Податкова система - Золотько:Податкова політика в системі державного регулювання економіки

Існують два методи, за допомогою яких держава може впливати на економіку: прямий та непрямий. Переважання прямих методів є ознакою адміністративно-централізованої економіки, а пряме втручання може відбуватись за рахунок встановлення державних цін, обсягів виробництва або імпортування товарів, рентабельності, тощо. Непрямі методи економічного регулювання застосовуються в умовах ринкових відносин, і включають в себе досить багато інструментів. Зокрема, Дж. Стігліц вирізняє такі регулятивні блоки [див.:52, ст.31] : грошово-кредитний; бюджетно-податковий; зовнішньоекономічний; соціальний. В свою чергу, кожний з цих блоків містить певні складові елементи, які можна використовувати для втручання в економічні процеси. Так, до грошово-кредитних важелів впливу на економіку відносять: механізм встановлення розмірів відсоткових ставок та резервів банківських установ; операції національного банку з державними цінними паперами, емісія,тощо. Бюджетно-податкові важелі включають в себе податкову і видаткову політику, політику фінансування бюджетного дефіциту, тощо. Серед зовнішньоекономічних важелів найбільше значення мають валютна та митна політика. До соціальних інструментів відносять соціальну політику держави у сфері освіти, охорони здоров”я, пенсійного і соціального забезпечення, тощо. Виділення цих важелів в окремий блок від бюджетної політики зумовлене тим, що ці проблеми вирішуєються не лише за допомогою бюджетних коштів, а і за рахунок відповідних фондів, формування яких може здійснюватись як в обов”язковому, так і добровільному порядку.Таким чином, податкова політика є одним із багатьох інструментів втручання в економічні процеси, але одним із найважливіших. Це є наслідком постійно зростаючої ролі держави в житті суспільства, що потребує додаткових фінансових ресурсів. Рівень перерозподілу валового внутрішнього продукту через загальнодержавні фонди є дуже суттєвим в економічно-розвинутих країнах, а тому здійснення податкової політики, яка оперує величезними коштами суспільства здійснює значний вплив на економічний розвиток, навіть якщо держава і не використовує податкову політику для активного втручання у відтворювальний процес.Існування крім податкової політики інших важелів непрямого впливу на економіку піднімає ряд питань щодо того, яким чином ці важелі повинні застосовуватись: одночасно в одному напрямку, в різних напрямках чи по черзі, не одночасно. Теоретичні концепції не мають єдиної точки зору щодо вирішення цієї проблеми. Практика застосування цих важелів також свідчить про різні форми їх використання в процесі регулювання економічних процесів.Серед економістів та економічних шкіл не існує єдиної точки зору щодо використання податкової політики як регулюючого чинника. Представники класичної і неокласичної політичної економії заперечували необхідність держави втручатись в економічні процеси, таким чином викреслюючи в тому числі і податкову політику з факторів, регулюючих економіку. Лише поява кейнсіанської теорії активно включила податкову політику в систему економічних регуляторів економіки. Податки почали розглядатись як “вбудований механізм гнучкості”, який дозволяв автоматично зменшувати циклічні коливання економічного розвитку. Крім того, кейнсіанці активно використовували податкову політику в системі антикризового і антициклічного регулювання економіки. Таким чином, регулювання здійснювалось на макрорівні. Розвиток неоконсервативних течій економічної думки значно применшив роль податкової політики в економічному регулюванні, звернувши першочергову увагу на монетарні інструменти економічного впливу (школа монетаристів М.Фрідмана) та на мікроекономічний аспект податкової політики: зменшення рівня оподаткування для заохочення інвестицій та пропонування ресурсів (теорія “пропозиції”). Розвиток сучасних економічних теорій, які включають в себе постулати різних економічних шкіл, передбачає комплексне використання різних методів впливу на економічний розвиток, що сприяє подальшому активному використанню податкової політики в системі державного регулювання економіки. Перед економістами, що здійснюють практичне керування податковою політикою, виникають три основних питання, які в деякій мірі взаємопов”язані та взаємообумовлені: по-перше, яку частину національного доходу необхідно стягувати за допомогою податків; по-друге, як вона повинна розподілятись між основними групами населення, з однієї