Содержание
Введение 3
Глава 1. Сущность и содержание бюджетного федерализма:
мировой и отечественный опыт 6
1.1. Сущность и содержание бюджетного федерализма 6
1.2. Модели бюджетного федерализма 12
1.3. Формирование российской модели бюджетного федерализма 19
Глава 2. Состояние и проблемы бюджетного федерализма
в Российской Федерации 24
2.1. Основные тенденции развития отношений между бюджетами
различного уровня 24
2.2. Актуальные проблемы российского бюджетного федерализма 27
Глава 3. Перспективы развития бюджетного федерализма в России 32
3.1. Основные направления развития бюджетного федерализма 32
3.2. Новая методика распределения дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации 37
Заключение 41
Список литературы 44
Введение
Переход России от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения.
В бюджетной системе Российской Федерации взаимодействуют различные субъекты межбюджетных отношений. Специфический характер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетного федерализма.
Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.
Во многих государствах, которые относятся к унитарным (Франция, Китай, Турция, Япония и др.) межбюджетные отношения не следует отождествлять с понятием бюджетного федерализма, поскольку в этих странах бюджетная система, как это было в СССР, представляет собой единый государственный бюджет, а не систему самостоятельных бюджетов, что и является специфической чертой в бюджетном федерализме.
Хотя с правовой точки зрения Россия представляет собой федерацию, сложившаяся система политических и фискальных отношений между федеральными, региональными и местными органами власти сталкивается с серьезными проблемами, говорится в отчете, опубликованном компанией Standard & Poor’s. Реформа бюджетного федерализма в России должна решить ряд серьезных проблем. //http://www.creditrussia.ru/
Сложившаяся слабая модель бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое развитие, снижает действенность различных структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя их справедливому воплощению. Россия по-прежнему сталкивается с серьезными проблемами в попытках модернизировать собственную федеральную систему.
Вопросы разграничения властных и бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы относятся к наиболее актуальным на современном этапе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.
В настоящее время совершенствованию бюджетного федерализма в России придается большое значение. В посланиях последних лет Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на эту проблему обращено особое внимание. Правительство РФ занимается ее решением, в том числе на основе разработки Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 — 2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Начиная с 2005 г. запланирован новый этап бюджетной реформы, одной из задач которого является упорядочение межбюджетных отношений. Лушин С. Бюджетная реформа // Экономист, 2005, № 2. С. 39. Наконец, этой же теме посвящены серьезные исследования, опубликованные в последние годы.
Вместе с тем, многие вопросы этой серьезной проблемы пока остаются недостаточно глубоко изученными или вообще выпадают из поля зрения исследователей. А главное, практические результаты, достигнутые пока в этом направлении, говорят скорее о том, что работа в самом начале, чем о том, что найден оптимальный путь их реального улучшения.
Цель данной работы – проанализировать особенности российского бюджетного федерализма и выявить пути его совершенствования.
Для реализации указанной цели в работе поставлены и решены следующие задачи:
рассмотрены сущность и содержание бюджетного федерализма на основе изучения мирового и отечественного опыта; проанализировано состояние и выявлены проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации;
рассмотрены перспективы развития бюджетного федерализма в России.
При написании работы были использованы следующие методы исследований: метод исторического анализа; метод сравнительного анализа; экономико-статистический метод; метод экспертных оценок и др.
Глава 1. Сущность и содержание бюджетного федерализма: мировой и отечественный опыт
1.1. Сущность и содержание бюджетного федерализма
Федеративные системы характеризуются рядом признаков:
наличием иерархии;
четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления;
установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.
В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.
В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 230. Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.
Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.
Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.
Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.
Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает и их ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.
Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.
Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.
В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.
Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.
В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Вероятно, из этой посылки исходили авторы трактовки понятия бюджетного федерализма, приведенного в Энциклопедическом словаре. Под бюджетным федерализмом они понимают «форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях». Федерализм: Энциклопедический словарь. М: ИНФРА-М, 1997.
Аналогичное определение бюджетного федерализма приведено учебнике «Бюджетная система Российской Федерации»: «Бюджетный федерализм – это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней». Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков И Ко», 2006. С. 53.
Очевидно, что данные определения отражает некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.
Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.
Достаточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы, 1994, № 8. С. 8.
Довольно сложно, а по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.
Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.
Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса». Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики, 1995, № 8. С. 21 Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.
Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.
Авторы учебника «Бюджетная система Российской Федерации» определяют бюджетный федерализм как отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. Романовского М. В. и Врублевской О. В. – М.: Юрайт, 2004. С. 45.
В. В. Ковалева под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 233.
Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.
Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов. Финансы в вопросах и ответах / Под ред. Иванова В. В., Ковалева В. В. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 69.
Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.
Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.
Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.
1.2. Модели бюджетного федерализма
Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 233.
При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.
Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.
Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований. Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.
Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие моменты: Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ИНФРА-М, 2003. С. 36.
1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефициты бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.
Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:
использование механизма горизонтального и вертикальногобюджетного выравнивания;
повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;
значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.
Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.
Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.
Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:
однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит, 2000, № 1.
Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма. В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует прежде всего развитию богатых штатов. Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма //http://www. mmfin.ru/off_inf/93.htm.
Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффективность и экономический рост.
Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.
Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.
Для выравнивания условий между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.
Несмотря на такую систему финансового выравнивания возможностей, отдельные земли все же продолжают оставаться относительно «слабыми». Для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране. Игудин А. Г., Папанова Н. А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы, 1999, №4. С. 50.
Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.
Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.
Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стоимость.
Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Так, общая ставка федерального налога на доходы корпораций равняется 28,84%, а провинциальная часть налога на доходы корпораций колеблется от 14 до 17%, за исключением Квебека, где она составляет 8,9%. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001. С. 237. Таким образом, суммарная ставка налога на доходы корпораций может достигать 45,84% (сравнивать эту ставку с российской ставкой налога на прибыль некорректно в силу различий в расчетах налогооблагаемой базы).
В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится прежде всего к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. Так, провинция Квебек самостоятельно собирает и распоряжается своей частью личного подоходного налога.
В то же время в канадской модели бюджетного федерализма в отличие от американской важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.
Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.
Во-первых, разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации. При выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат. В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачивается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга. В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции. В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.
1.3. Формирование российской модели бюджетного федерализма
Бюджетная система Российской Федерации включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские. При этом формальные местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты включены в единую бюджетную систему РФ.
В силу федерального устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными органами в соответствии с действующей правовой базой. Принцип самостоятельности проявляется и в том, что бюджеты нижеследующих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней, как это фактически было в условиях СССР.
Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации.
Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидированном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона.
Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объединения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:
«раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);
«сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;
дотации, субсидии и субвенции;
целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;
взаимные расчеты;
бюджетные ссуды;
обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.
По сравнению с другими национальными экономическими система ми российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и противоречий: Финансы / Под ред. Архипова А. И., Погосова И. А. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 288.
наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;
существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;
ограниченной способностью большинства субъектов Федераций и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;
отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;
существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;
сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.
Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.
Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.
Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.
Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.
Для Российской Федерации в явном виде ни одна из рассмотренных ранее моделей бюджетного федерализма в современных условиях не подходит. В то же время представляется, что синтез германской и канадской моделей может служить основой для построения бюджетной системы в России. Прежде всего это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств вопросы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения.
Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма прежде всего должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:
совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);
комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части всех бюджетов;
системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ.
Глава 2. Состояние и проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации
2.1. Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня
В целях анализа основных тенденций 2006 г. в области отношений между бюджетами различных уровней рассмотрим структуру доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и ее изменение в течение последних лет. В табл. 1 представлены данные, характеризующие долю налоговых доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации.
Таблица 1
Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в соответствующих показателях консолидированного бюджета
Российской Федерации в 1992–2006 гг. (%) Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 28. – М.: ИЭПП, 2007. С. 122.
