О парламенте Финляндии

Система государственных органов Финляндии, место каждого из них в этой системе (в том числе и место парламента) определяется как на основе конституционных и иных нормативных актов, так и в результате сложившейся практики.

Систему высших государственных органов власти и управления, их компетенцию и взаимоотношения регламентируют прежде всего четыре конституционных закона, составляющих вместе конституцию Финляндии: УФорма правленияФ 1919 г., Акт об эдускунте (парламент) 1928 г., Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции 1922 г. и Акт о Государственном суде 1922 г. с последующими их изменениями.

УФорма правленияФ определяет Финляндию как республику во главе с президентом, который избирается всеми лицами, обладающими правом выборов в эдускунту, путем прямых выборов. Но если на прямых выборах за президента проголосует менее половины всех избирателей, то он избирается путем косвенных выборов — особой коллегией выборщиков, в которую входит 301 представитель от политических партий или избирательных блоков партий, выбранных в день прямых выборов президента по специальным избирательным бюллетеням.

На основе конституции и государственно-правовой практики главное место в системе высших органов государственной власти принадлежит президенту Республики, который не только обладает большими правами в законодательной и

исполнительной сферах деятельности, но и реально ими пользуется. Согласно УФорме правленияФ, законодательная власть принадлежит президенту Финляндской Республики и эдускунте, а исполнительная власть — президенту и Государственному совету (кабинет министров). Государственный совет находится при президенте Удля общего управления странойФ. Правительством является президент и Государственный совет. При определении внутренней и внешней политики страны Государственный совет заседает во главе с президентом.

Руководство отдельными отраслями государственной деятельности осуществляют министерства и различные ведомства: управления, бюро, конторы, которые не входят в состав министерств и создаются и работают под непосредственным руководством Государственного совета, но их руководители, в отличие от министров, не входят в состав Государственного совета. Особенностью состава Государственного совета является то, что в него почти постоянно включаются два или три министра по отдельным отраслям государственной деятельности, например, первый, второй и третий министры здравоохранения, образования, социальных дел. На них возлагается ответственность за отдельные участки работы министерств.

Парламент Финляндской Республики — эдускунта не занимает, в отличие от некоторых других стран, ведущего места в государственном механизме. Но в последние годы он начал играть более активную роль в государственной жизни страны, в определении ее внутренней и внешней политики. Председатель парламента считается вторым после президента лицом в государстве.

Эдускунта состоит из 200 депутатов, избираемых сроком на четыре года. В случае досрочного роспуска парламента по решению президента, согласованному с Государственным советом, вновь избранный парламент может действовать в течение всего четырехлетнего периода полномочий, если только не будет также досрочно распущен.

ПОРЯДОК ВЫБОРОВ ПАРЛАМЕНТА ФИНЛЯНДИИ

Принципы избирательного права и порядок организации и проведения выборов в эдускунту определяются УФормой правленияФ 1919 г., Актом об эдускунте 1928 г. и Законом о выборах народных представителей 1969 г. В соответствии с этими законами парламент избирается на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании.

В Финляндии раньше других стран Европы было введено всеобщее избирательное право, в том числе и для женщин (в 1906 г.). В тот период избирательный возраст был установлен в 24 года, в настоящее время он составляет 18 лет как для активного, так и для пассивного (право быть избранным в парламент) избирательного права. Этого возраста гражданин Финляндии должен достичь до года выборов, и для осуществления этого права он должен быть зарегистрирован в списке избирателей.

Определенные ограничения установлены для права быть избранным депутатом парламента. На этот пост не могут избираться военнослужащие, члены Верховного и Верховного административного судов, канцлер юстиции, парламентские омбудсманы — специальные юридические представители парламента, осуществляющие контроль за законностью. В случае их назначения на указанные должности в период, когда они были избраны депутатами, эти лица обязаны покинуть депутатский пост.

Для организации и проведения выборов вся страна делится на избирательные округа и избирательные участки. В настоящее время создается 16 округов, в том числе один на Аландских островах, являющихся автономным образованием, от которого избирается один депутат.

Выборы проводятся по пропорциональной избирательной системе (кроме Аландских островов), что в условиях многопартийности позволяет получать депутатские мандаты не только самым крупным, но и менее крупным политическим партиям. При этом политическим партиям разрешается организовывать различные избирательные блоки. От каждого округа выбирается от 6 до 22 депутатов в зависимости от численности населения того или иного избирательного округа.

Право быть зарегистрированным в качестве кандидата имеет гражданин Финляндии, которого поддерживает не менее 30 избирателей. В Законе о выборах говорится не о политических партиях, а об Уизбирательных союзахФ, которые могут выступать со своими списками кандидатов в депутаты.

Для голосования избиратель должен лично явиться на избирательный участок. При выезде со своего постоянного места жительства во время выборов он вправе голосовать на любом другом избирательном участке, а также за границей. Вне страны такие участки создаются в посольствах и миссиях Финляндии, в консульствах, на кораблях. В таком случае голосование производится несколько раньше дня общих выборов в парламент, что позволяет своевременно получать результаты голосования для проведения общего подсчета голосов. Предварительно такой избиратель получает по месту своего постоянного жительства удостоверение на право досрочного голосования.

В Финляндии скомбинировано голосование за партию или избирательный блок и за конкретного кандидата. Каждому кандидату в депутаты в списке для голосования присваивается номер и избиратель отмечает в бюллетене не только партию, за которую он голосует, но и номер кандидата от этой партии, которому он отдает предпочтение (преференция). Таким образом, голос избирателя не только позволяет определять число полученных партией мест в парламенте, но и позволяет решать, кто в партийном списке становится депутатом, чтобы не создавать преимуществ для тех кандидатов, которые указаны в списках партий первыми. Такой порядок имеет важное значение и для партий, выступающих на выборах единым блоком, чтобы в соответствии с волей избирателей распределить мандаты между такими партиями.

Применяемая в Финляндии разновидность пропорциональной избирательной системы, по которой распределяются мандаты между партиями в избирательном округе, создает преимущества крупным партиям и ущемляет права мелких партий.

В выборах в эдускунту Финляндии обычно участвуют много политических партий. Но постоянную парламентскую основу составляют Демократический союз народа Финляндии, в который входит Компартия, Социал-демократическая партия Финляндии, Партия центра (мелкобуржуазная), Шведская народная партия, Партия мелких - сельских хозяев. Либеральная народная партия и Национальная коалиционная партия. Вследствие того, что ни одна политическая партия не имеет большинства в парламенте, правительства образуются на коалиционной основе. Поэтому для Финляндии нередкими являются правительственные кризисы и, как следствие этого, досрочные роспуски парламента.

СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА

Парламент Финляндии был преобразован из сословно-представительного органа в однопалатный в 1906 г., когда во всем мире еще не было однопалатных парламентов. Однако своеобразной компенсацией верхней, контрольной палаты служит создаваемая в течение пяти дней после созыва парламента Большая, или Главная комиссия, которая является как бы Упарламентом в миниатюреФ. Она играет решающую роль в определении судьбы вносимых в парламент законопроектов. Помимо законопроектов на ее рассмотрение выносятся международные договоры, в которых затрагиваются вопросы законодательного характера, а также вопросы, связанные с депутатским вознаграждением. Большая комиссия состоит из 45 депутатов, которые избираются в соответствии с соотношением сил в парламенте. Практически в нее входят лидеры парламентских фракций и наиболее видные их члены.

Руководство парламентом осуществляет председатель палаты и два вице-председателя, которые вместе образуют президиум эдускунты. Указанные лица избираются на каждой сессии парламента, но практически они переизбираются в данном составе парламента. При этом, если председателем парламента является представитель одной партии, то его вице-председатели выбираются из других фракций политических партий. Наиболее часто указанные лица избираются из СДПФ, Национальной коалиционной партии и Партии центра.

Председателю принадлежат важные права по руководству работой парламента, определению регламента ее пленарных заседаний, повестки дня, обеспечению дисциплины на заседаниях. В случае нарушения депутатом дисциплины и депутатской этики председатель призывает депутата к порядку и может в определенных случаях удалить его с заседания с согласия большинства.

Председатель является, точнее считается, лицом нейтральным и поэтому не может участвовать в прениях и голосовании, вносить какие-либо предложения в парламент, кроме резолюций парламента и предложений по реализации конституционных законов. Если между председателем и большинством палаты возникают разногласия по повестке дня пленарного заседания или регламенту, то такой спор передается в конституционную комиссию, решение которой является окончательным.

При председателе образуется Совет, в который наряду с ним и вице-председателями парламента входят председатели постоянных комиссий. Этот орган является консультативным. Он дает свои рекомендации председателю парламента по вопросам организации работы пленарных заседаний, внесения изменений в смету расходов секретариата (канцелярия), порядка проведения выборов во внутренние органы парламента и его должностных лиц и их правового положения.

В течение пяти дней после начала работы парламента нового созыва он избирает Коллегию выборщиков в составе 45 депутатов и не менее трех их заместителей, которая действует весь срок полномочий соответствующего созыва. Состав этой Коллегии должен соответствовать соотношению сил в парламенте. Главной задачей Коллегии выборщиков является подготовка выборов постоянных комиссий парламента и его должностных лиц.

