ФИНАНСОВАЯ АКАДЕМИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Кафедра “Финансы”
Курсовая работа
на тему:
"Государственный долг Российской Федерации. Анализ структуры и динамика».
Студента группы НП3-2
Серединцева Д. С.
Научный руководитель
старший преподаватель
Ананьева Е. А.
Москва ? 2000
План
HYPERLINK \l "_Hlk499092199" \s "1,1567,1577,1,,Введение.
" Введение.
Понятие государственного долга. История государственного долга России.
1.1 HYPERLINK \l "_Hlk499097781" История государственного долга России
1.2 HYPERLINK \l "_Hlk499476119" Понятия внешнего и внутреннего долга.
Государственный долг. Понятия управления государственным долгом в современной практике. Особенности управления.
HYPERLINK \l "_Hlk499092349" 2.1 Понятие рынков внешнего и внутреннего долга России.
HYPERLINK \l "_Hlk499092496" 2.2 Современные методы управления государственным долгом.
Опыт и практика управления государственным долгом в других государствах.
HYPERLINK \l "_Hlk499092544" 3.1 Зарубежный опыт управления государственным долгом.
3.2 HYPERLINK \l "_Hlk499092555" Влияние внешнего долга на национальную экономику.
Введение.
В последние годы уделяется большое внимание растущему государственному долгу. Быстро растущая задолженность государства перед внутренними и внешними кредиторами служит очень большой проблемой даже в прогнозах самых оптимистично настроенных аналитиков. Государственный долг увеличивается с каждым годом не менее чем на десять миллиардов долларов США. Чем грозят России такие впечатляющие темпы наращивания задолженностей? Будут ли в состоянии расплатиться с такими огромными долгами следующие поколения граждан России? Положение государства на сегодня настолько тяжелое, что каждый год Россия вынуждена выторговывать у иностранных кредиторов по пять – шесть миллиардов долларов только для выплаты процентов по уже накопленным задолженностям. Что необходимо предпринять для того чтобы вытащить наше государство из глубокой долговой ямы? Думаю, этот вопрос ставил перед собой не один кабинет министров Российской Федерации. И грамотные эксперты не один год решают данную проблему. Тем не менее, только недавно Правительством России стали предприниматься меры к решению этой острейшей проблемы. Возможно, внешний долг не так сильно заботит россиян сегодня, когда перед нами все признаки кризисной экономики: инфляция, безработица, спад производства, тяжелое положение в социальной сфере. Но уже теперь ясно, что этот ряд будет пополнен не менее серьезной проблемой.
Я выбрал эту тему, потому что уже несколько лет меня беспокоит возрастающий долг нашей страны, потому что отдавать его придется мне, моим сверстникам, нашему поколению. А проблему решать всегда легче, когда основательно вникнешь в ее суть. Целью работы я не ставил поиск или разработку путей выхода из «долгового» кризиса, так как этим занимается ни одна тысяча экспертов, и мой вклад был бы более чем скромным. Но в работе будет четко определена ситуация с долговыми обязательствами России, будут приведены мнения специалистов и их видение выхода из создавшегося положения. При написании работы я использовал материалы, подготовленные такими специалистами как доктор экономических наук Е. Ясин, доктор экономических наук Е. Гавриленко и другими экспертами в области экономики и государственного долга в частности. В работе будут освещены история государственного долга России, современные долговые обязательства, взятые нашей страной, методы управления государственным долгом, и все понятия, тесно переплетающиеся с этим вопросом.
История государственного долга России
Кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина II сделала первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств накануне революции была погашена. К этому моменту старейшими займами в составе русского государственного долга оставались шестипроцентные займы тысяча девятьсот семнадцатого – восемнадцатого годов. Их нарицательный капитал составлял 93 миллиона рублей, а непогашенная часть к 1 января 1913 года равнялась 38 миллионам рублей. На графике отражена динамика государственного долга Российской империи в начале XX века. Сумма задолженности возросла в период русско-японской войны и революции, а затем стабилизировалась.
EMBED MSGraph.Chart.8 \s
На протяжении всего девятнадцатого и в начале двадцатого века расходы государства превышали его доходы. Во второй половине девятнадцатого века правительство активно финансировало строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии.
Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на структуру бюджета, оно разделяло бюджет на обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90% составляли средства полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемные средства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со стихийными бедствиями. При благоприятном положении часть чрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по долгосрочной оплате государственных займов. Платежи по займам (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.
Выпуск новых займов был в непосредственной компетенции царя и министерства финансов. Однако после созыва Государственной Думы она получила право утверждать каждый конкретный заем. Время и условия займа по-прежнему определялись по решению правительства.
По большей части государственных долгов выплачивалось 4% годовых. Сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 миллиардов золотых рублей — около 2/3 всего рынка.
Все ценности, размещаемые в то время на рынке, разделялись на 3 категории:
краткосрочные
долгосрочные
бессрочные.
Срок обращения краткосрочных обязательств ограничивался законом и колебался от 3 месяцев до 1 года. Купюры выпуска не должны были превышать 500 рублей. Право эмиссии по краткосрочным обязательствам предоставлялось лично министру финансов с условием, что общая сумма обязательств в каждый момент не превысит 50 миллионов рублей. В 1905 году права министра были расширены до 200 миллионов рублей с правом выпуска краткосрочных обязательств, в том числе и на иностранных рынках. Государственное казначейство и частные лица имели право учитывать эти обязательства в Государственном банке, проценты считались в виде дисконта.
Основу государственного долга составляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы могли заключаться на достаточно длительные сроки — от пятидесяти до восьмидесяти лет. Практиковался выпуск бессрочных обязательств, когда государство обязывалось выплачивать только договорный процент - для держателя заем становился рентой. Правительство оставляло за собой право принудительной скупки данного инструмента по номинальной стоимости. В этом случае заем погашался тиражами. Иногда государство скупало облигации на бирже.
Также существовало формальное определение внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних - для иностранцев не существовало.
В 1906 году в Основном законе имелась статья 114, которая гласила:
“При обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам”. Законодатели заранее пресекали соблазн нарушить одно из основных правил рынка — платить вовремя и полностью.
Российское правительство в результате длительных и кровопролитных усилий сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственным статусом.
Заимствование финансовых ресурсов использовалось с разными целями, и далеко не всегда с целью для реализация какого-либо конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже в краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной экономической политике, не меняя ее курса.
Отказавшись платить долги своим и иностранным гражданам, правительство Советской России заложило основу новой финансовой культуры. В результате облигации, выдаваемые как часть заработной платы, оказались просто бумажками.
Понятия внешнего и внутреннего долга.
Итак, поскольку курсовая работа носит название "Государственный долг Российской Федерации. Анализ структуры и динамика», следует дать определение государственному долгу.
Существует несколько классификаций государственного долга в зависимости от признака, положенного в основу данной классификации.
Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.
Согласно действующему законодательству, следует выделять государственный и общегосударственный долг. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления республиками, входящими в состав Российской Федерации, местных органов власти. В данной работе рассматривается первое понятие, то есть просто государственный долг.
Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства федерального правительства, возникающие в валюте Российской Федерации. Долговые обязательства федерального правительства обеспечиваются всеми активами, находящимися в его распоряжении.