сторони, та між галузями виробництва, з іншої сторони; по-третє, як вона повинна розподілятись між окремими платниками податків. Вони відповідають трьом основним видам інтересів, що існують в кожному суспільстві: це суспільні, колективні та особисті інтереси. На вирішення першої проблеми впливають як економічні, так і політичні фактори. До економічних належать рівень розвитку виробництва, що визначає обсяг національного доходу, в тому числі і на душу населення. Тут існує така залежність: чим вищим є рівень національного доходу (в тому числі і на душу населення), тим більше можливостей у держави збільшувати обсяг податкових стягнень, і навпаки. До політичних факторів відносять існування в суспільстві певного розподілу сил між соціальними групами населення, а також механізм включення їх інтересів у політику держави. В цьому випадку, чим ширшими є функції держави та чим досконалішим є механізм погодження інтересів різних соціальних груп, тим вищим може бути рівень податкових стягнень у національному доході. Розподіл податків між окремими платниками залежить насамперед від платоспроможності останніх. Для цього використовується термін “дискреційний доход”, який означає доход, що залишився після задоволення першочергових потреб, які вже склалися, або доход який розподіляють за власним бажанням. Чим меншим є дискреційний доход, тим нижчими повинні бути податки; чим більше нерівномірність його розподілу по окремих платниках, тим більше можливостей для введення прогресивного оподаткування, і навпаки.Питання про розподіл податкового тягаря між окремими групами платників передбачає внесення змін до розподілу за ознакою платоспроможності. Саме в цьому питанні суб”єктивні фактори здійснюють найбільший вплив і ведуть до відхилення в розподілі за ознакою платоспроможності залежно від політичної кон”юктури.При здійсненні оцінки тієї чи іншої податкової політики необхідно виходити із слідуючих критеріїв: задоволення фіскальних потреб держави, що включає достатність та еластичність податкових надходжень, яка трактується в даному випаду як можливість швидкого збільшення абсолютної суми податкових надходжень без значної зміни податкової системи; вплив податкової політики на відтворювальні процеси та вирішення соціальних завдань.

Існує ряд обмежень щодо використання податкової політики як регулюючого чинника:По-перше, як вже було зазаначено вище, податкова політика є не єдиним чинником, що впливає на економічні процеси, а тому необхідно вибирати серед непрямих важелів найбільш ефективні для вирішення конокретного завдання. Наприклад, для вирішення проблеми стримування інфляційних тенденцій найбільш прийнятною є грошово-кредитна політика, для вирішення соціальних проблем – видаткова політика, оскільки за допомогою бюджетних трансфертів можна надавати цільову допомогу саме тим верствам населення, яким вона потрібна, та тим виробництвам, які вирішують соціальні проблеми. В той же час надання податкових пільг з метою вирішення соціальних проблем найчастіше використовується для ухилення від сплати податків, тощо.По-друге, сьогодні економічна наука не може відповісти з точністю, до яких наслідків призведе та чи інша дія держави в сфері оподаткування, оскільки економічна система є дуже складним явищем, що включає в себе різноманітні зв”язки і взаємозалежності. Крім того, вона знаходиться в постійному розвитку. Тому досить складним є вивчення законів її розвитку, сприяє неоднозначному тлумаченню економічних процесів в теоретичних дослідженнях. Звідси і існування різних точок зору на шляхи розвитку податкової системи.По-третє, податковій політиці бракує мобільності. Це пов”язане з тим, що зміни в сфері оподаткування мають прийматись законодавчою владою. Наслідком цього є те, що найбільш радикальні зміни, продиктовані фінансовою наукою можуть бути блоковані, крім того, ці зміни, як правило, запізнюються по відношенню до потреб сьогодення. Це обумовлене слідуючими обставинами: “запізнення у визначенні” - тобто запізнення у часі, який потрібен економістам для того, що проаналізувати економічну ситуацію, напрямки її зміни та прийняти одностайне рішення щодо перспектив подальшого економічного розвитку; “запізнення у прийнятті рішення” - тобто запізнення у часі, який потрібен владі для того, щоб вирішити, які саме кроки необхідно здійснити саме в цій економічній ситуації; “запізнення у реагуванні” - тобто після прийняття визначених дій необхідний час для того, щоб економічна система відреагувала відповідним чином на здійсненні дії.