Согласно Акту об эдускунте, кроме Большой комиссии должны быть избраны не менее пяти постоянных комиссий в течение семи дней после начала работы парламента на весь срок полномочий данного созыва. Коллегия выборщиков при подборе кандидатур в постоянные комиссии также должна руководствоваться соотношением партийных сил в парламенте. Согласно Акту об эдускунте в обязательном порядке должны образовываться конституционная комиссия, комиссия по иностранным делам, законодательная, финансовая и банковские комиссии. Кроме того, парламент вправе образовывать и другие постоянные комиссии, передав им часть функций указанных выше комиссий.

В настоящее время наряду с вышеупомянутыми образуются следующие комиссии: по вопросам экономики, экономического законодательства, образования, сельского и лесного хозяйства, социального обеспечения, транспорта, обороны и вторая законодательная комиссия. В составе финансовой комиссии работает 21 депутат, банковской — 13, а во всех остальных —по 17 депутатов. Однако, если комиссия сочтет необходимым увеличить число своих членов в связи с расширением объема деятельности, она может просить эдускунту положительно решить данный вопрос.

Наряду с членами комиссий избирается соответствующее число их заместителей, которые могут участвовать в их работе с правом совещательного голоса — не менее 1/4 части действительных членов.

В интересах дела любая из комиссий вправе решить вопрос о своем разделении на подкомиссии, в которые должно входить не менее II членов. В таком случае подкомиссия представляет парламенту свои заключения от имени всей комиссии. Она пользуется всеми правами комиссии и действует согласно регламенту ее работы.

Если президентом принимается решение о созыве чрезвычайной сессии, то в таком случае образуются специальные комиссии для подготовки вопросов, вносимых на ее рассмотрение.

Дела между комиссиями распределяются следующим образом.

Конституционная комиссия подготавливает и рассматривает проекты конституционных законов, контролирует деятельность парламентского омбудсмана и Государственного совета, подготавливает предложения по процедуре работы, имеет право устранять разногласия между председателем парламента и большинством депутатов парламента по вопросам регламента его работы. Она дает толкование по всем вопросам, связанным с исполнением конституционных законов, их изменением и отменой. Конституционная комиссия дает также свои заключения на законопроекты, затрагивающие вопросы порядка выборов внутренних органов парламента и нормативных актов, касающихся деятельности и организации работы омбудсмана парламента. Комиссия дает свои заключения на отчеты Государственного совета и вправе поставить вопрос о юридической ответственности этого совета, равно как о его политической ответственности перед парламентом. Эта комиссия вправе также проверять законность деятельности канцлера юстиции — члена правительства, осуществляющего функции надзора за законностью в сфере ведения уголовных дел и в местах лишения свободы, а также выступающего в качестве государственного обвинителя по делам, рассматриваемым в Верховном суде и в Верховном административном суде (канцлер юстиции является также юридическим советником правительства).

В функции двух законодательных комиссий входит подготовка передаваемых им дел, касающихся принятия, изменения или отмены простых законов, не носящих конституционного характера и не переданных другим постоянным комиссиям.

В соответствии с § 48 Акта об эдускунте комиссия по иностранным делам дает свои заключения по вопросам, касающимся международных договоров и содержащихся в них постановлений, которые согласно конституции требуют ратификации их эдускунтой. Она рассматривает также и иные дела, разрешение которых относится к компетенции парламента по вопросам иностранных дел, и иные передаваемые ей дела.

В течение довольно длительного времени на практике не соблюдалось положение Акта об эдускунте в отношении права этой комиссии заслушивать отчеты правительства об отношениях с иностранными государствами. Все эти вопросы фактически относились к ведению президента республики. Однако после избрания президентом финляндской Республики Мауно Койвисто парламентская комиссия стала постепенно отвоевывать свои позиции по этим вопросам.

В отношении членов комиссии по иностранным делам действует требование о соблюдении государственной тайны, если об этом просит правительство.

Финансовая комиссия контролирует соответствующую деятельность центральных административных ведомств, для чего ей предоставлено право доступа ко всем отчетам и документам казначейства. Она дает заключения по отчетам правительства, государственных контролеров и может высказать свои соображения и предложения по вопросам, касающимся этих отчетов, а также в целом хозяйства страны, ведения государственного хозяйства. К компетенции финансовой комиссии относится дача заключений по проектам государственного бюджета и иным предложениям правительства, затрагивающим финансовые вопросы. Одновременно эта комиссия должна высказывать свои соображения по всем проектам такого характера, исходящим от парламента. Акт об эдускунте требует, однако, чтобы предложения комиссии, в которых рекомендуется увеличение ассигнований, сопровождались одновременными указаниями на источники финансирования таких предложений. В противном случае президент Республики при подписании бюджета страны может отказаться подписать эту часть бюджета, принятую парламентом, и рекомендовать Государственному совету исполнять государственный бюджет без указанных поправок парламента.

Финансовая комиссия дает также свои заключения в отношении принятия, изменения или отмены Инструкций для государственных контролеров.

Поскольку Государственный банк Финляндии находится под контролем и управлением парламента, для осуществления текущего парламентского контроля за его деятельностью образована специальная постоянная банковская комиссия. К ее ведению относятся все дела, касающиеся управления и положения дел в Государственном банке, деятельности выбираемых эдускунтой уполномоченных госбанка, его правления, управления фондами, гарантированными парламентом.

Помимо этого, указанная комиссия вносит предложения по вопросам, затрагивающим правила деятельности госбанка, инструкций для уполномоченных госбанка, а также должна давать свои заключения на вносимые в парламент предложения правительства по этим вопросам. Без заключения банковской комиссии парламент не может принять решения в отношении распоряжения фондами госбанка.

К компетенции банковской комиссии относятся также дела, касающиеся регламентации деятельности всех других банков страны и денежной системы Финляндии, а равно и валютные вопросы.

Функции остальных постоянных комиссий определяются их названиями. Следует при этом отметить, что ни одна из комиссий, кроме банковской, не имеет права законодательной инициативы, то есть не может предлагать парламенту подготовленные ею законопроекты.

Постоянные комиссии работают за закрытыми дверями. Председатель и вице-председатели комиссий формально избираются ими самими. Но фактически об их кандидатурах договариваются лидеры парламентских фракций политических партий с тем расчетом, чтобы в их числе были представители фракций пропорционально их удельному весу в парламенте.

Аппарат, обслуживающий деятельность эдускунты, состоит из лиц, не являющихся депутатами. Важную роль в организации и деятельности парламента играет канцелярия (секретариат). В ее состав входят: генеральный секретарь, его заместитель, старшие секретари и секретари, их помощники, управляющий делами, секретари постоянных комиссий парламента и омбудсмана, их заместители и помощники, начальник и секретарь информационного отдела, начальник службы безопасности, переводчики, а также ряд других лиц.

Для контроля за ее деятельностью избираются шесть депутатов во главе с председателем парламента, составляющих Управление канцелярией. Одновременно избираются также их заместители.

Значительная часть контрольных полномочий, принадлежащих парламенту, осуществляется избираемыми специальными лицами. К их числу относятся уполномоченные Государственного банка, ревизоры парламента, доверенные, ом-будсман парламента.

Контроль за деятельностью Государственного банка Финляндии осуществляется специальными уполномоченными в составе девяти депутатов, избираемых по списку, подготавливаемому Коллегией выборщиков парламента. Из девяти уполномоченных эта комиссия выделяет трех депутатов, составляющих малый комитет. При подготовке списка уполномоченных Коллегия выборщиков учитывает расстановку сил в парламенте. В случае разногласий между партийными фракциями проводится закрытое голосование в парламенте. Малый комитет осуществляет оперативный контроль за правлением госбанка. Решение большого комитета действительны при наличии на его заседаниях не менее шести членов. Регулярно раз в год уполномоченные докладывают парламенту о результатах своей работы, о недостатках, обнаруженных в деятельности правления госбанка. Срок полномочий указанных лиц соответствует сроку полномочий самого парламента.

В том же порядке, что и в отношении выборов уполномоченных госбанка, проводятся выборы ревизоров и их заместителей в составе пяти ревизоров для проверки управления госбанком, правильности расходования банковских фондов на текущий финансовый год после проверки отчета госбанка об использовании этих фондов. Эти выборы проводятся сроком на один год.

Национальный пенсионный фонд в Финляндии является автономным. Для контроля за его деятельностью парламент выбирает 12 доверенных лиц из числа депутатов и по два их заместителя. Выборы осуществляются на срок полномочий парламента, и доверенные сохраняют свои полномочия до выборов эдускунтой новых доверенных лиц. Списки доверенных также подготавливаются Коллегией выборщиков эдускунты, которая учитывает при этом соотношение сил в парламенте. В случае разногласий выборы проводятся по пропорциональной системе путем тайного голосования.