Государственный долг – это общая сумма всех выпущенных, но еще не погашенных займов государственных и не выплаченных по ним процентов. Государственный долг образуется вследствие возникновения дефицитов бюджета государства, т.е. вследствие превышения расходов правительства над его доходами. Основными способами покрытия бюджетного дефицита являются эмиссия денег и государственные займы. Последние осуществляются путем выпуска и размещения среди населения и кредитно-финансовых учреждений различного рода государственных ценных бумаг (прежде всего казначейских векселей и облигации), являющихся долговыми обязательствами государства по отношению к купившим их физическим и юридическим лицам – это и есть приблизительное определение внутреннего долга. Если пользоваться более «сухими» терминами, внутренний долг по одной из классификаций – это способ пополнения государственной казны за счет заема средств у населения и юридических лиц, зарегистрированных на территории государства, и платящих налоги в казну данного государства, под государственные гарантии путем выпуска государственных ценных бумаг. Проценты по государственному долгу зависят от общего уровня процентных ставок в стране, темпов инфляции, величины дефицита государственного бюджета и др. Обычно, говоря о государственном долге, не подразумевают финансы местных органов власти, так как последние могут работать с положительным сальдо при постоянном росте дефицита государственного бюджета. Внешний долг - это задолженность государства гражданам или организациям или правительствам других стран в национальной и иностранной валюте.. Внешний долг может образовываться когда государство берет кредит у другого государства, либо прибегает к услугам международных кредитных организаций. Самой влиятельной из них является Международный валютный фонд (International Monetary Fund). Вердикт именно этой организации может стать своего рода зеленым цветом для государства, желающего стать кредиторам какой-нибудь страны, или красным – когда государство, желающее получить кредит, не является кредитоспособным по мнению специалистов из МВФ. Отрицательные последствия государственного долга связаны с тем, что выплаты процентов по внутреннему долгу увеличивают неравенство в доходах и требуют повышения налогов, что подрывает экономические стимулы развития производства, а также могут повышать общий уровень процентных ставок и вытеснять частное инвестиционное финансирование. Наибольшим бременем на страну ложится внешний долг, так как в этом случае страна вынуждена отдавать наиболее ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг. Кроме того, получение зарубежных займов и кредитов связано обычно с выполнением определенных условий, диктуемых кредитором. Однако от бремени государственного долга страдают в большей степени слаборазвитые страны. В преуспевающей экономике, по мнению многих зарубежных теоретиков, долг, как частный, так и государственный, играет в целом положительную роль. Я считаю, что в государственный долг России не играет положительную роль.
Внешний долг
В настоящее время российское правительство и общественность нашей страны все лучше осознают остроту проблемы внешнего долга России. Тема угрозы дефолта по внешним обязательствам в 2001 г. давно обсуждается на страницах прессы, в том числе в связи с вопросом о реальности бюджета. Правительство приступило к соответствующим консультациям с МВФ, странами "Большой восьмерки", Парижским и Лондонским клубами кредиторов. На мой взгляд популярности нынешнего премьера М. Касьянова способствовал его успех на переговорах с Лондонским клубом о реструктуризации советского долга.
В 1992 – 1995 годах к сумме «союзного» долга, который по разным оценкам составляет от 83 Финансовый бизнес. №6. 2000 год. А. Шуркалин до 91,5 Вопросы экономики. №5. 1999 год. Е. Ясин. миллиарда долларов США, прибавилось около 9 миллиардов долларов, в 1996 году Россия взяла на себя обязательства на сумму около 11 миллиардов, что явилось своеобразным рекордом. 1997 год ознаменовал себя суммой заимствований в 9,8 миллиардов долларов, а 1998 год – 9,6 миллиардов. После кризиса августа 1998 года в 1999 году нам дали только 4 миллиарда долларов.
Для структуры внешнего долга России следует выделить источники формирования :
50% внешних заимствований – правительственные органы иностранных государств;
35% - зарубежные банки и компании
15% - международные финансово - кредитные институты
На конец 1999 года государственный внешний долг России составил 145,8 миллиардов долларов США Вопросы экономики. №5. 1999 год. Е. Ясин. (включая просроченные проценты, но без учета задолженности перед иностранными держателями ГКО-ОФЗ), или почти 51% ВВП в долларовом исчислении (при среднегодовом курсе доллара по отношению к рублю в 1999 году). В конце 1997 года внешний долг был равен 123,5 миллиардам долларов, из которых 91,5 миллиарда приходилось на долг бывшего СССР (в 1992 году - 96,6 миллиардов долларов ) и 32,1 миллиарда долларов - на собственный долг Российской Федерации. За один год внешний долг увеличился на 27,3 миллиардов! Это было связано с попытками предотвратить дефолт по внутреннему долгу, в том числе посредством заимствований на рынке евробондов и конвертации части внутреннего долга во внешний при высоких процентных ставках.
Другие источники утверждают следующее: Государственный внешний долг России на 1 января 2000 года достиг 166,2 миллиарда. Источник : HYPERLINK http://www.investzone.ru/enews/enews40.html http://www.investzone.ru/enews/enews40.html Об этом говорится в проекте "Программы государственных заимствований РФ и предоставляемых Россией государственных кредитов на 2000 год". На 1 января 1999 года внешний государственный долг России составлял 156,6 миллиардов долларов. Общая величина внешнего долга страны к концу 2000 года планируется в размере 177,6 миллиардов. Время МН. 2 ноября 1999 года.
После дефолта по внутреннему долгу Россия практически лишилась возможности привлечения средств с финансовых рынков, чем собственно и обусловлено нынешнее резкое обострение проблемы внешнего долга. Если раньше существовала надежда на рефинансирование наступающих платежей за счет неналоговых внутренних и внешних источников, то теперь остался лишь один реальный источник - налоговые доходы федерального бюджета. На 1999 год приходится первый крупный "пик" платежей по внешнему долгу - более 16 миллиардов долларов. Вопросы экономики. №5. 1999 год. Е. Ясин.
Какое-то время можно было рассчитывать на то, что привлечение новых заимствований под более низкие проценты поможет ослабить долговые "тиски" и выиграть время для разрешения бюджетного кризиса. Но теперь оказалось, что подобные расчеты сыграли очень негативную роль и обладают пагубными последствиями для экономики России. Последние платежи уже производились Минфином за счет валютных резервов Центробанка, который предлагает выбирать: либо проведение расчетов по внешнему долгу, либо поддержка стабильности рубля. Но поскольку курс рубля является относительно стабильным, ЦБ переключил свое внимание на расчеты с иностранными и внутренними кредиторами, а также накопление внутренних валютных резервов.
Если соотнести конкретные суммы наших задолженностей, выяснится, что в период уже с 2000 по 2010 г. платежи по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга при действующих ныне условиях кредитных соглашений составят около 14-19 миллиардов долларов США, не считая задолженности по ГКО-ОФЗ. С учетом платежей, просроченных в конце 1998 года, России в ближайшие 12 лет предстоит выплатить 70% суммы основного долга и примерно на ту же сумму процентов - всего 160 миллиардов долларов США.
В 1999 году расходы на погашение и обслуживание внешнего долга составляли примерно 10% Вопросы экономики. №5. 1999 год. Е. Ясин. ВВП, что сопоставимо с долей в ВВП всего федерального бюджета, и около 30% национальных сбережений! В последующие годы изменения в этих соотношениях будут незначительными. В подобных условиях невозможно ставить вопрос не только об увеличении непроцентных расходов бюджета (и так уже урезанных до предела), но и о сокращении налогового бремени и, что важнее всего, о возобновлении экономического роста вообще.
Особо подчеркну тот факт, что при огромных изъятиях из на-циональных сбережений лишь половина (!) расходуемых сумм будет на-правляться на погашение основного долга, то есть на возврат средств, действительно полученных бывшим СССР и Россией. Другая половина - это процентные платежи. В 1998 году, например, применительно к странам-членам Парижского клуба, не говоря уже о частных кредиторах, рыночные ставки были существенно ниже, чем ставки, предусмотренные большинством двусторонних соглашений.