По-четверте, податкова політика обмежена по силі свого впливу на виробництво, оскільки основною функцією податків є забезпечення фіскальних потреб держави, тому проведення податкової політики насамперед має на меті вирішення проблем формування доходної частини бюджету, і тільки після цього вона може використовуватись як інструмент регулювання відтворювального процесу.Податкова політика може впливати як на макро-, так і на мікроекономічний рівень. З точки зору макроекономіки податкова політика може впливати на загальний рівень попиту - як інвестиційного (прямі податки на юридичних осіб), так і споживацького (прямі податки на фізичних осіб), а також на загальний рівень цін в країні (непрямі податки, в першу чергу універсальні акцизи). Тому податкову політику можна використовувати для вирішння такої проблеми, як стабілізація економічного розвитку. З точки зору мікроекономіки податкова політики впливає на зацікавленість окремих суб”єктів господарювання в розвитку тих чи інших видів підприємницької діяльності шляхом встановлення диференціації в умовах оподаткування.
В умовах ринкових відносин розвиток економіки має циклічний характер, тому держава може використовувати непрямі методи, в тому числі і податкову політику для макроекономічного регулювання, тобто для стабілізації економічного циклу (короткотермінові завдання) та стимулювання економічного зростання (довгострокові завдання). Для вирішення цих завдань використовуються різні важелі. Податкова політика може впливати на економічний цикл як автоматично, так і дискреційно. Автоматичний вплив пов”язаний з дією “вбудованих стабілізаторів”, до яких відносять податки, показник еластичності яких щодо ВВП є вищим за одиницю, тобто темпи приросту податкових надходжень перевищують темпи приросту ВВП при незмінності умов оподаткування. Ефективність дії податкової системи як “вбудованого стабілізатора” прямо залежить від 2 чинників: відсоткової частки податкових надходжень в обсязі ВВП та еластичності податкової системи. При збільшенні цих чинників зростає і потенціал податкової системи в автоматичному регулюванні циклу.В свою чергу еластичність податкової системи залежить від еластичності кожного податку і його відсоткового значення в загальній сумі податкових надходжень.Еластичність окремого податку залежить від еластичності об”єкта оподаткування щодо ВВП та методу визначення його ставок. Ставки, що визначаються в абсолютному виразі ( тверді), а також регресивні сприяють зменшенню показника еластичності, а максимальний ефект щодо підвищення еластичності мають процентні прогресивні ставки. Дискреційна податкова політика передбачає свідоме внесення змін в діючу податкову систему з метою збільшення чи зменшення обсягу податкових надходжень залежно від фази економічного циклу: в період кризи доцільним є зменшення податкового тягаря, в період піднесення - збільшення.Недоліки та обмеження активної дискреційної податкової політики привели до того, що нині вона не використовується для вирішення короткотермінових завдань регулювання економічного циклу, а лише для довгострокових цілей - стимулювання економічного зростання. Для цього використовують такі показники як співвідношення між реальним та потенційним економічним зростанням. Під потенційним економічним зростанням розуміють збільшення економічного потенціалу країни, її здібності виробляти товари та послуги в умовах «повної зайнятості» і який визначається за допомогою динаміки такого розрахункового показника, як потенційний валовий внутрішній продукт, який може бути вироблений в умовах повної зайнятості. Для розрахунку останнього продуктивність праці перемножується на кількість трудових ресурсів в умовах «повної зайнятості». Реальне економічне зростання - це фактичний розвиток економіки, який вимірюється в темпах зростання реального ВВП у незмінних цінах. Зрозуміло, що умовою швидкого і стабільного реального економічного зростання є швидке і стабільне потенційнне економічне зростання. Для регулювання реального і потенційного економічного зростання використовують різні важелі, в першому випадку – макроекономічні, а саме – маніпулювання сукупним попитом, в другому – мікроекономічні: стимулювання нагромадження, інвестицій, конкуренції та науково-технічного прогресу. Головними інструментами регулювання реального економічного зростання є “податковий дивіденд” та “податкове гальмо”, які мають безпосереднє відношення до системи «вбудованих стабілізаторів», і які означають відповідно, розширення чи зменшення сукупного попиту в результаті циклічного розвитку економіки при еластичній податковій системі.