Представляемые в парламенты отчеты о финансовой деятельности государства (исполнительной власти) проверяются специально для этой цели создаваемым УВедомством ревизии счетовФ, в которую входят пять контролеров, уполномоченных следить за состоянием и управлением государственной казны. Парламент избирает этих контролеров и их заместителей по тем же правилам, что и выборы уполномоченных госбанка и доверенных лиц Национального пенсионного фонда.

На одной из очередных сессий парламента в соответствии с той же процедурой, которая предусмотрена для выборов председателя эдускунты, выбирается в качестве омбудсмана парламента лицо, Унаиболее сведущее в правеФ. Через два года на тот же четырехлетний период избирается заместитель омбудсмана, который наряду с ним исполняет указанные функции и в случае, если омбудсман не может осуществлять свои обязанности, замещает его в работе. Но право контроля за деятельностью Государственного совета и канцлера юстиции может осуществлять только сам омбудсман. В случае ухода омбудсмана со своего поста его преемник остается на этом посту только до окончания срока его законных полномочий.

Согласно принятой парламентом в 1919 г. Инструкции для омбудсмана, он должен выполнять функции контроля за законностью Государственного совета, канцлера юстиции, должностных лиц, судебных органов и органов коммунального самоуправления. Он может исследовать как соблюдение материального закона, так и правил процедуры, с помощью которых исследовано то или иное дело и принято решение. При этом широко трактуется как понятие законности, так и понятие должностного лица.

При рассмотрении вопроса о законности действий того или иного должностного лица или органа учитывается, не превышены ли пределы свободы полномочий этого лица, установленные законом, приняты ли во внимание юридически значимые факты, своевременно ли принято решение и т.д.

Омбудсман не вмешивается в работу судебных органов и не может отменять их приговоров или решений. Но он вправе возбуждать дела против тех судей, которые грубо нарушают законность, пренебрегают своими обязанностями.

Омбудсман контролирует законность деятельности всех государственных служащих и служащих органов коммунального самоуправления. Под понятие Удолжностные лицаФ подпадают все те лица, которые в соответствии с уголовным кодексом несут ответственность за должностные преступления. Юрисдикция омбудсмана включает даже законность деятельности должностных лиц евангелическо-лютеранской и ортодоксальной церкви и других религиозных общин в той мере, в какой их деятельность затрагивает светские вопросы (например, регистрация брака или его расторжение).

Наиболее важным источником информации являются жалобы населения. Любой гражданин, обладающий полной правоспособностью, может подать омбудсману жалобу на действия должностного лица. При этом жалоба может быть подана в письменном виде или лично передана в канцелярию омбудсмана, в которой работают опытные юристы. Следует отметить, что в отношении почты к омбудсману и получения ответа на жалобы от омбудсмана, цензура не осуществляется.

Другим важным источником информации для омбудсмана являются инспекционные поездки, посещения соответствующих учреждений, ознакомление со всеми документами государственных органов, судов и органов коммунального самоуправления, присутствие на сессиях и заседаниях Государственного совета, судебных заседаниях, при разборе дел в полицейских участках. Однако ограниченность штатов не дает возможности омбудсману и его заместителю полностью пользоваться предоставленными ему возможностями.

Установлено правило, что перед решением вопроса о возбуждении дела против должностного лица ему предоставляется возможность дать свои разъяснения по делу. Иных процедурных правил для работы омбудсмана нет. Все дела докладываются омбудсману или его заместителю. Ответ должен быть ими одобрен. При этом в ответе на жалобу в случае отказа в ее рассмотрении может быть дан совет подавшему жалобу, как ему следует поступить в дальнейшем.

Омбудсману предоставлено право возбуждать уголовные дела против должностных лиц в случае, если деяния этого лица подпадают под действие уголовного закона. В иных случаях омбудсман предлагает соответствующему лицу учесть замечания или направляет материалы в вышестоящую инстанцию. Ежегодно омбудсман должен направлять в парламент отчет о своей деятельности.

Парламент избирает 18 представителей из числа депутатов в Северный совет — консультативный орган сотрудничества Северных стран (Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция).

Большую роль в деятельности эдускунты, как и в парламентах других стран, играют партийные фракции. Все наиболее важные вопросы, связанные с выборами в парламенте, парламентской процедурой, повесткой дня пленарных заседаний, президиум эдускунты согласовывает с лидерами партийных фракций. Они же оказывают влияние на деятельность своих представителей в постоянных комиссиях парламента, избираемых им должностных лиц — уполномоченных, доверенных и др. Но их статус в конституции не урегулирован. В ней говорится лишь о пропорциональных выборах в парламенте.

Структура каждой из партийных фракций различна. Так, во фракции Демократического союза народа Финляндии — ДСНФ наряду с ее председателем имеются различные подкомиссии: по международным вопросам, по экономической, социальной и культурной политике, сельскому хозяйству, налогам, транспорту, по делам коммунального самоуправления. Эти подкомиссии направляют работу депутатов, входящих в соответствующие комиссии парламента, оказывают этим депутатам необходимую помощь в работе. Фракция выступает с законодательными инициативами, вносит предложения по бюджету, следит за выполнением наказов избирателей, принимает делегации трудящихся, организует выступления своих депутатов в печати по важным политическим вопросам, проводит встречи с избирателями, ведет широкую разъяснительную работу о политике ДСНФ. Фракция издает брошюры, листовки, а также специальную газету, выходящую примерно раз в квартал.

КОМПЕТЕНЦИЯ ЭДУСКУНТЫ

Конституция Финляндии устанавливает, что Усуверенная власть в Финляндии принадлежит народу, представителем которого является парламентФ. Но при этом она указывает, что законодательная власть осуществляется им совместно с президентом республики, а исполнительная власть, принадлежит президенту, судебная же власть осуществляется независимыми судами.

УФорма правленияФ 1919 г. закрепляет за эдускунтой следующие полномочия: принятие и изменение конституционных законов, иных законов по различным вопросам жизни страны, утверждение государственного бюджета, решение вопросов войны и мира, ратификацию международных договоров, в которых затрагивается компетенция парламента, определение системы государственных органов, а также принципов государственного управления и организации и деятельности органов коммунального самоуправления, административно-территориального управления страны, контроль за деятельностью исполнительной власти — Государственного совета, а равно и административного аппарата, контроль за законностью деятельности судов и органов местного самоуправления, руководство работой Государственного банка, контроль за денежной системой страны и регулирование денежного обращения, определение своей собственной структуры и парламентской процедуры и ряд других вопросов.

Перечень предоставленных конституцией парламентских прав довольно широк. Однако при рассмотрении этих прав можно увидеть, что в некоторых областях они фактически ограничены.

Во-первых, законы, принятые эдускунтой, нуждаются в их утверждении президентом республики. И хотя его вето носит отлагательный характер, что позволяет парламенту вновь рассмотреть данный закон и принять его, но она вправе сделать это только на сессии вновь избранного парламента, что ведет к значительной затяжке принятия закона, с которым не согласен президент. Иногда применение президентом вето в отношении какого-то закона приводило вообще к снятию его обсуждения с повестки дня. Надо сказать, что на практике президент нередко использовал это право.

После второй мировой войны парламент неоднократно принимал решения о передаче законодательных прав в экономической области президенту Республики и фактически отказывался от своих прав в данной области. Однако в последние годы парламент не придерживается этой практики. В то же время следует отметить, что президент весьма часто прибегал к толкованию законов, принятых парламентом, что нередко было фактическим законотворчеством, а не простым толкованием.

Важно отметить, что в последние годы многие вопросы законодательного регулирования решаются предварительно до их представления в парламент на основе договоренности между объединениями предпринимателей и Центральным объединением профсоюзов Финляндии или отраслевыми профсоюзами, а также правительством. Это относится главным образом к вопросам экономического характера и трудовым вопросам. После того, как такая договоренность достигнута, правительство вносит законопроект в эдускунту. В ней в таком случае обычно не возникает разногласий между партиями, и законопроект легко проходит через постоянные комиссии и сам парламент.

Значительно более активным парламент был в других областях деятельности. Эдускунта принимает множество законов в социально-культурной сфере жизни страны, в области образования. После второй мировой войны была осуществлена широкая кодификация отраслевого законодательства: гражданского, земельного, семейного, водного, гражданского и уголовного судопроизводства и судоустройства и в ряде других сфер. По уровню социальной защищенности граждан законодательство Финляндии за последние годы догоняет шведское законодательство. Принято множество законов по регламентации отношений в области экономики: в направлении субсидирования сельского хозяйства, по оказанию помощи экспортным отраслям народного хозяйства, по переориентации ряда объединений и фирм, концернов на развитие перспективных отраслей экономики. Это позволило Финляндии обеспечить резкий рывок в социально-экономическом развитии страны. Следует также обратить внимание на то, что в последние два десятилетия осуществлена широкая реформа всей системы образования, начиная от начального, среднего, среднего специального и кончая высшим образованием.

Для повышения эффективности экономики, обеспечения социальных программ и других целей парламент активно использует финансовое законодательство и государственный бюджет. Надо отметить, что права эдускунты в финансовой области очень широкие. Они включают нормативное регулирование, принятие государственного бюджета и финансовый контроль.