В ближайшие 10-15 лет будущее России будет определяться тем, на каких условиях удастся добиться урегулирования внешнего долга. Причем уже сейчас переговоры должны начинаться с учетом долгосрочной перспективы: Россия только тогда сможет выполнять свои обязательства, когда ее экономика достигнет достаточно высоких темпов роста – 4 - 5% в год. Согласно расчетам, это может произойти не ранее, чем через 6 - 7 лет, при условии, что в России будут осуществлены благоприятные институциональные изменения и в течение этого времени она сможет тратить на обслуживание долга не более 3 - 4 миллиарда долларов в год. Повышение этой величины до 7-8 млрд. долл. будет означать, что заметный рост российской экономики начнется еще на 3 - 4 года позже, то есть около 2010 г.
Но если вернуться к дню сегодняшнему приблизительная величина выплат на 2000 год составляла около 16,5 Финансовый бизнес. №6. 2000 год. А. Шуркалин миллиардов долларов, а в 2001 году составит 17,5 - 18 миллиардов долларов. При этом наивысший показатель по золото - валютным резервам РФ составлял в 2000 году чуть меньше 15,5 миллиардов. В ближайшие 10 – 12 лет в соответствии с графиком выплат оплаты внешних обязательств Россия вместе с процентами должна будет вернуть около 220 миллиардов, что составляет 11 бюджетов 1999 года. Сейчас, когда в Государственной Думе идет процесс утверждения бюджета на 2001 год, интересно отметить, что, если бюджет 1992-1999 годов называли «бюджетом выживания», то Бюджет – 2001 получил среди депутатов название «Бюджет погашения кредитов».
Внутренний долг
В "Финансовой энциклопедии" можно прочитать следующее: "С формальной точки зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных биржах или через иностранные банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев и обратно Финансовая энциклопедия. РСФСР. 1924 год. ".
Таким образом, при этом допускается возможность превращения внутреннего займа во внешний и обратно.
Августовский кризис 1998 г. выдвинул на первый план проблему деления государственного долга на внутренний и внешний.
В чем заключается проблема и почему надо четко определиться с классификацией государственного долга? В действующих до введения в действие Бюджетного кодекса законах "О государственном внутреннем долге" и "О государственных внешних заимствованиях" в основу классификации долгов были положены два разных признака.
В первом законе - это валюта, в которой выражаются заимствования, во втором - источник заимствований. Это затрудняло принятие обоснованных решений и приводило к возникновению курьезных ситуаций. Их примером являлось невключение до 1997 г. долга по внутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Этот заем был номинирован в долларах США. Но его размещение проводилось среди резидентов. Вот оно и удовлетворяло сразу обоим признакам классификации долгов, в силу чего до 1997 г. долг по ОВВЗ учитывался отдельно от всех других заимствований.
Принятый 31 июля 1998 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет внешний и внутренний долг на основе одного единственного признака - валюты. Однако и это не решает всех проблем, связанных с классификацией государственного долга.
Неоднозначная ситуация сложилась с заимствованием на рынке ГКО-ОФЗ. Изначально этот рынок ориентирован на работу с внутренними инвесторами и до середины 1996 г. присутствие резидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранные инвесторы стали работать по новым правилам, снявшим многие ограничения на их деятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции на первичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непосредственно через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и к началу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.
Полагая, что рынок ГКО-ОФЗ - это обычный рублевый, т.е. внутренний рынок, правительство и Банк России делали все для более широкого привлечения на него средств из иностранных источников. Но когда азиатские финансовые рынки закачались, и волны азиатских кризисов стали доходить до России (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г.), нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут-то в полной мере и заявили о себе особенности рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого внутреннего долга в части, приходящейся не нерезидентов, потребовалась иностранная валюта и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у правительства не оказалось, и оно было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств.
Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г. со всей определенностью показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не есть обычный внутренний долг, а возможно, и не внутренний вовсе. Задачи обеспечения экономического роста и интеграции в мировое хозяйство требуют от законодательной власти перехода на общепризнанные методические стандарты, разработанные, в частности, МВФ, Всемирным банком, ОЭСР. Если для национального банка первостепенное значение приобретает деление государственного долга на рублевую и валютную составляющие, то для правительства крайне важно четко контролировать связь государственного долга с бюджетным дефицитом и источниками его покрытия.
Однако все статистические источники учитывают долг по ГКО-ОФЗ как часть внутреннего государственного долга. Поэтому целесообразнее и проще все-таки рассматривать задолженность по государственным ценным бумагам как указано в действующем законодательстве и в соответствии с бюджетной классификацией, то есть в составе внутреннего государственного долга, который должен учитываться в рублях.
На сегодняшний день существуют 3 основные формы покрытия государственного долга:
Добровольный, рыночный кредит — размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке. К ценным бумагам, размещенным таким образом, принадлежат государственные краткосрочные обязательства (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации сберегательного займа (ОСЗ).
Вынужденный квазирыночный кредит — рыночное оформление фактического государственного долга. Так, например, в 1996 году появились на свет облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО), векселя Минфина, переоформившие на Минфин задолженность предприятий по банковским кредитам, предоставленным под государственные программы. Сюда же может быть отнесен портфель государственных бумаг ЦБ, сформированный в целях поддержки собственно рынка.
Дружеский (административный) кредит ЦБ Минфину.
По статистике, из государственного долга на лишь менее 40% действительно по всем параметрам отвечают формальным критериям цивилизованности. Менее 30% приходится на принудительный и несколько более 30% — на административный кредит.
За балансом при таком подсчете остается неучтенный, но фактически существующий, долг бюджета разным экономическим субъектам по невыполненным обязательствам. Это — принудительный, нерыночный кредит. На федеральном уровне он составляет 10-15 % учтенного государственного долга.
В итоге на начало 2000 года внутренний государственный долг (ГД) продолжал иметь преимущественно нецивилизованный фасад, а сам рынок государственных ценных бумаг соответствует внешним критериям «цивилизованности» примерно на 60%.
Понятие рынков внешнего и внутреннего долга России.
Острота проблемы внешнего долга для России определяется наследством, доставшимся от Советского Союза. На начало 1994 года, по официальным данным, задолженность бывшего СССР с учетом накапливаемых процентов составляла 104 млрд. долларов, а вновь образованная задолженность - 8,8 млрд. долларов. Иными словами, на долю долга бывшего Союза, принятого на себя Россией, приходилось свыше 90% внешнего долга страны. Официальные источники не давали более поздних данных, а судя по публикациям, в настоящее время этот долг превышает 120 млрд. долларов.
Лет десять тому назад вряд ли кто-нибудь мог предположить, что Россия окажется в весьма неприглядном положении ненадежного должника, вынужденного просить отсрочки по непосильным для нее долговым платежам, и что проблема управления внешним долгом станет постоянной заботой ее экономических и финансовых органов. С одной стороны, подтвердились опасения ненадежной платежеспособности наших должников из развивающихся стран и стран СЭВа, а с другой — по ряду причин оказалось невозможным избежать быстрого нарастания валютной задолженности западным кредиторам. Связано это было в основном с дефицитностью платежного баланса и государственного бюджета, ухудшением ценовых условий внешней торговли, общим сокращением товарного экспорта и поставок военной техники.
После распада СССР в конце 1991г. России в срочном порядке пришлось взять на себя долговые обязательства перед иностранными кредиторами. В итоге внешний долг увеличился с 29 млрд. долл. (50% экспорта) в 1985 г. до 119 млрд. долл. (260%) в 1994 г. и в 1995 г. — 130 млрд. долл.(265%).