Наприклад, в умовах економічного піднесення зростання ВВП автоматично призводить до зростання податкових надходжень, хоча умови оподаткування залишаються незмінними. Якщо ж державні видатки не збільшуються такими ж темпами, відбувається скорочення сукупного попиту, тобто, діє «податкове гальмо», і навпаки, в умовах кризи при зменшенні податкових надходжень, але незмінності обсягу видатків збільшується сукупний попит, тобто діє «податковий дивіденд». Механізм регулювання реального економічного зростання полягає в наступному: якщо економіка функціонує в умовах повної зайнятості і темпи реального зростання ВВП значно перевищують темпи зростання потенційного ВВП, застосовується «податкове гальмо», розмір якого не перекривається «податковим дивідендом», тобто держава не здійснює активних дій щодо збільшення сукупного попиту. Якщо ж темпи зростання реального ВВП значно відстають від потенційного, бажаним є «податковий дивідент» по обсягу більший, ніж «податкове гальмо». Таким чином, політика точного настроювання на економічний цикл з метою пом”якшення амплітуди його коливання, була трансформована в більш тонкий механізм стимулювання економічного зростання, який включає в себе як макроекономічні, так і мікроекономічні важелі впливу.
Податкова політика може впливати на мікроекономічні показники за рахунок диференціації умов оподаткування як для окремих товарів або товарних груп, так і для платників, в залежності від завдань, які намагається досягнути держава. При цьому завдання, які вирішує податкова політика, можуть мати цілі втручання в економічні процеси: стимулювання чи обмеження виробництва того чи іншого товару, розвиток визначених галузей виробництва, розвиток виробництва на певних територіях, стимулювання науково-технічного прогресу, регулювання експорту та імпорту, вирішення соціальних проблем, тощо. Для цього використовуються такі елементи оподаткування, як диференціація податкових ставок, звільнення від оподаткування деяких платників, товарів, галузей чи територій, надання податкового кредиту та податкових знижок, амортизаційна політика, включення до валових витрат деяких видів видатків підприємств, тощо. Якщо ж метою економічної політики держави є стимулювання конкурентних відносин, коли саме ринковим механізмам віддають перевагу в процесах регулювання економічного розвитку, податкова політика будується на принципах нейтральності, тобто держава до всіх суб’єктів підприємницької діяльності пред’являє однакові податкові вимоги, значно обмежуючи податкові пільги та диференціацію податкових ставок, стимулюючи розвиток нових підприємств, особливо малого і середнього бізнесу.Податки мають різні можливості щодо вирішення тих чи інших завдань. Так, для впливу на відтворювальні процеси використовуються насамперед такі прямі податки, як податок на прибуток підприємств, податок на землю. Для вирішення соціальних проблем використовуються непрямі податки та прибутковий податок з громадян. Так, податок на додану вартість не стягується з таких товарів та послуг, які мають соціальну направленість, наприклад ліки, послуги освіти охорони здоров”я, тощо. Акцизний збір оподатковує лише товари непершої необхідності та товари, вживання яких держава намагається обмежити. За рахунок прибуткового податку з громадян звільняються від оподаткування особи з невеликими доходами, а також певні платникі.Механізм впливу податків на мікроекономічні показники тісно пов”язаний з перекладанням податків, тобто з реальним розподілом податкового тягаря між платником та його покупцем або постачальником завдяки змінам в обсязі доходів та товарних цін, які є наслідком змін в умовах оподаткування. Як вже було зазначено раніше, перекладання податків залежить від еластичності попиту та умов пропозиції щодо окремих товарів, а також механізму стягення податків - по прямих податках податкових тягар перекладається на покупця за рахунок підвищення ціни лише по товарах з нееластичним попитом, в більшості інших випадків тягар прямих податків повністю або більшу його частину несе виробник. По непрямих податках податкових тягар повністю або більшу частину майже завжди несе споживач, за винятком товарів з високим показником еластичності попиту. Таким чином, прямі податки використовуються перш за все для стимулювання виробництва окремих товарів та послуг, а непрямі - для стимулювання або обмеження споживання окремих видів товарів.