В области налоговой политики действует принцип перераспределения средств среди населения с различным уровнем доходов. За счет налогов пополняются примерно 90% государственного бюджета и 85% коммунальных бюджетов. Основные средства государственного бюджета используются на содержание государственного аппарата, оборону, оказание помощи фирмам для повышения их конкурентоспособности на внешнем рынке (субсидии, кредиты и т.д.), выполнение социальных программ, образование и культуру. Часть средств из государственного бюджета идет на оказание помощи органам коммунального самоуправления, поскольку собственные источники доходов коммун не покрывают их потребностей.

Финансовое законодательство направлено на предоставление государству возможностей для оказания воздействия на частнопредпринимательскую деятельность и деятельность объединений, находящихся в государственной собственности и управляемых на автономных началах. Кроме того, с помощью принимаемых парламентом законов оказывается воздействие на частные банки в интересах всего хозяйства страны.

Через уполномоченных госбанка и ревизоров парламента эдускунта контролирует деятельность правления этого банка, она регулирует денежное обращение в стране, валютные операции.

Финансовая комиссия парламента и ее контролеры оказывают влияние на различные стороны работы Государственного совета и администрации, на правильность и целесообразность расходования ими государственных средств. Без согласия парламента не могут заключаться государственные займы.

Под контролем парламента находится Финляндское центральное радиовещание.

Наиболее ограничены права парламента в области внешней политики, поскольку главным лицом, который решает эти вопросы, является президент республики.

К числу основных прав эдускунты относится ратификация международных договоров. Однако в ратификации нуждаются только те из них, в которых затрагиваются права парламента, например, конституционные вопросы, законодательные вопросы или если эти договоры требуют выделения определенных ассигнований, а равно если в них содержатся обязательства, затрагивающие государственные границы Финляндии. В ратификации нуждаются также международные договоры и соглашения, связанные с объявлением войны или заключением мира, поскольку вопросы войны и мира президент не может решать без согласия парламента, которого требуют также и решения о присоединении Финляндии к какой-либо региональной и международной организации. В силу этого парламент ратифицировал Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи между Финляндией и СССР 1948 г. и принимал решения о продлении срока его действия. Проводилась ратификация Торгового договора с СССР 1947 г. Эдускунтой принималось решение о вступлении Финляндии в Северный совет и решение о заключении Хельсинкского соглашения по вопросам организации и деятельности Северного совета, о восстановлении членства Финляндии в Межпарламентском союзе.

В последние годы парламент стал активизироваться в направлении усиления контроля за внешней политикой страны. Эта функция возложена на постоянную комиссию парламента по иностранным делам.

В области контроля за осуществлением правительством своих прав по обороне страны парламент может лишь воздействовать на него с помощью бюджета, отказав ему в ассигнованиях на оборону или уменьшив либо увеличив такие ассигнования. Выше уже говорилось также, что президент не может решать вопросы о войне и мире без согласия эдускунты. В практике Финляндии после окончания второй мировой войны был случай привлечения президента и членов Государственного совета к ответственности за несоблюдение конституционных норм по этому вопросу.

К компетенции эдускунты относится также право контроля за деятельностью Государственного совета, администрации, судов и органов коммунального самоуправления.

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПАРЛАМЕНТА И ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Характеризуя взаимоотношения эдускунты и Государственного совета, следует указать, что, как правило, формирование кабинета, который назначается президентом, определяется соотношением сил в парламенте. Поскольку в Финляндии ни одна из партий не имеет абсолютного большинства мест в парламенте, образование Государственного совета нередко затягивается и он почти всегда коалиционный.

Президент при решении вопроса о составе Совета и о премьер-министре советуется как с лидерами партийных фракций, так и с председателем парламента, но в определенных ситуациях может создать кабинет по своему усмотрению. При этом министры не обязаны быть депутатами.

Сформированный премьер-министром по согласованию с президентом Государственный совет не нуждается в официальном одобрении парламента. Достаточно, что он пользуется поддержкой парламентского большинства. Отсюда ясно, что зависимость кабинета перед эдускунтой носит ограниченный характер. Практика не знает случаев, когда бы образованный на основе соотношения сил в парламенте Государственный совет выступал в эдускунте с правительственной программой.

Государственный совет не обладает правом законодательной инициативы и инициативы внесения проекта бюджета. Эти документы вносятся в эдускунту президентом. При этом он может внести как законопроект, разработанный Государственным советом, так и подготовленный в канцелярии президента или созданной им комиссии. Эдускунта может отказать кабинету в доверии двумя путями: либо приняв резолюцию порицания Государственному совету, либо отказав ему в одобрении законопроекта, с которым правительство связывает вопрос о доверии. Резолюции порицания могут приниматься в связи с обсуждением депутатского запроса кабинету или премьер-министру. Но они могут быть вынесены и в результате обсуждения основных направлений деятельности Государственного совета или отдельных ведомств. Постановка вопроса о доверии в связи с обсуждением правительственного законопроекта соответствует практике парламентов стран континентальной Европы и отличается от практики Скандинавских стран, где отказы парламентов в одобрении законопроектов не связываются с доверием правительству.

Парламентские кабинеты далеко не всегда опираются на поддержку большинства в эдускунте, они нередко основывались на непрочных коалициях, что приводило к правительственной нестабильности.

Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции 1922 г. предоставляет эдускунте право привлекать к юридической ответственности отдельных министров перед Государственным судом в порядке импичмента. Мотивом привлечения являются антизаконные действия. Этот вопрос может поставить перед парламентом его конституционная комиссия и омбудсман. В таком случае государственным обвинителем выступает омбудсман. Предварительно он должен сделать официальное представление правительству по данному вопросу и обязан заслушать объяснения соответствующего министра или Государственного совета в целом.

Государственный суд действует в соответствии с конституционным Актом о Государственном суде 1922 г. Он создается из членов и председателей Верховного и Верховного административного судов, трех старейших членов надворных (апелляционных) судов Финляндии, а также одного из профессоров юридического факультета Хельсинкского университета.

В условиях предоставления парламенту возможности привлекать Государственный совет к политической ответственности и выносить резолюции порицания этому Совету или отдельным министрам значение юридической ответственности не так велико. Однако после войны Государственным судом выносились приговоры премьер-министру и министру иностранных дел за нарушение прав парламента в решении вопросов войны и мира.

Парламенту Финляндии принадлежат и права использования иных форм контроля за Государственным советом. Они предусмотрены конституцией и Регламентом эдускунты. К ним относятся общие прения, рассмотрение отчетов правительства, обсуждение и утверждение государственного бюджета, депутатские запросы, финансовый контроль за исполнением бюджета и иными сторонами финансовой деятельности Государственного совета со стороны финансовой комиссии парламента, его Ведомства государственных счетов, контроль за законностью деятельности Государственного совета со стороны парламентского омбудсмана.

В отличие от Скандинавских стран Государственный совет не выступает перед парламентом с изложением своей программы после того, как сформирован новый кабинет. Но в повестку дня парламента на его пленарных заседаниях может включаться обсуждение правительственной политики, чаще всего это касается ее экономических и социальных аспектов. Кроме того, прения могут проводиться и по отчету правительства о его деятельности, который направляется парламенту ежегодно.

Очень детально рассматриваются проекты государственного бюджета и отчеты о его исполнении специальным ведомством счетов, в составе избранных парламентом контролеров, финансовой комиссией эдускунты и на пленарных заседаниях парламента.

Столь же основательно исследуются предложения правительства о введении налогов или их изменении и отмене. Налоги устанавливаются на основе законов. При этом, если в вопросе о доходах парламент свободен в решении вопроса, то расходы, установленные законом или специальным постановлением парламента, не могут быть изменены. Эта деталь имеет значение для Финляндии, поскольку бюджет не рассматривается, как закон, и принимается по особым процедурным правилам. Для изменения закона требуется принятие нового закона или изменение принятого ранее.

Депутатские запросы имеют две формы: интерпелляцию и простой вопрос, заданный в устном или письменном виде. Их значение различно. Так, простой вопрос требует лишь ответа соответственно в устном или письменном виде. Целью вопроса является, как правило, получение информации. После ответа на простой вопрос никаких прений не происходит и никаких решений парламентом не принимается.

Что же касается интерпелляции, то она рассматривается по особым процедурным правилам, так как интерпелляция касается важных вопросов жизни страны. Если она поддержана не менее чем 20 депутатами, то ответ на нее должен быть дан соответствующим министром или премьер-министром в течение 15 дней. Ответ предварительно раздается депутатам, и после этого следуют прения, которые могут, как уже отмечалось, заканчиваться принятием резолюции порицания всему Государственному совету или отдельному министру. Обычно в таком случае весь Государственный совет подает в отставку. Если интерпелляция внесена меньшим числом депутатов или даже одним депутатом, то проводятся прения о том, следует ли ее направлять соответствующему министру. В случае разногласий между председателем парламента и большинством его членов вопрос передается в конституционную комиссию.