Приняв на себя все внешние долги, Россия по условиям “нулевого варианта” стала одновременно правопреемником и по всем зарубежным финансовым активам СССР. Вроде бы общие размеры этих активов превышают сумму контрактных обязательств по полученным иностранным кредитам, однако реальная ситуация сейчас складывается таким образом, что с позиций текущего платежного баланса России весьма незначительные поступления от указанных финансовых активов далеко не равнозначны крупным платежам по обслуживанию внешней задолженности. И дело здесь отнюдь не в расхождении графиков соответствующих поступлений и платежей.
Общая задолженность третьих стран по государственным кредитам бывшего СССР оценивается ориентировочно в 170 млрд. долл. При этом следует учитывать, что подавляющая часть кредитов выражена в прежних инвалютных рублях, и их пересчет в современные доллары связан с немалыми сложностями и противоречиями. Поэтому иногда предлагается считать, что нам должны по этим кредитам примерно 100 млрд. инвалютных рублей и 7 млрд. долл. По некоторым оценкам, более половины долгов можно отнести к безнадежным. По различным оценкам, Россия может получить от своих должников лишь от 15 до 20 млрд. долл., да и то в течение 20-25 лет. Как видно, взятые на себя Россией союзные долги намного весомей противостоящих им финансовых активов. Если принять ориентировочно эту разницу на уровне 50 млрд. долл., то при реальной доле России в кредитных обязательствах СССР около 60% убыток от нулевого варианта определяется в 20 млрд. долл. (40% от 50 млрд. долл.). Реальная цифра может оказаться еще более весомой.
Кредиторы государства объединены в Парижский клуб, в котором все вопросы решаются исходя из политической точки зрения, в отличие от чисто коммерческого подхода участников Лондонского клуба, куда входят в основном зарубежные банки-кредиторы.
До 1991г. Внешэкономбанк считался первоклассным заемщиком, ему давали кредиты крупные банки Японии, США, Швейцарии и, особенно, Германии. В итоге они оказались обладателями крупных просроченных задолженностей на миллионы долларов. Естественно, что многие из них захотели продать эти долги. Другие же, рассчитывая на погашение в ближайшем будущем этих задолженностей, приобретали их. Возникновению рынка способствовало обезличивание долгов, т.е. вне зависимости от срока погашения и процентной ставки они стали представлять собой единый инструмент.
Некоторые банки стремились избавиться от этих кредитных соглашений, другие их покупали с большим дисконтом от номинальной стоимости, по которой выдавался этот кредит. Солидный объем внешнего долга и достаточно большое количество банков, желающих купить и продать долговые обязательства, обусловили высокую ликвидность инструмента внешних долгов.
За четыре года функционирования рынка внешнего долга России выработан механизм торговли.
Заключенная дилерами сделка оформляется соглашением между покупателем и продавцом. Затем происходит переоформление долга Внешэкономбанка с одного кредитора на другого. ВЭБ ведет реестр кредиторов и дает согласие на подобную перезапись. И хотя случаев отказа в таком переоформлении зафиксировано не было, сам процесс занимает длительное время. Формально стороны оставляют 21 рабочий день, для того чтобы переписать права собственности с продавца на покупателя. При этом в соглашение включено положение о том, что стороны приложат максимум усилий для соблюдения этого срока. Однако на практике это не всегда удается — сделка требует длительного обмена письмами: сначала происходит подтверждение сделки между контрагентами, затем продавец посылает запрос на reassignment (перерегистрацию) во Внешэкономбанк, получает от него положительный ответ, после чего вместе с покупателем переписывает сам кредит.
Для упрощения сделок время от времени создаются синдикаты, куда входят основные западные инвестиционные банки, торгующие данным инструментом. Эти синдикаты при посредничестве крупных аудиторских фирм, таких как Arthur Anderson, Price Waterhouse и др., клирингуют сделки между собой. В результате вместо тысяч перерегистраций возникает необходимость лишь в нескольких с участием начальных и конечных владельцев.
Существует и более простой способ торговли, который предпочитают отечественные банки, — нейтинг (netting): банк продает купленный кредит прежнему владельцу до истечения стандартного срока в 21 день, производя таким образом подобие арбитражной сделки, которая не требует никакого оформления. Привлекательность таких сделок с точки зрения российских банков в том, что можно получить прибыль, не привлекая дополнительные средства.
Считаю важным заметить, что для внешнего рынка было выпущено два новых финансовых инструмента — PRIN (Principal Notes, на сумму основного долга) и IAN (Interest Arrears Notes, на сумму накопленных процентов) со сроками погашения в 2020 и 2015 годов соответственно.IAN — это ценная бумага, имеющая статус еврооблигации, тогда как PRIN такого высокого статуса не имеет. Торгуют этими бумагами также по-разному. Если IAN обращается в Euroclear. то торговля PRIN ведется на межбанковском рынке и под их эмиссию нужно резервировать средства в Bank of America, а оплата по контрактам наступает раз в неделю.
Выплаты по PRIN происходят частично в долларах США, частично путем эмиссии новых IAN. 13 января 1999 года ВЭБ не смог осуществить полностью очередной платеж по PRIN и данной бумаге рейтинговым агентством Fitch IBCA был присвоен рейтинг DD, соответствующий состоянию дефолта. Выплата процентов по IAN продолжается в установленные сроки.
Подписанный договор о реструктуризации предусматривал погашение основной части долга (22,5 млрд. долл.) в течение 25 лет. При этом первые семь лет Россия должна выплачивать лишь проценты, общий объем которых составляет 6 млрд. долларов.
Рынок внутреннего долга
Теперь я хотел бы обрисовать картину на рынке внутреннего долга.
В недавнем прошлом на рынке государственных долговых обязательств РФ имели место следующие их виды: государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК), облигации внутреннего валютного займа, золотые сертификаты Министерства финансов РФ выпуска 1993 года, казначейские обязательства (КО).
В зависимости от способности обращаться на фондовом рынке государственные ценные бумаги подразделяются на рыночные и нерыночные. Наиболее распространенным типом государственных ценных бумаг являются рыночные ценные бумаги, которые могут свободно обращаться и перепродаваться на вторичном рынке. Все перечисленные виды ценных бумаг относятся к рыночным. Торговля ими ведется интенсивно, они приобрели популярность среди различных инвесторов. Они высоколиквидны и обладают самым высоким рейтингом.
Нерыночные государственные ценные бумаги не могут свободно обращаться на рынке. Они представляют собой кредит государству, но в отличие от рыночных ценных бумаг не могут быть проданы третьему лицу.
В зависимости от срока обращения государственные ценные бумаги подразделяются на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет). К первому виду ценных бумаг относятся ГКО, ОГСЗ, золотые сертификаты; ко второму виду - ОФЗ, облигации внутреннего валютного займа со сроком обращения 1 год, 3 года; к третьему - облигации внутреннего валютного займа со сроком обращения 15 лет.
Ценные бумаги подразделяются по эмитентам. Все перечисленные ценные бумаги выпущены центральным правительством РФ. От имени государства их выпускает соответствующий уполномоченный орган, как правило, Министерство финансов. В качестве агента последнего часто выступает Центральный банк РФ, который в свою очередь может уполномочить определенные инвестиционные институты или банки выступить официальными дилерами.
Кроме того, ценные бумаги разделяются на наличные (документированные) и безналичные, в том числе существующие в виде записей на счетах; по способу выплаты доходов.
Мировой практике известны несколько способов выплаты доходов по государственным ценным бумагам. В их числе:
установление фиксированного процентного платежа;
применение ступенчатой процентной ставки;
использование плавающей ставки процентного дохода;
индексирование номинальной стоимости ценных бумаг;
реализация долговых обязательств со скидкой (дисконтом) против их нарицательной стоимости;
проведение выигрышных займов.