Из данных, приведенных в табл. 22, видно, что начинавшаяся в 1999 г. тенденция к централизации налогов в федеральном бюджете в 2006 г. была несколько скорректирована. Если в период 1999–2005 гг. доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации в доходах консолидированного бюджета России снизилась с 56,6% в 1998 г. до 30,9% в 2005 г., то в 2006 г. доля налоговых доходов субъектов Федерации в доходах консолидированного бюджета увеличилась до 31,8%. В то же время доля расходов бюджетов субъектов Федерации в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации снизилась с 49,5 до 43,4%. Такое снижение было вызвано более быстрым ростом расходов федерального бюджета. Рассматривая состояние налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов в 2005 г., необходимо отметить, что, как и ранее, более половины налоговых доходов обеспечивают поступления двух налогов – налога на доходы физических лиц (34% налоговых доходов региональных бюджетов) и налога на прибыль организаций (42%). Доля поступлений от этих двух налогов в налоговых доходах региональных бюджетов 2006 г. незначительно снизилась по сравнению с 2005 г. с 80% до 77% за счет небольшого снижения доли налога на прибыль.
Следует отметить, что поступления от налога на доходы физических лиц в консолидированные бюджеты субъектов РФ выросли до 3,5% ВВП (в 2005 г. – 3,3% ВВП), а поступления налога на прибыль несколько снизились до 4,35% ВВП (в 2005 г. – 4,41% ВВП). Продолжилось падение поступлений акцизов до 0,6% ВВП (в 2005 г. – 0,7% ВВП), поступления от платежей за пользование природными ресурсами остались на прежнем уровне – 0,26% ВВП. При этом выросли налоги на малый бизнес с 0,33% ВВП до 0,36% ВВП. Поступления от налогов на имущество в долях ВВП за год не изменились и составили 1,17% ВВП.
При этом анализ показателя налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения показывает, что в 2006 г. продолжилось снижение межрегиональной неравномерности этого показателя – так, значение соответствующего индекса Джини за год уменьшилось и составило 0,48 (0,57 в 2004 г., 0,51 – 2005 г.). В 2006 г. снижение межрегиональной неравномерности душевых налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ произошло главным образом из-за снижения доли неравномерно распределенного налога на прибыль в консолидированных бюджетах субъектов РФ. Еще одной причиной снижения неравномерности этого показателя стало объединение данных по исполнению бюджетов Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов. Можно также выдвинуть гипотезу, согласно которой после экономического кризиса оживление экономической активности начинается в небольшом числе регионов (в России это нефтедобывающие регионы и крупнейшие экономические центры). В результате происходит расслоение регионов по различным показателям, в том числе и по показателям налоговых доходов.
Такая тенденция прослеживалась в России в 1999-2004 гг. Экономический рост, захватывая новые районы страны, приводит к снижению неравномерности распределения налоговых доходов. Подтвердится ли данная гипотеза, покажет время. В настоящее же время судить о справедливости данной гипотезы, основываясь лишь на данных о налоговых доходах, представляется преждевременным, так как снижение межрегиональной дифференциации душевых налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2005 г. было вызвано главным образом централизацией в федеральном бюджете неравномерно распределенных налогов: налога на добычу полезных ископаемых (9,4% налога на добычу полезных ископаемых в части нефти и газового конденсата) и налога на прибыль (1,5%).
В реальном выражении доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ выросли на 18%. Снижение доходов в реальном выражении произошло у 7 субъектов Федерации. Необходимо отметить, что в Новгородской области и в Республике Саха бюджетные доходы в реальном выражении снизились незначительно: на 0,66 и 0,67% соответственно. В большинстве случаев снижение доходов региональных бюджетов связано с «уходом» крупного налогоплательщика и снижением платежей по налогу на прибыль. Так, поступления по налогу на прибыль организаций в 2006 г. в реальном выражении снизились по сравнению с 2005 г. в Чукотском АО на 86%, в Республике Мордовия – на 68%, в Ханты-Мансийском АО – на 62%, в Омской области – на 51%. Необходимо отметить, что в 2005 г. во всех этих регионах доля налога на прибыль организаций в доходах бюджета субъекта РФ значительно превышала значение данного показателя в среднем по России. Очевидно, что при такой зависимости данных субъектов РФ от платежей по налогу на прибыль «уход» крупного налогоплательщика не мог не вызвать снижения бюджетных доходов.
2.2. Актуальные проблемы российского бюджетного федерализма
Одна из важнейших проблем бюджетного федерализма касается разграничения расходных бюджетных полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных публичных функций. Это в свою очередь требует оптимального распределения ответственности между различными уровнями власти и повышения эффективности расходования средств. Такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответственно, перегруппировку расходной части консолидированного бюджета Российской Федерации.
