, так как это приведёт к раскручиванию инфляционной спирали.
В январе 2004 года в России для повышения стабильности экономического развития страны, связывания излишней ликвидности, уменьшения инфляционного давления и снижения зависимости национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров был создан Стабилизационный фонд, который позднее был разделён на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Бюджетные стабилизационные фонды существуют в целом ряде стран (территорий), где в экономике существенную роль играет добыча полезных ископаемых, в основном — углеводородного сырья. Такие фонды созданы в 15 странах или отдельных регионах — Норвегии, США (штат Аляска), Канаде (провинция Альберта), Колумбии, Венесуэле, Чили, Кувейте, Омане и др.
«Резервный фонд способствует стабильности экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов»[16].
При использовании средств этих фондов на цели инвестирования существует три варианта. Первый - за границу, то, что делала Норвегия, пользуясь дивидендами зарубежных инвестиций. Но Норвегия с населением в два раза меньше, чем в Москве, с дешевой электроэнергией, для России, в данном случае, не самый лучший пример еще и потому, что тогда, 20 лет назад, финансовый рынок мировой был стабилен. Сегодня идет перманентный валютно-финансовый глобальный кризис. Устойчивых, высоконадежных ценных бумаг нет. Какой будет курс доллара послезавтра, никто не знает. Рынок ценных бумаг находится в фазе турбулентного, такого хаотического и кризисного состояния. И возникает другая альтернатива - инвестировать в нашу страну. Здесь тоже есть два варианта. Государство может само инвестировать в инфраструктуру, в здравоохранение, в наукоемкие технологии, в подготовку специалистов, в обустройство 2 миллионов беспризорников. Это долгосрочные, нужные инвестиции. Второй вариант - помочь частному бизнесу. Мобилизовать инвестиционные ресурсы.
Чтобы сравнить эффективность этих направлений расходов - за границу вкладывать или в развитие своей страны, можно сопоставить следующее. Сейчас Америка дает 40% мировой наукоемкой продукции. Это локомотивы экономического роста, где темпы не 3-4%, а 30-40% в год. При этом одну четверть американского хай-тека дают бывшие российские специалисты, уехавшие за рубеж. Россия сегодня дает полпроцента мирового рынка высокотехнологической продукции. Получается, что российские специалисты за рубежом производят в несколько раз больше высокотехнологической продукции, чем вся наша страна, все, работающие здесь. Почему? Потому что здесь не создается условий. Поэтому самое приоритетное, самое эффективное направление использования средств Резервного фонда - это наука, образование и здравоохранение [13].
При этом, для того чтобы избежать "избыточной" стерилизации денежного предложения в условиях вероятного снижения динамики валютных резервов, требуется изменение самой концепции использования средств Резервного фонда. Эта концепция должна исходить из следующих основных положений:
возможность и необходимость инвестирования части средств фонда на внутреннем рынке;
необходимость обеспечения достаточной доходности размещения средств фонда — на уровне, превышающем ставку привлечения государством заемных ресурсов на внешних рынках;
необходимость обеспечения приемлемой ликвидности размещения средств — возможности оперативного (в течение полугода) возврата ранее инвестированных средств.
Проводимая государством политика выравнивания бюджетного финансирования регионов не всегда достигает поставленной цели. Это может быть вызвано различными причинами, останавливаться на которых в рамках данной работы мы не будем. Однако возможный вариант повышения эффективности рассмотрим.
Он заключается в переходе от политики выравнивания финансового состояния регионов и муниципальных образований к политике создания реальных возможностей для их развития. Сделать это позволит нормативно-правовой метод регулирования межбюджетных отношений. Суть его заключается в том, чтобы законодательно установить минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств муниципалитетов в социальной сфере на основе минимальных государственных социальных стандартов. Закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе налоги, необходимые для покрытия этих расходов. Тем самым дать органам местного самоуправления реальную возможность обеспечить равенство конституционных гарантий всем гражданам, независимо от региона проживания, и стимул к саморазвитию муниципальных образований. Закрепить все налоговые поступления от деятельности предприятий малого и среднего бизнеса за местными бюджетами на долгосрочной основе. Здесь требуется только одно обязательное условие: рост доходов местных бюджетов не должен влиять на нормативы отчислений из регионального бюджета[18].
Что касается повышения эффективности использования финансовых потоков в бюджетной сфере, здесь необходимо обратить внимание на дальнейшее внедрение методов бюджетирования, ориентированного на конечный результат, полноценное использование среднесрочных финансовых расчетов в бюджетный процесс.
Необходимо также более строго контролировать целевое использование бюджетных средств. Именно старый советский лозунг «Социализм – это прежде всего контроль и учёт» до сих пор, остаётся актуальным и в современных условиях. Ни для кого не секрет, что огромное количество чиновников, имеющих непосредственное отношение к распределению и освоению выделяемых бюджетных средств во всех без исключения отраслях, далеки от рачительного отношения к этим ресурсам, а нередко имеют место и случаи откровенного воровства через отработанные годами системы «откатов».
«Откат» – один из самых распространенных в бизнесе способов использования служебного положения в личных целях. По оценке некоторых экспертов, в России около 30% всех сделок совершается с «откатами», хотя и «хвалёному» западному обществу он не чужд. Так например, в 2004 г. произошел скандал в Италии: финансовая гвардия привлекла к суду свыше 4400 врачей и 273 сотрудника британского фармацевтического гиганта «GlaxoSmithKline». Менеджеры поощряли врачей деньгами и ценными подарками за то, что те прописывали своим пациентам препараты, произведенные компанией. Совокупный откат медикам составил за 4 года 228 млн евро.
Этим летом в Германии был арестован высокопоставленный менеджер компании «BMW». Полиция сочла, что 54-летний мужчина, работавший в отделе снабжения, получил 100 тыс. евро. За эти деньги он обещал дать одной из фирм города Цвикау тендер на поставку комплектующих.
По мнению экспертов, «откаты» существуют по трем причинам:
1. Человек, принимающий решения о закупках, получает мизерную зарплату.
2. Человек, принимающий решения о закупках, не видит для себя перспективы роста в компании, чувствует себя временщиком и пытается извлечь максимальную прибыль из временно занимаемой должности.
3. Есть компании, которые готовы давать «откаты». Они знают, что человек, принимающий решения о закупках, всего лишь человек. А человек слаб.
Следовательно, в устранении этих трёх пунктов заключён и немаловажный путь решения проблемы повышения эффективности использования финансовых потоков, хотя это проблема в данном случае не только экономическая.