В условиях стабильной экономики, при отсутствии высокой инфляции чаще всего используются фиксированная доходная ставка, выигрышные займы. В период высокой инфляции, как уже было отмечено выше, такие ценные бумаги не пользуются спросом. В этом случае используются более сложные механизмы выплаты процентов. Так, доход по купонам государственного сберегательного займа определялся на каждый купонный период и равнялся последней официально объявленной купонной ставке по облигациям федерального займа (ОФЗ). В свою очередь, ставка ОФЗ была привязана к доходности на рынке ГКО.
Таким образом, очевидно, что доходность государственных ценных бумаг для инвестора имеет решающее значение. Методики определения доходности различных видов ценных бумаг отличаются друг от друга, но в основе каждой лежит концепция современной величины потока платежей, получаемых владельцем облигации.
Отношение между доходностью и сроками до погашения называется временной структурой процентных ставок, а его графическим изображением является кривая доходности. Такие графики составляются специалистами на базе анализа рынка ценных бумаг, прогноза поведения процентных ставок, знания рыночных, экономических и политических факторов.
Перед государством же стоит важнейшая задача: с одной стороны, заинтересовать потенциальных инвесторов высокой доходностью и ликвидностью государственных ценных бумаг; с другой стороны, снижать затраты, связанные с обслуживанием государственного долга, так как затраты по размещению, рефинансированию, выплате доходов и погашение долговых обязательств осуществляется за счет государственного бюджета.
Первый опыт выпуска государственных ценных бумаг в России не очень удачный, так как основная часть средств инвесторов идет не в реальный сектор экономики, а в основном на обслуживание государственных расходов, т.е. не на подъем экономики, а для решения текущих финансовых вопросов.
Современные методы управления государственным долгом.
Какие методы можно использовать при создавшейся обстановке. Самым худшим вариантом стало бы, безусловно, аннулирование государственной задолженности перед иностранными кредиторами. У России уже есть такой опыт. Правительство РСФСР в 1918 году отказалась платить по всем обязательствам, внутренним и внешним, взятым на себя Российской Империей. Следствием этого стало непризнание молодого Правительства Советов, а также небывалое падение престижа страны и международная изоляция. Кстати, часть долгов Правительства Российской Империи приняло на себя нынешнее Правительство, а точнее, правительство, возглавляемое Е. М. Примаковым.
Оптимальным на данный момент методом управления внешним долгом является реструктуризация. Она, безусловно, должна проходить при особых условиях. Для возможности оплаты внешнего долга наша страна должна добиваться тех условий, при которых возможен экономический рост, так как тяжелое бремя внешних долгов неразвитое, с кризисной экономикой государство едва ли вынесет.
На сегодня Россия не располагает большим количеством резервов и внебюджетных поступлений для выплат задолженностей, кроме налоговых доходов. Но определенные резервы имеются в сфере сокращения оттока капитала из России. Согласно оценкам, сделанным на основе анализа платежного баланса, до конца 1995 г. отток капитала не превышал 4 млрд. долл. в квартал, а в III квартале 1995 г. имел место приток капитала - до 3 млрд. долл. В этот период отток капитала финансировался практически исключительно за счет валютной выручки российских экспортеров Вопросы экономики. №5. 1999 год. Е. Ясин. .
С 1995 года отток капитала резко возрос - до 5 - 6 миллиардов долларов за квартал, а в IV квартале 1996 году и в IV квартале 1997 года он достигал 9 - 10 миллиардов долларов. С учетом того, что из России ежегодно вывозилось (легально или нелегально), по приблизительным оценкам, 20-25 миллиардов, ясно, что Россия в принципе смогла бы обслуживать свои внешние обязательства, если бы поток капитала сменил направление.
Что характерно, с 1996 года резко возрос объем государственных заимствований и именно они косвенно выступили важным "источником" финансирования оттока капитала. Объемы оттока капитала в этот период начали превышать чистые валютные поступления от внешней торговли. В 1997-1998 годов, когда сальдо текущего платежного 6аланса оказалось отрицательным, отток капитала за счет привлекаемых извне заимствований стал преобладать. Поэтому не лишены оснований утверждения о том, что выдаваемые России кредиты приносят ей мало пользы, а служат одним из источников обогащения частных лиц.
Сейчас важно понять: прекратить отток капитала - значит не только восстановить доверие инвесторов и кредиторов, но и увеличить внутренние накопления, остро необходимые российской экономике. Есть два основных пути решения названной задачи: 1) усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства; 2) осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.
В рамках первого направления возможны меры против применения стандартных схем нелегального вывоза капитала: занижения экспортных цен и невозврата валютной выручки; заключения фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами; коррупции на таможне; расчетов через оффшоры. Наиболее доступные резервы на этом пути были использованы в 1994-1997 годов. Дальнейшие действия в данном направлении, в том числе основанные на международном опыте борьбы с подобными незаконными операциями, еще могут дать определенный эффект, правда, незначительный. Однако упор на такие действия чреват нарастанием произвола, заметно ухудшающего инвестиционный климат и тем самым способствующего усилению оттока капитала, а также, на мой взгляд слишком жесткие административные меры по регулированию потока средств, уходящих за границу, насторожит иностранных инвесторов и людей, считающих безопасным держать капитал в России.
Поэтому в предстоящие годы нужно сосредоточить усилия по реализации мер в рамках второго направления, обеспечивающих восстановление доверия к российским рынкам. В их числе: сбалансированность бюджета, совершенствование налоговой системы и налогового администрирования только на основе закона; обеспечение надежной работы банковской системы, что очень важно - защита прав кредиторов и инвесторов, так как привлечение инвестиций в национальную экономику уже давно объявлено приоритетным направлением деятельности российского Правительства, "прозрачность" финансовой отчетности всех предприятий и организаций; обеспечение заметных сдвигов в борьбе с преступностью и коррупцией, улучшение работы прокуратуры и судебной системы, для того чтоб инвестор чувствовал собственную защищенность в чужой стране и действовал на основании либеральных и защищающих его собственность законов. строгое соблюдение федеральных законов на всей территории страны, прекращение произвола со стороны региональных и местных властей и ограничение их привилегий.
В ходе переговоров о реструктуризации внешней задолженности России надо с самого начала занять позицию, позволяющую добиться комплексного решения проблемы государственного внешнего долга в увязке с восстановлением экономического роста и платежеспособности страны в условиях гражданского мира и относительного повышения благосостояния населения. Основные элементы запросной позиции по мнению Е. Ясина:
- списание 100% внешнего долга бывшего СССР;
- частичная реструктуризация внешнего долга Российской Федерации с полным выполнением обязательств только по евробондам при рефинансировании задолженности МВФ;
- по реструктурируемой части российского долга льготный период - 10 лет, общий срок погашения - не менее 30 лет.
Такой по мнению г-на Ясина должна была быть «запросная позиция» России. На таком принципе строилась и вся переговорная политика при общении с Парижским и Лондонским клубом. «Проси невозможно много – и получишь ту малость, которая тебя устроит». Не берусь судить о правильности таких действий Правительства, но факты налицо: 10 – 11 февраля 2000 года во Франкурте на переговорах с Лондонским клубом было достигнуто соглашение о списании 36,5% основной суммы советского долга при его общей сумме в 31,8 миллиарда долларов. То есть Россия уменьшила свой долг на 10 миллиардов долларов, а на выплату остальной части предусмотрена рассрочка на 30 лет с учетом льготного периода в 7 лет.