В настоящее время стихийно сложившаяся децентрализация расходных полномочий в бюджетной системе России достигла некоего «естественного» предела. Так, за счет территориальных бюджетов финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство (преимущественно жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, сельское хозяйство), 80% — на образование, 88% — на здравоохранение, 70% — на социальное обеспечение и т. д. Годин А. М., Макисмова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и Ко», 2003. С. 512.
То, что происходит сегодня при заключении соглашений о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений между Правительством РФ и отдельными субъектами Федерации, во многом является продолжением процесса «перетягивания одеяла» и не имеет ничего общего с реальным разграничением бюджетных полномочий, которое должно представлять собой законодательное закрепление функциональных обязанностей различных уровней государственной власти по предоставлению тех или иных услуг населению.
Другая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями бюджетной системы. Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять своих бюджетных обязательств, а центральные органы власти могут также произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.
Еще одна проблема касается построения единой системы бюджетного выравнивания в кратко- и долгосрочном аспектах. Сегодня все более усиливающаяся «трансферизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов Федерации. Для изменения такого положения целесообразно не «усреднять» бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а определиться со спектром вопросов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.
Для этого необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.
Система трансфертов, сложившаяся в нашей стране во второй половине 90-х годов, расценивается как неудовлетворительная и федеральным центром, и регионами. Ее основные недостатки:
1. Межбюджетные отношения центра и регионов по-прежнему строятся на основе индивидуальных согласований. Так, в 1994 г. средний уровень перечислений в федеральный бюджет налоговых сборов с территории субъекта Федерации составлял 40-50%, тогда как по договоренности с центром из Татарии в федеральный бюджет переведено всего 16% собранных на его территории налогов, из Башкирии — 12%, из Якутии — 0. Виноградов В. В. Экономика России. – М.: Юристъ, 2002. С. 306. Слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания является источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами. Для их разрешения обе стороны вынуждены прибегать в явной или неявной форме к установлению индивидуальных финансовых взаимоотношений.
2. Действующий механизм финансовой поддержки регионов не направлен на реализацию государственной экономической политики. Предоставление субъектам Федерации значительных по объему финансовых ресурсов никак не увязано с выполнением региональными властями хотя бы минимальных требований и условий.
3. Не обеспечивается целевое и эффективное использование направляемых на поддержку субъектов Федерации средств. По своему экономическому содержанию трансферты остаются дотациями, используемыми по усмотрению региональных властей.
4. Существенная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения их в федеральном бюджете.
Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений становится все более жестким. Активная передача из центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих уровней власти полномочиями по сбору дополнительных доходов.
В результате в тяжелом состоянии оказались территориальные и в первую очередь местные бюджеты: сейчас подавляющая часть местных бюджетов практически полностью зависит от дотаций. Сложилась устойчивая тенденция сокращения доли местных бюджетов в общей сумме доходов консолидированного бюджета России, в то время как по расходам их доля возрастает. В то же время возможности региональных и местных властей по уменьшению бюджетного дефицита достаточно ограниченны, поскольку резервы сокращения расходов не так велики и не все виды бюджетных обязательств можно профинансировать путем взаимозачетов и других неденежных форм платежа.
В этих условиях наблюдается устойчивая тенденция к повышению удельного веса налогов, передаваемых в федеральный бюджет. Одновременно происходило устойчивое сокращение поступлений из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям межбюджетных расчетов. Региональные власти, несмотря на это, используют любые возможности для получения финансовой поддержки от федерального центра. Дело в том, что финансовая поддержка, как правило, поступает «живыми» деньгами и позволяет выдать заработную плату и сделать иные социальные платежи, которые нельзя реализовать в товарной, зачетной и денежно-суррогатной формах. В середине 1998 г. трансферты покрывали от 10 до 15% дефицита региональных бюджетов, а по некоторым территориям — до 50%. Там же, С. 307. Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходит его возможности. В этом заключается важная проблема бюджетного федерализма в России. Поэтому целью бюджетной политики государства должно быть сокращение в несколько раз числа регионов-реципиентов (получателей помощи): среди них должны остаться только регионы (не более 12-15), которые по объективным причинам, связанным с географической удаленностью, несовершенством коммуникаций и т.п., значительно отстают от среднероссийского уровня. Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки должно стать выполнение программы оздоровления регионального бюджета: сокращение доли производственных и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета.