Член Государственного совета вправе сообщить эдускунте, что он не может дать ответ на интерпелляцию. В таком случае отказ должен быть мотивирован и рассмотрен на пленарном заседании. Парламент может принять решение о передаче вопроса на заключение той или иной комиссии в зависимости от характера интерпелляции, но при всех обстоятельствах интерпелляция не должна переноситься на следующую сессию.

Контроль за соблюдением законности в деятельности Государственного совета возложен, как уже указывалось, на омбудсмана. В случае, когда омбудсман приходит к выводу о необходимости возбуждения против министра дела в Государственном суде, он направляет свое заключение на рассмотрение парламента.

ПАРЛАМЕНТ И ПРЕЗИДЕНТ

Согласно УФорме правленияФ, президент Финляндской Республики избирается населением. Однако на основе Переходных постановлений этого документа первый президент был избран парламентом. Но и в последующие годы принимались законы конституционного характера, предусматривающие выборы президента Эдускунтой. Таким путем были избраны Ристо Рюти в 1940-м и 1943 гг., Карл Густав Ман-нергейм в 1944 г., Юхо Кусти Паасикиви в 1946 г. В 1974 г. сроком на четыре года были продлены полномочия Урхо Калеви Кекконена.

После своего избрания президент приносит присягу перед парламентом, в которой дает обязательство Ус верностью и добросовестностью исполнять конституцию и законы республики и всеми силами содействовать благу народаФ. Президент не может быть депутатом. Если же какой-либо депутат избирается на пост главы государства, он обязан оставить свой депутатский пост.

Если говорить в целом, то внешне полномочия президента Финляндии могут показаться сходными с прерогативами других глав государств, в которых установлена парламентская форма правления. Они включают право созыва и роспуска парламента, в том числе досрочного, право законодательной инициативы, право утверждения принятых парламентом законов и бюджета и ряд других прав. Однако президент Финляндской Республики очень активно использует свои права в этих вопросах, оказывает сильное влияние на деятельность эдускунты, на ее отношения с Государственным советом.

Остановимся на каждом из этих прав. Президенту принадлежит право созыва парламентских сессий, их закрытия, созыва внеочередных сессий, но не ранее чем через 15 дней после принятия такого решения.

Президенту принадлежит право досрочного роспуска парламента. Он осуществляет это право по собственной инициативе или по совету кабинета. Согласно конституционной практике. Государственный совет должен выразить свое согласие на роспуск парламента. Однако были случаи, когда из-за несогласия кабинета на роспуск эдускунты президент уволил правительство в отставку в полном составе и образовал такой Государственный совет, который выразил свое согласие с этим решением президента.

Причины досрочного роспуска парламента могут быть различными: политический кризис, невозможность создать устойчивое правительство, разногласия среди правительственных партий, совпадение очередных выборов с какими-либо политическими мероприятиями, если такое совпадение покажется президенту неприемлемым. Причиной может стать и конфликт между главой государства и кабинетом.

Согласно установившейся практике, президент назначает премьер-министром лидера партийной коалиции. Но он вправе назначать на этот пост лицо, которое является лидером партии, не обладающей большинством в парламенте, если считает, что большинство в сложившейся ситуации поддержит назначенного им премьер-министра. Образованный таким образом Государственный совет не должен получать одобрение парламента. Он функционирует до тех пор, пока парламент не откажет ему в доверии.

Если Государственный совет не получил доверия в эдускунте по поводу законопроекта, с которым он связывал вопрос о доверии, или если парламент принял резолюцию порицания Совету, то президент должен принять его отставку. Но он может просить тот же состав Государственного совета продолжать выполнять свои функции до сформирования нового совета на парламентской основе. Однако глава государства вправе образовать новый переходный кабинет на партийной или беспартийной основе.

Отказу парламента в доверии Государственному совету президент может противопоставить роспуск парламента.

УФорма правленияФ устанавливает, что законодательная власть принадлежит совместно президенту и парламенту. В этой области глава государства обладает следующими полномочиями: во-первых, он наделен правом законодательной инициативы, во-вторых, ему предоставлено право вето, то есть неутверждения принятых эдускунтой законопроектов, в-третьих, он имеет право издавать нормативные акты-указы декреты), часть из которых с согласия парламента может приравниваться к законам.

В порядке осуществления законодательной инициативы президент направляет в эдускунту законопроекты, подготовленные Государственным советом или им одобренные. Но президент может отказаться это сделать либо существенным образом повлиять на их содержание. До передачи в парламент президент вправе направить законопроект на заключение Верховного суда или Верховного административного суда либо обоих вместе. Это может касаться любого проекта. С учетом этого мнения он решает, направить законопроект или отказать Государственному совету в этом. Президент иногда поручал подготовку законопроекта своей канцелярии и создавал для такой цели специальные комиссии. После избрания на пост главы государства Мауно Койвисто такая практика не применяется.

При использовании своего права вето на принятые парламентом законопроекты президенту достаточно не подписать в течение трех месяцев полученный им проект закона. Согласно § 20 УФормы правленияФ подпись президента под законопроектом должна быть подтверждена подписью (контрассигнована) премьер-министра и соответствующего министра, к ведению которого относится данный вопрос. После этого закон публикуется Государственным советом в УСводе законов ФинляндииФ. Перед подписанием законопроекта президент может направить его на заключение Верховного или Верховного административного судов, либо обоих вместе.

В практике Финляндии это право глава государства использовал активно. Причем поводы бывали различные: в одних случаях указывалось, что по данному вопросу разрабатывается правительственный законопроект, в других — что он противоречит конституции, в третьих — что он недопустим по каким-либо причинам. Иногда вето было проявлением независимости президента, а иногда — слабости парламентских позиций Государственного совета.

Президентское вето носит относительный характер, потому что эдускунта вправе вновь вернуться к этому вопросу и после того, как законопроект, отклоненный президентом, будет вновь одобрен парламентом нового созыва, глава государства обязан подписать законопроект и дать указание о его публикации.

Особо следует выделить права президента по подписанию принятого парламентом бюджета. Поскольку проект подготавливался Государственным советом и направлялся в парламент президентом, то его подписание после парламентского одобрения считается чисто формальным актом. Однако если в проект бюджета парламентом были внесены изменения в направлении увеличения ассигнований на те или иные цели, то такой кредит считается УусловнымФ и его можно использовать, только если президент согласился его подписать. При этом президент может отказать в использовании кредита, подписать его вместе с бюджетом или в более позднее время, когда будут изысканы средства для указанных целей. Подпись президента под бюджетом не нуждается в контрассигновании.

Президент на основе принятых парламентом законов может издавать указы, представляющие собой акты толкования закона, его практического применения. Теоретически они не должны отменять или изменять законы либо представлять собой новое законодательство. Однако на практике парламент, особенно в 50-е гг. предоставлял правительству право издания путем президентских указов законов в экономической сфере жизни. Многие указы, связанные с внешнеполитической сферой, также фактически имеют силу закона.

В истории Финляндии имели место случаи, когда в период объявления в стране чрезвычайного положения на основе решения правительства отменялось действие и конституционных законов в области прав личности в соответствии с § 16 УФормы правленияФ. В ходе обсуждения вопросов изменения конституции Финляндии высказывались предложения о лишении президента законодательных прав и о расширении прав парламента. Но ныне избранный президент Финляндии пока воздерживается от использования прав в области законодательства.

Касаясь вопросов ответственности главы государства, следует сказать, что он отвечает лишь за антиконституционные действия, Угосударственную измену или измену РодинеФ. Если канцлер юстиции или Государственный совет считают, что президент совершил действия, которые влекут за собой его ответственность, они обязаны сообщить об этом президенту. При отказе президента воздержаться от таких действий, вопрос переносится канцлером юстиции в парламент. Решение о возбуждении против президента преследования перед Верховным судом принимается парламентом 3/4 голосов. После этого глава государства перестает исполнять свои обязанности до вынесения приговора. В случае обвинительного приговора он отстраняется от должности.

Особенностью Финляндии является вопрос об ответственности политического характера. Если министры не согласны с президентом, они могут заносить свое несогласие в протокол заседаний правительства, но это не освобождает их от ответственности, если они остались на своих постах и не ушли в отставку. А на практике немало президентских решений, особенно в области внешней политики и обороны, вообще не представляются на одобрение членов Государственного совета, которые тем не менее несут за них политическую ответственность, если не ушли в отставку.

Парламент ежегодно получает отчеты назначаемого президентом канцлера юстиции о его деятельности и о замеченных им нарушениях законности. На основе отчета парламент может принимать необходимые законы.

Поскольку президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами Финляндии, его действия в этой области также не контрассигнуются, кроме наиболее важных. На практике эти вопросы рассматриваются на заседаниях правительства. Однако эдускунта имеет важное средство воздействия на президента с помощью контроля за использованием ассигнований на военные нужды.

Хотя право помилования принадлежит президенту и он может отменить или уменьшить наказание преступнику, это не относится к помилованию канцлера юстиции и члена Государственного совета, в отношении которых вопрос может решать только парламент. В то же время вопрос об общей амнистии решается на основе особого закона.