По приблизительным оценкам, только достижение договоренности на названных условиях позволит удержать расходы по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга в пределах 3 - 4 млрд. долл. в год. Не исключено, что страны-члены Парижского клуба отвергнут наши предложения, сделав упор, например, на необходимость строгого соблюдения принципа сопоставимости условий реструктуризации задолженности перед различными категориями кредиторов. Как и в недавнем случае с Пакистаном, они будут добиваться пересмотра графика погашения долга и по облигационным займам. Несмотря на негативные последствия, связанные с закрытием доступа на международные финансовые рынки на более длительный срок, необходимо все же пойти на такую реструктуризацию при сохранении оптимальных размеров выплат, о которых говорилось выше.
Одновременно нужно принять меры по совершенствованию системы управления государственным внешним долгом, имея в виду создание организационных и юридических предпосылок применения инструментов активного управления внешним долгом, включая выкуп долга, операции своп (долг/долг, долг/акции, долг/экспорт, долг/ ресурсы), призванных уменьшить основную сумму долга и как следствие сократить процентные платежи. Важной является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. При определении условий эмиссии займов, главными из которых являются уровень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться не только интересами достижения максимальной финансовой эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение в экономике и сроки действующих займов, предоставляемые льготы кредиторам и многие другие факторы.
С 1990 г. среди населения СССР распространялись государственные облигации целевого беспроцентного займа сроком на три года. Погашение таких облигаций осуществлялось дефицитными товарами длительного пользования. Поступления от реализации таких облигаций были учтены в доходах бюджета в сумме 5 млрд. руб.
Для покрытия дефицита бюджета 1990 г. был впервые выпущен в обращение иной вид государственных ценных бумаг - государственные казначейские обязательства сроком на 16 лет с уровнем доходности 5%. Данные ценные бумаги распространялись также среди населения. Впервые за время существования государства была сделана попытка распространения государственного внутреннего 5%-ного займа среди юридических лиц (предприятий, организаций). Данный опыт не принес желаемого результата по ряду причин.
Целевой товарный заем принес бюджету 4,1 млрд. руб., но государство практически до сих пор не выполнило своих обязательств перед кредиторами. Такой тип займа не имеет места в странах с развитой рыночной экономикой. С переходом России на новые экономические отношения он не имеет перспективы и в нашей стране.
3.1 Зарубежный опыт управления государственным долгом.
В современных условиях обшей для многих стран причиной дефицитности бюджетов и связанного с этим роста государственного долга считается необоснованная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно высокому уровню социальных финансовых обязательств. Подобная ситуация складывается и в России, что делает для нас полезным многообразный опыт управления госдолгом в западных странах. В настоящее время одним из главных направлений в в решении проблемы долга должен стать вопрос о списании долга СССР. Списание долга практикуется главным образом в отношении беднейших стран, имеющих "критические" показатели задолженности. Соответствующие критерии представлены в таблице. Списание долга считается оправданным, если из последних четырех показателей три превышают критический уровень (См. Приложение №1).
Как видно из приведенных данных в приложении №1, по одному из критериев (внешний долг к ВВП) Россия превышает критический уровень, а по остальным - приближается к ним. Таким образом, по формальным признакам кредиторы могут отказать России в списании долга.
На практике были прецеденты, когда в 1992 году было списано 50% чистой приведенной стоимости задолженности Польши и Египта, хотя эти страны относились к государствам со средним уровнем доходов (беднейшим из них). В результате внешний долг Польши сократился с 30 млрд, до 15 млрд. долл., а Египта - с 25 млрд. до 12,5 млрд. долл. Списание долгов Польше и Египту было обусловлено прежде всего политическими соображениями ведущих стран Запада (в случае .Польши - успешное проведение рыночных реформ в первой стране бывшего советского блока; в случае Египта - заключение мира с Израилем).
Кроме того, сокращение коммерческого долга (перед Лондонским клубом) практиковалось для Мексики (февраль 1990 г.), Коста-Рики (май 1990 г.), Венесуэлы (август 1990 г.). При этом предполагался обмен старых долгов На новые долговые обязательства со скидкой или с понижением процентных ставок.
Одним из концептуальных подходов в управлении государственным долгом является согласование общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-70% ВВП. В 11 странах, первыми обеспечивших условия для вступления в Европейский валютный союз, государственный долг находится в целом на уровне свыше 60% ВВП, в т.ч. Финляндии — 56, Франции — 58, Германии — 61, Испании — 69, в Бельгии и Италии — по 122% Е. Рыбалко. Финансы. №6. 2000 год. ; при этом две последние страны обязались вдвое снизить свой долг — Бельгия к 2011 году и Италия—к 2016 году. В США долг федерального правительства составляет в настоящее время свыше 5,3 триллиона долларов, или около 70% ВВП. В условиях длительного благоприятного в основном состояния экономики и государственного бюджета предусматривается добиться к середине следующего десятилетия ежегодных превышений федеральных доходов над расходами на уровне одного процента ВВП. При этом имеется в виду использовать положительное сальдо бюджета на погашение долга. Считается, что это будет оказывать понижающее воздействие на долгосрочные процентные ставки и тем способствовать увеличению частных инвестиций, производительности труда и экономическому росту.
Правительства обычно привлекают заемные ресурсы, исходя из потребностей и условий очередного финансового года. Вместе с тем, механизм государственного кредита в принципе может использоваться и по схеме программного финансирования с длительным, до нескольких поколений, долговым циклом, а также по схеме резервного кредита. Для этого, помимо соответствующих общеэкономических и финансовых условий, необходима также установка центральных финансовых органов на реализацию указанных возможностей.
Обоснованность и эффективность использования государственных займов для распределения военного финансового бремени между несколькими поколениями налогоплательщиков подтверждается опытом стран, принимавших участие в двух мировых войнах. С аналогичной целью менее масштабные программы дефицитного финансирования применяются странами и в послевоенные годы для целей экономической реконструкции и финансовой стабилизации. В России при определенных условиях через механизм госкредита также может быть реализована обоснованная создавшейся ситуацией программа финансовой солидарности поколений. Речь идет о стратегическом маневре с разработкой долгосрочной программы относительного снижения на начальном этапе уровня налогообложения через механизм государственного кредита. В историческом процессе преобразования распределительной экономики в рыночную современный переходной этап следует считать наиболее напряженным и ответственным. и этим в принципе оправдан перенос определенной части налогового бремени на будущие поколения с благополучной экономикой, окрепшей в результате своевременного обеспечения условий для устойчивого экономического веста. Представляется, что при этом, в зависимости от обстоятельств, надежное и эффективное функционирование механизма госкредита может предусматривать сохранение на протяжении одного-двух поколений государственного долга России на уровне порядка 82-100% ВВП Е. Рыбалко. Финансы. №6. 2000 год. , при этом абсолютные размеры долга могут возрастать в меру увеличения национального производства и налогового потенциала страны.
Что касается резервной функции госкредита, то, по опыту ряда стран, она может реализовываться при необходимости и без какой-либо регламентации. Хотя для российских условий по завершении финансовой стабилизации надежнее было бы заранее обозначить определенные размеры и условия использования специального госкредитного резерва на случай непредвиденных бюджетных расходов или снижения доходов. Например, такой случай, когда рискованное снижение налоговых ставок не оправдало бы ожиданий увеличения в установленные сроки бюджетных доходов. Подобная специальная резервная часть госкредита могла бы составлять порядка 5% ВВП. Применительно к намеченным базовым параметрам резервный лимит составил бы порядка 8 млрд. дол. Оперативное его использование и последующее восстановление могли бы законодательно регламентироваться, что способствовало бы укреплению доверия к стабильности финансовой системы страны.
Для того, чтобы быть в состоянии реализовать распределительную и резервную функции, страна должна обладать надежной кредитоспособностью при адекватном уровне долгового бремени.