Сохраняющиеся в России традиции централизованного государства, высокая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах — все это свидетельствует о том, что в нашей стране формируется модель бюджетного федерализма кооперативного типа, близкая к Скандинавским странам. Процесс формирования этой системы характеризуется трудными поисками путей реальной децентрализации бюджетно-налоговой системы в интересах Федерации и ее субъектов, а также приемлемых по политическим и социальным соображениям темпов и масштабов этого процесса.
Глава 3. Перспективы развития бюджетного федерализма в России
3.1. Основные направления развития бюджетного федерализма
Фундаментальное противоречие сложившейся в конце 1990-х годов системы межбюджетных отношений в России определяется высокой централизацией ресурсов (как по доходам, так и по расходам) и чрезмерной формальной децентрализацией в процессе принятия решений. Реализация правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862. подтвердила необходимость продолжения начатой работы по повышению эффективности финансовых взаимоотношений бюджетов разных уровней. Реализация главных положений Концепции по совершенствованию и формализации механизма распределения финансовой помощи территориальным бюджетам способствовала значительному прогрессу в области межбюджетных отношений. Однако для формирования базовых условий фукционирования бюджетов всех уровней на основе федеративного устройства, обеспечивающего одновременно стабильность и эффективность работы публичных органов власти, этого оказалось недостаточно.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584. (далее — Программа) была направлена на совершенствование системы межбюджетных отношений и реализацию соответствующих разделов стратегии развития страны на среднесрочную перспективу с учетом результатов выполнения утвержденной в 1998 г. правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. В соответствии с Программой главными задачами реформирования межбюджетных отношений являются создание и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей региональным и муниципальным органам власти Здесь и далее понятие "региональный" относится к субъекту Российской Федерации, а понятия "местный" и "муниципальный" — к органам местного самоуправления. проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности.
Задачи Программы включают пять основных направлений:
упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;
четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;
четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., раздел 2.
Если реформы 1991, 1994, 1999-2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней, то в основе реформы межбюджетных отношений последующих лет лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе – «разделению полномочий».
Однако, установленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года требования, в процессе реформы не были удовлетворены. По мнению экспертов, современная система межбюджетных отношений в Российской Федерации имеет ряд недостатков и нуждается в дальнейшем реформировании. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит. – М.: Финансы и статистика, 2004. С. 180.
Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и другие, вообще оставались за рамками реформирования.
Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Тем не менее, есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов — формализованная — и достаточно объективная.
Однако остались и нерешенные проблемы. Государственные и муниципальные финансы / Ермасова Н. Б., Миронов М. Г., Ермакова Е. А. И др.; Под ред. Поляка Г. Б. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 83. Во-первых, это проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу — это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.
Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. В результате, на протяжении нескольких последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.
Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа «соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы».
Во-вторых, это возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).
Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.
Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.
Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.
Возникает вопрос: какова должна быть степень централизации бюджетных средств в федеративном государстве, чтобы она не входила в противоречие с принципами бюджетного федерализма. Проработка этой проблемы должна проводиться на базе конкретных расчетов и анализа движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы и по каждому субъекту Российской Федерации. Для этого необходимо:
1) провести комплексную оценку социально-экономического развития регионов Российской Федерации;
2) осуществить количественный анализ основных факторов, по влиявших на усиление неравномерности бюджетной обеспеченности по каждому региону.
При этом необходимо рассматривать всю систему межбюджетного регулирования, а не только механизмы финансовой помощи регионам из федерального бюджета. И в этой системе львиную долю занимают финансовые потоки, формирующие доходную базу региональных бюджетов.
Конечные цели бюджетной реформы находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти.