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ДЕПУТАТОВ

Правовое положение депутатов регулируется в целом конституцией Финляндии. Но наиболее детально оно определяется Регламентом парламента 1927 г., а также рядом других нормативных актов. К их числу относятся: Закон о депутатском вознаграждении 1947 г., Закон о пенсиях депутатам 1967 г., Закон о пенсиях семьям депутатов 1968 г., Закон о замещении функций депутата в случае его смерти представителем от соответствующей партийной фракции 1979 г., Положение о парламентских уполномоченных Государственного банка 1926 г., Положение о ревизорах Финляндского банка 1984 г., Закон о финляндской делегации Северного совета 1960 г., Положение об уполномоченных Национального пенсионного фонда 1938 г. В эти нормативные акты впоследствии был внесен ряд существенных изменений.

Мандаты вновь избранных депутатов действительны, согласно Акту об эдускунте, сразу же после выборов и сохраняют свое действие до новых выборов парламента. Депутат не вправе отказываться от исполнения депутатских обязанностей, если только эдускунта не признает выдвинутые депутатом причины уважительными, а также если такие основания установлены в законе. Его функции признаются выполнением важного общественного долга перед страной.

Парламентарии считаются представителями всего народа и поэтому не обязаны выполнять волю своих конкретных избирателей, их наказы. Они не могут быть досрочно отозваны теми, кто их выдвинул и избрал. Но на практике все партии исходят из необходимости регулярных встреч депутатов от этих партий с избирателями, проведения приемов избирателей. Для приема граждан и их делегаций в дополнительном здании парламента отведены специальные помещения.

Депутатская неприкосновенность носит ограниченный характер. За исполнение своих депутатских обязанностей в парламенте и вне его стен парламентарий не может быть подвергнут преследованию. Но в то же время согласно Акту об эдускунте она может 5/6 голосов своих членов принять решение об исключении из этого правила. В довоенный период норма, разрешающая квалифицированному большинству парламента привлекать депутатов к ответственности и лишать их неприкосновенности, неоднократно применялась не только к отдельным депутатам, но и к целым парламентским фракциям (к коммунистам, левым социалистам и всем, несогласным с режимом). В послевоенный период эта норма никогда не применялась.

Депутата можно подвергнуть преследованию за совершение уголовных преступлений. Если он застигнут на месте преступления или суд дал разрешение на его арест и преступление карается наказанием на срок не менее шести месяцев, то следственные органы вправе начать расследование дела и арестовать такого депутата без согласия парламента. В иных случаях во время сессии требуется согласие эдускунты. По ходатайству следственных органов председатель парламента обязан поставить этот вопрос на пленарное заседание. За такое решение должно проголосовать абсолютное большинство ее членов. Если депутат арестован во время проезда на сессию, председатель эдускунты должен быть извещен об этом немедленно.

Депутат пользуется особой защитой государства. Так, его оскорбление во время проезда на сессию или с сессии, если оскорбивший знал, что имеет дело с депутатом, считается обстоятельством, отягощающим вину.

Депутату созданы все необходимые условия для его эффективной работы. В пристроенном к основному зданию дополнительном здании парламента у каждого парламентария имеется свой рабочий кабинет. Для приема посетителей они могут использовать кафе парламента.

Акт об эдускунте обязывает депутата при исполнении своих полномочий Удействовать в духе справедливости и правдыФ, исполнять конституционные законы, но не связывает его никакими условиями в его деятельности.

Формально депутат обладает довольно широкими правами. Но процедурные правила ставят его деятельность в довольно жесткие рамки, не дающие ему возможности полностью использовать свои права.

Регламент Эдускунты предусматривает четыре вида депутатской инициативы:

1) внесение законопроектов, поправок и дополнений к ним, предложений об отмене закона;

2) внесение финансовых резолюций, предложений и поправок к проекту государственного бюджета;

3) подачу петиций с обращением к правительству осуществить те или иные мероприятия, входящие в его компетенцию;

4) обращение с запросами к Государственному совету или отдельным министрам.

Законопроекты, поправки к ним, предложения об отмене или изменении закона должны быть оформлены в соответствии с теми требованиями, которые предъявляются к законопроектам правительства. Они могут вноситься только в пределах сроков, установленных в Регламенте.

Второй вид депутатской инициативы — финансовые резолюции — должны быть предварительно одобрены финансовой комиссией парламента. Только после этого они могут поступать на рассмотрение пленарных заседаний палаты.

В связи с этим следует отметить, что если депутат предлагает в резолюции введение дополнительных ассигнований из бюджета на те или иные нужды и не указывает источники их финансирования, то такая резолюция не рассматривается.

Вообще надо отметить, что предложения депутатов, которые не поддержаны правительством или крупной партийной фракцией в парламенте, имеют мало шансов на успех. Так, согласно официальным данным за период работы парламента созыва 1975—1979 гг., депутатами было внесено в общей сложности более 8600 предложений, из них принято всего лишь около 100, более 4700 предложений было отклонено, а остальные даже не рассмотрены.

В Финляндии предусмотрено три вида депутатских запросов Государственному совету или отдельным министрам: устный вопрос, письменный вопрос и интерпелляция. Этим правом депутаты финляндского парламента пользуются довольно широко. За указанный выше период полномочий было задано более 1500 письменных вопросов и более 12 тыс. устных. Но интерпелляций было внесено только пять.

На письменный вопрос должен быть дан письменный ответ. После ответа на вопросы никаких прений не проводится и никаких решений не принимается. Эти вопросы преследуют цель получения депутатом информации от правительства или отдельного министра.

Что же касается интерпелляции, то депутаты обращаются с ней по вопросам, имеющим важное значение для страны. Как уже отмечалось, ее обсуждение в парламенте после ответа на нее может заканчиваться принятием резолюции порицания.

Петиции правительству об осуществлении тех или иных мероприятий не обсуждаются в парламенте и через председателя эдускунты прямо направляются в Государственный совет или президенту республики, в зависимости от характера петиции.

Депутат имеет право выступать в прениях в парламенте, быть избранным в постоянные или временные комиссии, в Большую комиссию, с правом совещательного голоса выступать в этих комиссиях, если не является их членом. Если же депутат избран в тот или иной орган парламента, то он обязан участвовать в его работе. Он также обязан присутствовать на пленарных заседаниях.

Дисциплинарный пункт Дкта об эдускунте устанавливает, что если депутат не посещает такие заседания, то к нему применяются соответствующие меры. Так, за частые пропуски без уважительных причин заседаний комиссий, в которые он избран, депутат может быть исключен из состава комиссии. За каждый пропущенный без уважительной причины день заседаний парламента или комиссии депутат может быть лишен соответствующей части его депутатского вознаграждения.

Депутату вменяется в обязанность Удостойное поведениеФ. Акт об эдускунте допускает возможность наказания парламентария в случае употребления им неподобающих и оскорбительных выражений по отношению к правительству, министрам или иным лицам, другим депутатам. Сначала его просто призывают к порядку, затем председатель парламента вправе лишить его слова, а также строго предупредить. При серьезных и неоднократных нарушениях порядка, неэтичного поведения Эдускунта может принять решение об удалении депутата из зала пленарных заседаний на срок до двух недель.

В своей деятельности депутат практически связан решениями своей парламентской фракции. Это касается как внесения законопроектов и финансовых резолюций, а равно запросов, так и голосования в комиссиях и на пленарных заседаниях. Но в ряде случаев фракции предоставляют депутатам право свободного голосования. При нелояльном отношении депутата к решениям своей фракции партия может не выдвинуть это лицо на новых выборах в парламент. А это опасно для депутата, который самостоятельно пройти в парламент практически не может.

Законодательство не запрещает депутату переходить из одной фракции в другую. Но при образовании новой фракции после раскола старой или выхода из нее некоторых депутатов финансовая помощь от государства, которую получает партия в зависимости от числа мандатов в парламенте, не оказывается новой фракции, если при этом из старой фракции вышло менее половины депутатов. Выход депутата из фракции и переход в другую не служит основанием для лишения депутата его полномочий, а отзыв депутата его избирателями законодательством не предусматривается.

За свою деятельность в эдускунте депутат получает годичное вознаграждение. Его сумма меняется в зависимости от индекса цен. В настоящее время оно приравнивается к годичному окладу члена Государственного совета (министра) седьмого разряда.

Помимо оклада депутату полагаются суточные, которые составляют от 30 до 50% дневного оклада в зависимости от места проживания депутата. Размер суточного вознаграждения определяется как 1/365 часть годичного вознаграждения. Если парламентарий проживает далее 30 км от столицы Хельсинки, он имеет право на оплату проезда от дома до здания парламента.

Парламентариям возмещаются все расходы, связанные с выполнением ими своих депутатских обязанностей. Кроме того, подлежит оплате содержание минимального штата помощников.

К числу парламентских привилегий относится льготное пенсионное обеспечение депутатов. Оно наступает с более раннего возраста — с 60 лет — по сравнению с гражданами, не являющимися депутатами. Исчисление размера пенсии, если депутат состоял членом парламента не менее двух созывов, осуществляется из депутатского вознаграждения. Льготное пенсионное обслуживание полагается и семьям депутатов. Особое вознаграждение положено депутатам, избранным уполномоченными Государственного банка. Поездки депутатов за границу по поручению правительства или соответствующей комиссии, на заседания Северного совета, а также иных международных или региональных организаций оплачиваются особо.