Что касается соотношения между внутренним и внешним долгом, то отдельные страны, в зависимости от обстоятельств, придерживаются различных подходов. Так. в Новой Зеландии, следуя принятой в 1994 г. программе, внешний долг будет полностью погашен в этом году. Отказавшееся от внешних заимствований правительство становится крупнейшим заемщиком на внутреннем финансовом рынке. Считается, что при этом повышается ликвидность гособлигаций, все выпуски которых выступают как базовые и при этом снижаются затраты по обслуживанию долга. В ряде же других стран, наоборот, стремятся переместить госзаим-ствования с внутреннего на международный финансовый рынок- И делается это, зачастую, не столько из-за разницы в уровнях процентных ставок, сколько для того, чтобы не создавать на национальном рынке конкуренции для заемщиков из негосударственного сектора и тем способствовать увеличению внутренних капиталовложений. Подобной позиции придерживается, в частности, Бразилия. Здесь при всех изменениях в финансовой политике и экономических реформах учитывается необходимость снижения государственных заимствований внутри страны. В результате бразильские корпорации получают возможность размешать на внутреннем финансовом рынке свои облигации на более благоприятных условиях.
Вместе с тем, как следует из опыта западных стран, все меньшую значимость имеет деление госдолга на внутренний и внешний. Этому способствует устойчивая конвертируемость национальных валют, а также сближение базовых условий на рынках внутреннего долга с состоянием и динамикой мировых финансовых рынков. Тем самым обеспечиваются условия общего полхода к управлению внутренним и внешним долгом, что ускоряет также процесс оперативного принятия необходимых решений.
В ряде стран, таких как Ирландия, Дания, Швеция, Новая Зеландия, используются не совсем обычные, усложненные, методы управления государственным долгом, нацеленные на снижение затрат и риска в его обслуживании. Новые подходы К управлению портфелем долговых обязательств в какой-то мере аналогичны обычной практике управления портфелем ценных бумаг. Но если в последнем случае ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. При этом для оценки эффективности управления долгом обычно используется теоретически сконструированная базовая модель долгового портфеля с подразделениями по видам валют, срокам погашения, структуре процентных ставок и относительно равномерным графиком долговых платежей.
Можно отметить определенные успехи отдельных стран по совершенствованию системы обслуживания государственного долга путем ее коммерциализации. Для этого, в частности, может использоваться особое агентство по управлению долгом при казначействе с лицензией от министерства финансов. Агентство ведет операции как бы с позиций инвестиционного банка, и зарплата его сотрудников зависит от результатов их деятельности по управлению долгом. В то же время нужно учитывать и предостережения в отношении распространившейся установки на коммерциализацию и предпринимательское поведение государства, поскольку действия последнего должны быть не только эффективными, но и политически ответственными.
Одним из новых моментов зарубежного опыта а обслуживании государственного долга становится его увязка с приватизацией, можно указать на два аспекта такой увязки. С одной стороны, доходы от приватизации зачастую используются для снижения госдолга. В других случаях при проведении приватизации предусматривается выпуск государственных конвертируемых облигации.
Ряд стран Евросоюза форсировали осуществление приватизационных программ с целью снижения размеров государственного долга до маастрихстского критерия в 60% ВВП; при том, что в этих случаях выручка от приватизации, по положению, не должна засчитываться в покрытие бюджетного дефицита (с критерием 3% ВВП), но может использоваться для снижения долга правительства. Среди стран Евросоюза с наибольшими поступлениями в 1997 г. от приватизации отмечают Италию (свыше 20 млрд. дол.), Швецию. Францию, Испанию, Германию, всего на сумму около 60 млрд. дол., и только в прошлом году около 40 млрд. дол. В Испании значительная часть выручки от приватизации (около 2% ВВП) идет на погашение госдолга. В Египте поступления от приватизации используются для реструктуризации государственного долга в целях снижения процентных платежей. В Австралии для снижения госдолга постепенно проводят полную приватизацию ведущей телекорпорации на общую сумму около 19 млрд. дол. В Венгрии половина выручки от приватизации должна направляться на погашение внешнего долга.
Среди препятствий для широкого участия инвесторов в приватизационных аукционах нередко выступает необходимость уплатить сразу крупную сумму денег. В Бразилии в таких случаях стала широко использоваться система промежуточных кредитов, которые привлекаются на период до получения нового кредита или размещения облигационного займа. Такая практика имеет существенное значение для этой страны, где программой приватизации предусмотрено реализовать до 2000 г. государственную собственность на сумму свыше 80 млрд. дол.
Представляет интерес получающий сейчас распространение опыт размещения на международных финансовых рынках конвертируемых государственных облигаций, которые по желанию инвестора могут обмениваться на акции приватизируемого предприятия. Подобная привлекательная для определенной группы инвесторов возможность позволяет государству разместить приуроченный к приватизации выпуск конвертируемых облигаций на относительно льготных условиях. Высокую оценку специалистов получило использование конвертируемых облигаций Италией в связи с приватизацией Итальянской страховой компании на сумму 2,35 мдрд. дол. Чтобы удовлетворить интересы как национальных, так и иностранных инвесторов, выпуск конвертируемых облигаций был представлен двумя траншами, один в итальянских лирах, другой — в долларах. Аналогичным образом правительство намеревается реализовать свою долю в капиталах крупной банковской группы и энергетической компании. Приватизационные эмиссии гособлигацнй на большие суммы были проведены также в Индии, Испании и Португалии. Проводя программу ускоренной приватизации, Пакистан разместил в 1997 г. конвертируемые государственные облигации с правом обмена на акции Пакистанской телекоммуникационной компании, что обеспечило успешную реализацию облигаций по выгодной для государства цене. Можно такие отметить необычный метод обслуживания госдолга, к которому в том же году прибегло пакистанское правительство. Оно обратилось к зарубежным соотечественникам с предложением облегчить бремя государственного долга и разместить в Пакистане депозиты на суммы от 1000 дол. и выше в течение ближайших 2-5 лет. Поместившие в стране депозиты на сумму свыше 1 млн. дол., получают от правительства специальные медали, а от 100 тыс. до 1 млн. дол. — персональные письма с благодарностью от премьер-министра.
Полезным для других стран считается опыт управления госдолгом в Мексике. После случившегося в этой стране финансового краха в конце 1994 г. ей удалось сравнительно быстро и эффективно вернуться на международные финансовые рынки. При этом важно было на практике реализовать стратегию осторожного выхода на эти рынки, не допустить неудачи иа начальном этапе, что могло надолго задержать восстановление доверия кредиторов. Удачным был выбор и чередование форм заимствований, включавших краткосрочные эмиссии с плавающей процентной ставкой, среднесрочные и долгосрочные облигации с фиксированным процентом. Постепенно восстанавливались базовые эмиссии в долларах и других главных валютах. Чтобы избежать неудачи, правительство следовало правилу выступать с такими объемами облигационных выпусков, которые были значительно ниже ожидаемого спроса на них, а также не устанавливать слишком высоких цен по своим облигациям. Мексике удалось досрочно погасить значительную часть своего долга из пакета экстренной помоши. Особенно удачным считается выпуск облигаций пятилетнего займа на сумму в 6 млрд. дол., который был размешен под обеспечение валютных доходов крупной государственной нефтяной компании, с зачислением их на счет в Федеральном резервном банке Нью-Йорка. В Мексике намечается также выпуск на внутреннем рынке новых долгосрочных гособлигаций, номинированных в единицах с инфляционной индексацией, со сроками погашения от 5 до 10 лет. Дальнейшее развитие рынка долгосрочных облигаций здесь помимо прочего связывают с начатой в 1997 г. реформой пенсионной системы, предусматривающей ее приватизацию, а также участие иностранцев в управлении пенсионными фондами. Теперь пенсионным фондам разрешается инвестировать 65% их ликвидных ресурсов в гособлигации. 51 % которых должны быть в упомянутых единицах с инфляционной индексацией: они могут кроме того приобретать долларовые облигации мексиканского правительства.
