Конституция Российской Федерации
и местное самоуправление

Статья 12 Конституции Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, самостоятельное в пределах своих полномочий, органы которого не должны входить в систему органов государственной власти. Согласно ст.130 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Одной из первых норм Международного права, которую должна будет ратифицировать Российская Федерация в связи с вступлением России в Совет Европы, является Европейская хартия о местном самоуправлении (Российская юстиция, 1996. N 9), принятая 15 октября 1985 г., которую от имени нашего государства в феврале 1995 г. подписал Министр иностранных дел Российской Федерации Е.Примаков. Для ратификации указанной Хартии отведен один год. За это время российское законодательство и правоприменительная практика должны быть приведены в соответствие с данной Хартией и Конституцией Российской Федерации.
Необходимо подчеркнуть: практика Верховного Суда Российской Федерации давно и устойчиво основывается на принципах защиты местного самоуправления. Так, Верховный Суд Российской Федерации обоснованно признал незаконным назначение главой администрации субъекта Федерации руководителя администрации муниципального образования как противоречащее ст.ст.12, 130, 131 Конституции Российской Федерации.
24 января 1997 г. Конституционный Суд Российской федерации принял принципиальное постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", признав не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (ч.1), 72 (п."н" ч.1), 77 (ч.1), 130 (ч.1) статьи названного Закона, в соответствии с которыми было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений, которые не имеют статуса административно-территориальных единиц. В то же время, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, система органов государственной власти Удмуртской Республики может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики. Следовательно, за основу разделения органов государственной власти и местного самоуправления Конституционный Суд Российской Федерации взял административно-территориальное устройство республики, которое Удмуртская Республика "вправе решать сама".
"Эти положения, - считает М.Пискотин, - никак не затрагивают статуса органов местного самоуправления районов и городов республиканского значения... Районы и города уже были наделены статусом муниципального образования, и в них сформированы выборные и другие органы местного самоуправления... В случае, если в дальнейшем этот статус будет изменен и на уровне районов и городов будут созданы органы государственной власти, они все равно должны будут строиться на принципах демократии и децентрализации власти (выделено мной. - В.Е.) (Российская газета, 21 февраля 1997 г.). При таком подходе, на мой взгляд, неизбежно возникает вопрос: что будет на практике означать "на принципах демократии и децентрализации власти", если сам же М.Пискотин в дальнейшем справедливо замечает: "...становится все более очевидным стремление власти некоторых субъектов Федерации сконцентрировать в своих руках как можно больше полномочий, ресурсов, собственности... во многом за счет районов и городов... Местное самоуправление воспринимается как помеха" (там же). Со своей стороны хотелось бы добавить: на деле подобное противостояние органов государственной власти и органов местного самоуправления на уровне города и района может привести к фактическому свертыванию реальных прав органов местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации.
Более обоснованной представляется точка зрения судьи Конституционного Суда Российской федерации Г.Гаджиева. Он занимает позицию, согласно которой "Конституция Российской Федерации при решении вопроса о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления, исходит из концепции естественных поселений", а не искусственного административно-территориального деления. Отсюда следует, в частности, что в городах республиканского подчинения и районах могут быть созданы органы местного самоуправления; "не субъективное мнение законодательных органов субъектов Российской Федерации.., а объективно сложившиеся поселения являются конституционно-значимым критерием определения территории местного самоуправления" (Российская газета, 6 февраля 1997 г.).
На мой взгляд, точка зрения Г.Гаджиева полностью соответствует, во-первых, ст.131 Конституции Российской Федерации: "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, с учетом исторических и иных местных традиций.., (выделено мной. - В.Е.) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий"; во-вторых, ст.12 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой к территориям муниципальных образований, в частности, относятся города, поселки, станицы, районы (уезды).
Поскольку принятое постановление Конституционного Суда Российской Федерации является окончательным, не подлежащим обжалованию и вступившим в законную силу немедленно, оно может быть истолковано на практике, во-первых, как запрещение создавать органы местного самоуправления на уровне района и города, во-вторых, возможно, приведет к фактическому свертыванию реальной власти органов местного самоуправления, постольку, на мой взгляд, как Конституционный Суд Российской Федерации, так и Государственная Дума Российской Федерации в ближайшее время должны дать соответствующие официальные разъяснения.
В противном случае будет нарушена Конституция Российской Федерации, гарантирующая местному самоуправлению, а не органам государственной власти субъектов Федерации право самостоятельно решать важные вопросы, в частности, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Так, постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" было утверждено приложение 3 ("Объекты, относящиеся к муниципальной собственности"), согласно которому к муниципальной собственности, в частности, относятся "объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского.., районного... Совета народных депутатов; жилой и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации...)".
К сожалению, в нарушение данного нормативного акта на практике зачастую все эти вопросы фактически решают органы государственной власти субъектов Федерации. В уставах субъектов Федерации обычно закладывается следующая формула, не соответствующая Конституции Российской Федерации: устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти субъекта Федерации, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. В то же время ст.12 Конституции Российской Федерации установила другое правило, обязательное для субъектов Российской Федерации: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". На практике подобные нормативно закрепленные несоответствия уставов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации порождают массу чрезвычайно непростых ситуаций и спорных вопросов. В частности, как нужно поступать, если, например, в районе имеется два руководителя: избранный гражданами и назначенный главой администрации субъекта Федерации; кто имеет право заключать договоры аренды нежилых помещений, предоставлять жилые помещения, подписывать ордера; руководитель какого органа может распоряжаться прибылью, полученной от пользования муниципальной собственностью, и т.п.
Все эти и подобные им вопросы в правоприменительной практике, на мой взгляд, необходимо решать прежде всего на основе ст.ст.12, 72, 73, 76, 130-133 Конституции Российской Федерации, имеющих не только высшую юридическую силу, но и прямое действие.

Ершов В.