Их можно рассматривать в системе критериев: экономическая эффективность — бюджетная ответственность – социальная справедливость – политическая консолидация. Применительно к межбюджетным отношениям это означает создание для субнациональных властей долгосрочных институциональных стимулов проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; управлять общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; поддерживать на всей территории страны равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; достигать общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создавать условия для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.
3.2. Новая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
В 2006 году постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. № 580 были внесены существенные изменения в методику распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Соответственно дотации из ФФПР на 2007 г. рассчитаны уже по новой методике. Можно выделить следующие нововведения, отличающие новые принципы распределения средств ФФПР от существовавших ранее: Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 28. – М.: ИЭПП, 2007. С. 149.
1. При определении налогового потенциала региона изменен порядок расчета добавленной стоимости. Если темп роста величины добавленной стоимости по региону превышает темп роста величины добавленной стоимости в среднем по РФ, то величина добавленной стоимости по субъекту РФ определяется исходя из среднероссийского уровня. Данная норма позволяет получить дополнительный выигрыш наиболее динамично развивающимся регионам, так как расчетный уровень их налогового потенциала оказывается ниже фактического.
Следующие два изменения отражают постепенный переход на 100% оплату населением услуг ЖКХ в рамках проводимой в стране реформы этой сферы и стремление Министерства финансов РФ стимулировать регионы к проведению данной реформы.
1. Изменены удельные веса, использующиеся при определении индекса бюджетных расходов (ИБР). Доля расходов на оплату труда (включая начисления на оплату труда, и другие расходы, на формирование которых оказывает влияние уровень оплаты труда), в ИБР не изменилась и составляет 0,55. В то же время удельный вес прочих расходов увеличился с 0,2 до 0,35 за счет снижения доли расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальные услуги (а также других расходов, на формирование которых оказывает влияние стоимость жилищно-коммунальных услуг) с 0,25 до 0,10.
2. При расчете коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг (входящего в индекс бюджетных расходов) вместо предельной стоимости данных услуг (включая расходы на капитальный ремонт) используется стоимость, рассчитанная на основе экономически обоснованных тарифов (по прежнему учитывая стоимость капитального ремонта). При этом необходимо отметить, что в случае установления Федеральной службой по тарифам предельных индексов максимально возможного изменения тарифов ЖКХ в расчетах используются эти предельные индексы.
3. В связи с вышеописанными изменениями методики и с целью компенсации соответствующих потерь регионов с 2007 г. создается дополнительная вторая часть ФФПР. В состав Фонда включаются средства, необходимые для доведения объема дотаций из Фонда на 2007 г. до уровня 2006 г. Вторая часть ФФПР распределяется также в два этапа. На первом этапе рассчитываются размеры дотаций для тех регионов, у которых расчетный объем дотаций из Фонда на 2007 г. меньше объема дотаций на 2006 г. На следующем этапе остаток средств, полученный после расчета дополнительных дотаций, распределяется между субъектами РФ, у которых темпы роста дотаций из Фонда на 2007 г. выше уровня 2006 г., но ниже среднероссийского уровня, рассчитанного без учета дополнительной дотации (первого этапа). Следует отметить, что при расчете дополнительных дотаций из второй части ФФПР применяется корректирующий показатель выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации. Данный показатель включает 3 компонента, учитывающих динамику изменения следующих параметров: удельный вес кредиторской задолженности в доходах бюджета субъекта РФ; общий размер кредиторской задолженности регионального бюджета и, наконец, общий объем доходов бюджета. Новая методика также содержит следующую норму.
Общий размер дотации субъекту РФ, рассчитанный на 2007 г., с учетом дополнительной дотации, распределенной на первом этапе, не может превышать объем дотации из Фонда, предусмотренных Федеральным законом
«О федеральном бюджете на 2006 год». А при учете дополнительной дотации, распределяемой на втором этапе, общий объем дотации не может превышать объем дотации из Фонда, предусмотренного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год», увеличенного на среднероссийский уровень роста ФФПР (без учета дополнительной дотации).
Правила распределения второй части ФФПР приводят к нарушению «принципа монотонности», т.е. субъект РФ, имевший большую бюджетную обеспеченность до выравнивания, после выравнивания не сохраняет свой ранг. В группу проигравших попал 31 регион, а в группу выигравших – 16 регионов. Нарушение «принципа монотонности» является существенным недостатком новой методики. Однако необходимо иметь в виду, что соблюдение данного принципа является непростой задачей даже в рамках существующей бюджетной системы. При переходе к трехлетнему бюджету соблюдение «принципа монотонности» становится трудно достижимым.