Влияние внешнего долга на национальную экономику.
Необходимой предпосылкой обеспечения максимально благоприятных условий урегулирования внешнего долга является создание убедительной программы действий, ориентированной на продолжение и ускорение рыночных реформ в России, улучшение инвестиционного климата, укрепление демократических институтов. Обязательное требование - одобрение ее всеми ветвями власти, национальное согласие относительно ее основного содержания. Реализация программы должна содействовать восстановлению платежеспособности страны на базе возобновления экономического роста как условия укрепления доверия кредиторов и инвесторов.
Программа должна состоять из двух ключевых частей.
1. Перспективный бюджет, в котором на период как минимум три года предусматривался бы первичный профицит не менее 3-4% ВВП. Такой бюджет демонстрировал бы твердое намерение правительства рассчитываться по долгам. Это - необходимое условие восстановления доверия к стране как заемщику. Затем могли бы последовать возобновление внешнего кредитования, возврат России на мировые рынки капитала и увеличение притока прямых инвестиций.
2. План структурных реформ, включающий меры по улучшению инвестиционного климата, реструктуризации предприятий, а также реформы в социальной сфере - в трудовых отношениях, жилищно-коммунальном хозяйстве, образовании, здравоохранении, пенсионном обеспечении, системе социальной защиты, которые позволили бы повысить эффективность использования инвестируемых средств, уменьшить обязательства государства и тем самым создать реальные предпосылки для снижения налогов и повышения деловой активности.
Сценарии развития событий
В сложившейся сложной политической обстановке будет очень нелегко одновременно обеспечить сохранение внутренней политической стабильности и добиться лучших условий урегулирования государственного внешнего долга Российской Федерации. Тем четче нужно представлять последствия того или иного варианта развития событий. В связи с этим целесообразно проанализировать следующие три сценария:
сценарий I (оптимистический) - достижение уже в текущем году соглашения о наилучших для России условиях урегулирования долга при выполнении ею отмеченных выше требований;
сценарий II (пессимистический) - занятие обеими сторонами на переговорах негибких позиций, срыв переговоров и объявление суверенного дефолта;
сценарий III (наиболее вероятный) - соглашение формально достигается, но на условиях, которые не устраивают ни Россию, ни западных кредиторов.
Сценарий I практически невероятен, поскольку ни правительство РФ, ни другие ветви власти не готовы взять на себя обязательства, способные убедить кредиторов в том, что предоставление России исключительных, еще не имевших прецедента условий урегулирования долга оправдано. Тем не менее, на наш взгляд, необходимо довести до сведения кредиторов запросную позицию России и готовить почву для того, чтобы продвинуть ее в 2000 г. или после президентских выборов. Стоит подчеркнуть, что никакие другие условия урегулирования Россию не устраивают. Их существенное ухудшение означает либо длительную депрессию с тяжелыми социально-политическими последствиями, либо переход к сценарию II, только не в 1999 г., а в любом последующем до 2010 г.
Сценарий II более реален с учетом стартовых условий переговоров. Однако вероятность его осуществления невелика. Россия не готова принять на себя слишком жесткие обязательства, но и западные партнеры понимают, что объявление формального дефолта не в их интересах. Случись такое, Россия понесла бы колоссальные потери и вынуждена была бы экономически и политически замкнуться в себе, а мировая экономика испытала бы шок, усиленный продолжающимся мировым финансовым кризисом. Сказанное означает, что на переговорах Россия имеет достаточно оснований заявить максимальную запросную позицию и настаивать на том, что она не в состоянии согласиться со всеми требованиями кредиторов.
Сценарий III. Отмеченные выше обстоятельства будут подталкивать Запад к достижению соглашения с Россией по урегулированию долга. Поэтому можно рассчитывать на то, что какое-то решение с МВФ, Парижским и Лондонским клубами будет найдено, но в ходе изматывающей борьбы, только на 1999 г. и, скорее всего, не на все суммы долга, представляющие интерес для России. В итоге платежи станут производиться не в полном объеме и угроза частичного дефолта будет постоянно висеть над страной.
По существу, подобная ситуация равносильна ползучему, так называемому техническому дефолту. Это означает, что формально он не объявляется, но отдельные кредиторы, не связанные соглашением, начинают возбуждать судебные иски, а получение кредитов становится невозможным. Страна погружается в состояние изоляции постепенно, что негативно отражается на российском бизнесе и отечественной экономике. Подобная тенденция будет с высокой степенью вероятности сохраняться до выяснения результатов парламентских и президентских выборов и определения экономической политики будущих властей.
Впрочем, даже частичные действия нынешнего российского правительства, направленные на подтверждение приверженности жесткой финансовой политике, продолжение курса реформ, укрепление законности и правопорядка, будут способствовать усилению нашей позиции на переговорах и ослаблению долговых "тисков".
Заключение.
Подводя итоги, я бы хотел с помощью следующих тезисов отразить ситуацию с государственным долгом в нашей стране:
Список используемых источников и литературы.
Федеральный закон "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992 г.
Бюджетный кодекс РФ №145-ФЗ от 31 июля 1998 г.
Финансы / В.М.Родионова, Ю.Я.Вавилов и др.; Под ред. В.М.Родионовой. - М.: Финансы и статистика . 1995 г.
Финансы: Учебное пособие / Под ред. проф. А.М.Ковалевой. - М.: Финансы и статистика , 1996 г.
Финансы: Учебное пособие / Под ред. проф. А.М.Ковалевой. - М.: Финансы и статистика , 1999 г.
Вавилов А. Трофимов Г. Стабилизация и управление государственным долгом России. // Вопросы экономики. - 1997. - №12 - с.62-81.
Вавилов А. Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. // Вопросы экономики. - 1999. - №5 - с.78-93.
Вавилов Ю. Я. Вопросы государственного долга в бюджетном кодексе РФ. //Финансы. - 1999. - №7 - с.23.
Замков О.О. Бюджетный дефицит, государственный долг и экономический рост. // Вестник Московского университета. Экономика. - 1999. - №2 - с.4-13.
Илларионов А. Мифы и уроки августовского кризиса. // Вопросы экономики.- 1999. - №10 - с.4-19.
Кафиев Ю. Рынок ГКО/ОФЗ в цифрах и размышлениях. // Рынок ценных бумаг. - 1999. - №17 - с.3-8.
Хакамада И. Государственный долг: структура и управление. // Вопросы экономики. - 1997. -№4 - с.67-79.
Шуркалин А. Внешний долг: перспективы реструктуризации и обслуживания. // Финансовый бизнес. – 2000. №6 – с. 19 - 23.
Ясин Е. О проблеме урегулирования внешнего долга России. // Вопросы экономики. – 1999. №5 – с. 71-77.
Brooks R., Mariana C. External Debt Histories of Ten Low-Income Developing Countries. Washington: IMF. 1998, p. 5
Ссылки на WEB-сайты, содержащие информацию по теме:
HYPERLINK http://www.investzone.ru/enews/enews40.html http://www.investzone.ru/enews/enews40.html – информация о сумме российской задолженности на 1997 – 2000 годы.
HYPERLINK http://www.policy.ru/documents/106970.html http://www.policy.ru/documents/106970.html – статья “Внешний долг России”.
http://db.ftcenter.ru/scripts - Законодательная база РФ.
HYPERLINK http://www.cbr.ru http://www.cbr.ru - сервер Центрального Банка РФ.
Приложения.
Приложение №1. "Пороговые" показатели внешней задолженности и положение России.
Приложение № 2. График платежей по обслуживанию внешнего долга по состоянию на 01.10. 99 (млрд. долл. США)