ПАРЛАМЕНТСКАЯ ПРОЦЕДУРА

Наиболее важные решения, входящие в компетенцию эдускунты, принимаются на ее сессиях. В обычном порядке сессия парламента начинается 1 февраля. Если парламент был распущен досрочно, то первая сессия вновь избранной эдускунты должна открыться по прошествии 90 дней после выборов в первый день месяца, если он приходится на будний день. Но президент может собрать парламент и в более ранний срок.

В соответствии с установившимся порядком сессия делится на два периода — весенний и осенний. При этом обязательным вопросом на осенней сессии является обсуждение проекта государственного бюджета.

Оба сессионных периода составляют 120 дней. Но по предложению президента и по решению парламента она может быть продолжена, а по решению только парламента — сокращена. Кроме того, предыдущая сессия вправе определить сроки созыва следующей сессии.

По решению президента, обычно согласованному с Государственным советом, может быть созвана внеочередная сессия. После опубликования указа президента о созыве внеочередной сессии она должна собраться не ранее чем через 15 дней. Такая сессия должна быть закрыта до начала очередной сессии парламента. На ней могут рассматриваться только те вопросы, ради которых она была созвана. Но правительство обладает правом вносить на ее рассмотрение и те законопроекты, которые оно считает срочными.

Перед официальным открытием первой сессии нового созыва проводятся предварительные заседания, на которых утверждаются полномочия избранных депутатов и выбираются руководящие органы парламента. Обычно на это уходит два дня, после чего президент объявляет сессию открытой.

Какого-либо кворума для пленарных заседаний парламента не установлено. Однако вследствие дисциплинарного пункта в отношении отсутствующих депутатов, допускающего вычет из депутатского вознаграждения соответствующей доли при непосещении парламента без уважительных причин, вопрос о кворуме не имеет практического значения. Кроме того, множественность партий, отсутствие абсолютного большинства у каждой из партийных фракций в парламенте вызывает у них стремление к обеспечению явки своих депутатов, их обязательному присутствию в зале пленарных заседаний во время голосования.

Заседания эдускунты открытые, если только парламент не примет по собственной инициативе или по просьбе президента решения о проведении закрытого заседания. Пленарные заседания обычно проводятся по вторникам и пятницам. В остальные рабочие дни проходят заседания постоянных комиссий, других органов парламента и его должностных лиц, а также иная депутатская работа.

Депутатские запросы могут вноситься во все дни работы сессии, при этом устные вопросы обсуждаются в так называемый Учас вопросовФ по четвергам, а письменные — сразу же после их поступления передаются соответствующему лицу, к которому обращен запрос, или Государственному совету в целом.

В первые дни работы сессий выбираются внутренние органы парламента, а также омбудсман, если закончился срок его полномочий. В это же время заслушиваются отчеты Государственного совета, омбудсмана, различных должностных лиц парламента, например, ревизоров, уполномоченных Государственного банка и Национального пенсионного фонда.

Повестка дня пленарного заседания становится известна депутатам заранее. Поэтому они до дня заседания должны записаться в канцелярии эдускунты. Порядок рассмотрения вопросов установлен таким образом, чтобы предложения президента рассматривались в первоочередном порядке, если только в парламент не внесена резолюция порицания Государственному совету. Затем рассматриваются депутатские запросы.

Процедура рассмотрения вопросов зависит от их содержания. Так, законопроекты, государственный бюджет и ратификация международных договоров рассматриваются по совершенно различным процедурным правилам, которые детально урегулированы в Регламенте эдускунты 1927 г. Особые процедурные требования установлены для признания правильными полномочий вновь избранных депутатов.

Полномочия депутатов, избранных в эдускунту нового созыва, утверждаются лицами, специально назначенными для этой цели президентом республики. Депутаты сами должны представить указанным лицам все документы, подтверждающие их полномочия. Это должно быть сделано до дня первого заседания эдускунты. Из документов должно быть ясно, что они выданы компетентными органами и по правильной форме. К 12 ч следующего дня алфавитный список депутатов представляется проверяющими в парламент.

Если полномочия какого-либо депутата признаны недействительными, то вопрос решает сам парламент. Но эдускунта может и передать спорный вопрос на разрешение судебных органов. Однако пока этот вопрос не будет решен окончательно, депутат работает в парламенте..

После выборов в первый день заседаний председатель и вице-председатели парламента приносят перед парламентом присягу, в которой обязуются охранять права народа Финляндии, эдускунты и правительства на основе конституции. До приведения президиума к присяге председательствует на заседании старейший по возрасту депутат.

Избранный парламентом председатель считается лицом нейтральным и не может принимать участия в прениях и голосовании. Его депутатские функции осуществляет по решению партийной фракции кандидат в депутаты, который был указан в списке кандидатов от данной партии.

После избрания руководства парламента происходит официальное открытие сессии. Такое объявление делает президент республики. Председатель парламента отвечает на приветственную речь президента по случаю открытия сессии. Закрытие сессии также осуществляется президентом после вручения ему резолюции председателя эдускунты о закрытии сессии.

После официального открытия сессии президент выступает с правительственным заявлением и сообщает о том, какие вопросы правительство просит рассмотреть. Но оно вправе вносить свои предложения и в любое другое время. В то же время или в течение трех месяцев правительство представляет свой отчет парламенту по всем вопросам своей работы, в том числе и по выполнению резолюций эдускунты.

Правом законодательной инициативы, помимо правительства, обладает каждый депутат. Но депутатские предложения законодательного характера могут вноситься только в течение первых 14 дней после открытия очередной сессии. Однако при определенных обстоятельствах парламент может разрешить депутату внести законопроект и в более позднее время. С такой же просьбой в отношении депутатской инициативы может обращаться к парламенту и правительство. Правом законодательной инициативы по вопросам, затрагивающим автономные Аландские острова, вправе обратиться Ландстинг (Законодательное собрание) Аландских островов. Все законопроекты должны быть мотивированы и иметь установленную для законопроектов форму. В одно и то же предложение не могут включаться вопросы, относящиеся к разным делам.

Внесенный законопроект проходит специальную процедуру. Сначала проводятся предварительные прения по существу по передаче дела в одну из специальных постоянных или временных комиссий. Только по получении ее заключения происходит первое чтение. Во время рассмотрения в комиссиях на их заседаниях могут присутствовать с правом совещательного голоса депутаты, внесшие проект, а равно и эксперты, соответствующие чиновники. По решению большинства принимается заключение. Но меньшинство может, будучи не согласным с большинством, передавать на пленарные заседания свое особое мнение, также оформленное как заключение. Журналисты на заседания комиссий не допускаются.

Формально для работы постоянных и временных комиссий их председатели и вице-председатели избираются самой комиссией. Секретарь назначается из канцелярии эдускунты и не является депутатом. Фактически вопрос о руководстве комиссий решается предварительно по договоренности между партийными фракциями на основе соотношения сил в парламенте. Министры, председатель и вице-председатели парламента вправе участвовать в работе комиссии, но не голосовать. Что касается экспертов и чиновников, то вопрос об их приглашении решается самой комиссией.

Первое чтение законопроекта начинается после получения заключения комиссии. Оно представляет собой рассмотрение основных положений законопроекта по заключению специальной комиссии и может привести к решению о повторном заключении той же или иной специальной комиссии.

После одобрения заключения комиссии парламент принимает решение о направлении законопроекта в Большую комиссию. Эта стадия обсуждения законопроекта является обязательной и, по-существу, решающей, поскольку в состав Большой комиссии входят лидеры и самые активные члены партийных фракций и он соответствует соотношению сил в самом парламенте. Эта комиссия может согласиться с законопроектом, внести в него любые поправки или отклонить его. В случае отклонения к законопроекту больше не возвращаются.

По получении заключения Большой комиссии проходят второе и третье обсуждения (чтения): второе по основным положениям законопроекта, а третье — по отдельным его статьям.

Прения на пленарных заседаниях публичные. В зале заседаний на балконах отведены специальные места для дипломатического корпуса и для публики.

На заседаниях парламента имеют право участвовать члены Государственного совета, канцлер юстиции и омбудсман, имеют они также право и участвовать в прениях. Этим лицам слово должно предоставляться в первую очередь. Вне очереди выступает в прениях и докладчик комиссии.

Установлено правило, что если Большая комиссия рекомендует принять законопроект, то во время второго чтения он не может быть отвергнут. После второго чтения палата вправе принять решение о повторном направлении законопроекта в специальную комиссию.

После проведения третьего чтения может быть применен институт прав меньшинства. Его суть заключается в том, что меньшинство депутатов — не менее 1/3 всего состава до принятия решения о голосовании (если законопроект не отклонен во втором чтении) может потребовать перенесения его обсуждения на следующее пленарное заседание. Если и на таком обсуждении 1/3 депутатов не согласна с его содержанием, то законопроект переносится на обсуждение парламента нового созыва.