Заключение
Итак, бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы. Бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.
В мире существуют две основные модели бюджетного федерализма: централизованная и децентрализованная. При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, обычно, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Существующая система бюджетного федерализма в России ближе к централизованному типу бюджетного устройства.
В механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов; с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.
По сравнению с другими национальными экономическими системами российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и противоречий:
наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;
существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;
ограниченной способностью большинства субъектов Федераций и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;
отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;
существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;
сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.
Одной из первостепенных задач реформирования бюджетного федерализма в России является разграничение расходных полномочий бюджетов различных уровней. Целесообразно перейти к установлению предельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собираемость налогов.
Еще оной из наиболее важных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. За региональными бюджетами необходимо закреплять стабильные источники налоговых поступлений и оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.
В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. Действенными рычагами, стимулирующими регионы к достижению финансового самообеспечения, могут быть предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги и установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Одним из важнейших направлений развития бюджетного федерализма в РФ является совершенствование методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
В 2006 году постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. № 580 были внесены существенные изменения в данную методику. В целом следует отметить неоднозначность внесенных изменений. С одной стороны, большая часть нововведений направлена на создание стимулов к увеличению эффективности управления региональными финансами с параллельной компенсацией возможных потерь из-за изменений в методике. В то же время дотации из второй части Фонда нарушают «принцип монотонности» их распределения. Кроме того, как уже было отмечено выше, дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности прежде всего должны обеспечивать возможность предоставления одинакового уровня бюджетных услуг при приложении одинаковых налоговых усилий во всех регионах. При этом не должно происходить дестимулирование регионов к самостоятельному увеличению бюджетной обеспеченности. Однако эффективное стимулирование регионов к увеличению налогового потенциала, скорее всего, возможно при применении иных инструментов государственного регулирования.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. М.: Известия, 1996.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2006.
3. Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и Ко», 2007.
4. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. Романовского М. В. и Врублевской О. В. – М.: Юрайт, 2004.
5. Виноградов В. В. Экономика России. – М.: Юристъ, 2002.
6. Годин А. М., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков и Ко», 2003.
7. Государственные и муниципальные финансы / Ермасова Н. Б., Миронов М. Г., Ермакова Е. А. И др.; Под ред. Поляка Г. Б. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
8. Игудин А. Г., Папанова Н. А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы, 1999, №4.
9. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит. – М.: Финансы и статистика, 2004.
10. Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики, 1995, № 8.
11. Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма //http://www. mmfin.ru/off_inf/93.htm.
12. Лушин С. Бюджетная реформа // Экономист, 2005, № 2.
13. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит, 2000, № 1.
14. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ИНФРА-М, 2003.
15. Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: «Дашков И Ко», 2006.
16. Поляк Г. Б. Территориальные финансы. – М.: Вузовский учебник, 2006.
17. Реформа бюджетного федерализма в России должна решить ряд серьезных проблем //http://www.creditrussia.ru
18. Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы, 1994, № 8.
19. Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. Выпуск 28. – М.: ИЭПП, 2007.
20. Селезнев А. Проблемы бюджетной политики в 2005 г. // Экономист, 2004, № 12.
21. Федерализм: Энциклопедический словарь. М: ИНФРА-М, 1997.
22. Финансы в вопросах и ответах / Под ред. Иванова В. В., Ковалева В. В. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.
23. Финансы и кредит / Под ред. Романовского М. В., Белоглазовой Г. Н. – М.: Высшее образование, 2005.
24. Финансы / Под ред. Архипова А. И., Погосова И. А. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.
25. Финансы / Под ред. Ковалева В. В. – М.: «Проспект», 2001.
26. Финансы / Под ред. Лушина С. И., Слепова В. А. – М.: Экономистъ, 2005.
27. Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий // Экономист, 2004, № 4.
28. Шуба В. Б. Бюджетный федерализм: взгляды зарубежных исследователей // Финансы, 2004, № 8.