Голосование по законопроекту может осуществляться разными путями. Чаще всего применяется электронная машина, которая фиксирует, как проголосовал каждый депутат, поскольку он находится на отведенном ему месте, и сообщает общие итоги голосования. Поэтому такое голосование можно считать открытым. Это дает избирателям возможность знать, каково отношение их депутатов к данному законопроекту. Допускается и голосование на слух, если законопроект не вызывает серьезных возражений основной части депутатов. (Голосование по выборам в парламенте проводится, в отличие от этого, закрытым способом — бюллетенями.)

Простой законопроект считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Особые правила применяются для принятия закона, носящего конституционный характер. Согласно Акту об эдускунте, предложения об отмене, изменении, принятии или толковании конституционного закона могут приниматься по одной из двух процедур. Если парламент одобрил его в третьем чтении, то он откладывается до выборов в парламент и считается принятым, когда за него проголосовали не менее 2/3 присутствующих депутатов нового созыва. Однако допускается принятие такого законопроекта одним парламентом. В таком случае парламент должен сначала признать законопроект УсрочнымФ на основе резолюции, которую поддержали не менее 5/6 депутатов, участвующих в голосовании. Такой конституционный законопроект считается принятым, если за него подадут голоса не менее чем 2/3 парламентариев, присутствующих на заседании.

Конституция предъявляет особые требования к порядку принятия финансовых законопроектов. Это относится к предложениям о налогах на неопределенный или ограниченный срок, их продлении или повышении ставок этого налога. Такие законопроекты, а также решения о государственных займах принимаются так же, как и конституционные законы. Если такое предложение отклонено после 'третьего чтения, вопрос передается в финансовую комиссию, которая должна дать заключение, не следует ли установить налог на годичный срок и по прежним ставкам. Такая резолюция (заключение) передается затем в парламент, и он окончательно решает вопрос.

На практике принятие конституционных или финансовых законов указанного характера чаще всего осуществлялось одним парламентом квалифицированным большинством голосов. Например, законопроекты конституционного характера о выборах президента Республики нередко принимались парламентом в таком порядке.

Вопрос о депутатском вознаграждении и различных льготах для депутатов рассматривается по тем же правилам Усрочной процедурыФ принятия конституционных законопроектов, о которых говорилось выше, то есть парламентом одного созыва 2/3 голосов.

Если законопроект (кроме конституционного) внесен правительством, то он должен быть рассмотрен на той же сессии и его нельзя откладывать на следующую сессию. Это, разумеется, не касается того законопроекта, который не был подписан президентом Республики. В данном случае эдускунта вправе не согласиться с его вето и перенести законопроект, ею однажды уже принятый, на сессию парламента нового созыва. Но он не может внести в такой законопроект каких-либо изменений, а вправе либо его принять целиком, либо отклонить.

Дела, касающиеся введения нового налога, продления срока действия старого налога, должны рассматриваться отдельно от государственного бюджета, даже если соответствующая сумма налога была включена правительством в проект государственного бюджета.

Государственный бюджет в Финляндии не считается законом. Это особый документ, который рассматривается и подписывается президентом Республики по особым правилам процедуры. После его внесения правительством в парламент он не проходит трех чтений, что требуется для законопроекта.

Сначала проводится общая дискуссия на пленарном заседании. Затем законопроект направляется в финансовую комиссию, которая распределяет отдельные разделы бюджета по соответствующим комиссиям для получения их предварительного заключения, и по его результатам она готовит свое заключение для палаты.

Стадию рассмотрения в Большой комиссии проект государственного бюджета не проходит, но если в единственном чтении проекта возникают серьезные разногласия по нему, то палата может принять решение о повторном направлении этого проекта в финансовую комиссию. Без согласия финансовой комиссии в проект госбюджета не могут вноситься изменения, что прежде всего связано с необходимостью изыскания дополнительных источников финансирования в случае внесения предложений о дополнительных ассигнованиях на те или иные нужды. Но такие же требования предъявляются и в случае внесения предложений об уменьшении ассигнований (например, на оборону или содержание государственного аппарата).

После того, как финансовая комиссия согласилась с предложениями депутатов либо отклонила их, она вновь передает свое заключение в палату. Когда в таких предложениях содержатся требования о дополнительных ассигнованиях, именно комиссия обязана изыскать источники дополнительных ассигнований либо согласовать вопрос с правительством, чтобы оно указало такие источники.

Затем обсуждение продолжается. После этого проводится голосование.

Решение по всем делам принимается только тогда, когда председатель парламента объявляет обсуждение законченным. По результатам голосования любой депутат вправе потребовать занесения в протокол пленарного заседания своего особого мнения по обсуждаемому вопросу. Такое особое мнение не должно быть предметом обсуждения в палате.

Акт об эдускунте разрешает председателю парламента отказывать в постановке вопроса, внесенного в ходе обсуждения, по мотивам его неконституционного характера, а также по тем мотивам, что предложение противоречит принятому закону или резолюции парламента. Однако такое решение председательствующего может быть не одобрено большинством депутатов. Тогда спорный вопрос передается в конституционную комиссию, мнение которой является окончательным.

Депутату предоставлено право знакомиться с текстом протокола пленарного заседания и требовать внесения в него исправлений на том основании, что его выступление было неверно зафиксировано, он может также просить исключить текст своего выступления из протокола либо часть его. После проверки протокола депутатами, выступавшими во время соответствующего пленарного заседания, он должен быть утвержден палатой.

Отсутствующему депутату предоставлено право, если он не участвовал в голосовании резолюции парламента по уважительной причине, включить в протокол указание, что он не участвовал в голосовании, но не имеет по тексту резолюции никаких замечаний.

Установлено правило, что бюджет должен быть принят до конца старого бюджетного года. В Финляндии он совпадает с календарным годом, в то время как в некоторых других странах он начинается и заканчивается в середине календарного года. Однако если парламент не успеет принять проект государственного бюджета к этому сроку, правительство в качестве временной меры может руководствоваться сметами, предусмотренными в им представленном в парламент проекте. Такие случаи имели место не так уж и редко.

В течение года правительство может обращаться в парламент за разрешением на дополнительные ассигнования. Такие предложения проверяются ревизорами парламента, и палата учитывает их мнение по данному вопросу. Ревизоры рассматривают и отчет правительства об исполнении государственного бюджета за прошлый год. Обсуждение отчета на пленарном заседании проводится по тем же правилам процедуры, что и принятие бюджета.

Порядок рассмотрения международных договоров, которые передаются на ратификацию парламента, различен. Он зависит от того, какие вопросы в нем затрагиваются, какие обязательства берет на себя государство в связи с исполнением такого договора. Если вопрос связан с необходимостью внесения изменений в законодательство, то дело рассматривается по правилам, установленным в отношении конституционных или простых законопроектов. Но применительно к изменениям конституционного характера действуют правила процедуры, которые допускают принятие конституционных изменений в Усрочном порядкеФ. Если в международном договоре предусматриваются территориальные изменения, то они также требуют соблюдения порядка принятия конституционного закона, когда такой договор должен повлечь за собой уменьшение территории страны.

Законопроекты, внесенные отдельными депутатами (практически парламентскими фракциями), в случае, если палата не успела их рассмотреть, переносятся на следующую сессию.

Существуют особые правила подписания решений парламента. Они различны для законопроектов, для бюджета и для международных договоров.

Как уже отмечалось, законопроект подписывается президентом республики. Если проект не будет подписан президентом в течение трех месяцев, то считается, что он его отклонил. Бюджет в отношении тех предложений, которые были внесены правительством и, следовательно, одобрены президентом, им не подписывается. Что же касается дополнительных ассигнований, включенных в бюджет парламентом, то они нуждаются в президентском одобрении. Он может подписать такие дополнительные ассигнования сразу, в более позднее время или вообще не подписывать. Эти кредиты в Финляндии считаются УусловнымиФ и без санкции президента во внимание не принимаются.

Ратифицированные парламентом международные договоры в последующем подписании президента не нуждаются. Они вступают в силу на основе резолюции парламента, так как договор был подписан президентом перед его направлением на ратификацию.

Решения парламента оформляются в Канцелярии эдускунты под наблюдением Управления канцелярией во главе с председателем парламента.

Обычно на весенней и осенней сессии парламента рассматривается более 10 тыс. дел. К ним относятся законопроекты, бюджет, запросы депутатов, резолюции парламента и иные дела.

Депутаты работают в двух зданиях парламента. Дополнительное здание парламента предназначено для рабочих кабинетов депутатов, приема делегаций депутатами, лекционного зала и совещательных комнат. В нем же расположены ведомства омбудсмана, финляндская делегация Северного совета, помещения для парламентских контролеров и ревизоров. Для работы депутатов в их распоряжении имеется большая парламентская библиотека с самым современным оборудованием, а также финская баня с бассейном.

Депутаты имеют электронную почту и персональные ЭВМ, которые подключены к обширному банку данных. С 1987 г. проводится учеба парламентариев. Канцелярия парламента с 1929 г. ежегодно переиздает и распространяет среди депутатов УСборник законов для депутатаФ и справочник УКто есть кто в парламентеФ.