Проблеми інфляції стали актуальними в економічно розвинутих країнах в кінці минулого століття. До цього часу іфляційні тенденції не мали сталого характеру і виникали епізодично, в періоди військових конфліктів, коли держава використовувала емісію для покриття бюджетних видатків, або були наслідком циклічного розвитку економіки. Починаючи з 70-х років інфляційний процес став постійним супутником економічного зростання. Інфляцію трактують як багатофакторний процес, який обумовлений взаємодією ціноутворюючих та грошових факторів, та яка проявляється в зростанні цін та знеціненні грошової одиниці. Таким чином, інфляція є наслідком як макроекономічних диспропорцій (розширення попиту за рахунок емісії чи кредитної експансії, тощо), так і мікроекономічних (погіршення умов виробництва, зниження конкуренції, тощо), а отже податкова політика може впливати на інфляційний процес як на макро-, так і на мікрорівні. Відразу треба підкреслити, що податки мають важливе значення в інфляційному процесі, але не вирішальне, уступаючи місце грошово-кредитній політиці.З макроекономічної точки зору має значення по-перше, достатність податкових надходжень, оскільки дефіцит бюджету має наслідком або зростання державного боргу, що опосередковано впливає на інфляційні тенденції (відволікання капіталів від виробничої сфери погіршує показники ефективності економіки,тощо) або емісію, яка прямо впливає на інфляцію; по-друге, як впливає податкова політика на обсяги сукупного попиту, оскільки його розширення майже завжди викликає інфляційні тенденції, а політика обмеження сукупного попиту гальмує інфляцію.З мікроекономічної точки зору вирішальне значення має структура податкової системи, тобто той вплив, який здійснює кожний податок на процес ціноутворення і систему стимулів для суб’єктів підприємницької діяльності. Розглянемо окремо непрямі і прямі податки.Механізм стягнення непрямих податків, який передбачає їх пряме включення в ціни, як правило, зумовлює підвищення цін на відповідні товари. Вплив на загальний рівень цін в країні залежить по-перше, від відсоткової ваги товарів, які оподатковуються, у загальному обсязі товарів, які виробляються в державі; по-друге, від рівня ставок оподаткування, оскільки їх незначне підвищення може сприяти перекладанню податкового тягаря на виробника, в той час як їх значні розміри виключають таку можливість. Таким чином, найбільший інфляційний потенціал мають універсальні акцизи та мито з високими ставками оподаткування. Досвід економічно розвинутих країн свідчить, що при введенні універсальних акцизів, або підвищенні їх ставок в періоди стабільних цін, загальне зростання цін у відповідних країнах становило половину розміру ставки податку, або половину приросту її розміру.Вплив прямих податків на інфляцію визначити складніше, оскільки вони прямо не включаються в ціни товарів. Більш того, зміни в оподаткуванні фізичних осіб або підприємств також здійснює різний вплив на інфляційні тенденції. Так, згідно розрахунків послідовників теорії ‘пропозиції», зниження на 1% максимальної ставки прибуткового податку на доходи фізичних осіб в довгостроковому аспекті має наслідком підвищення цін на 4,12%, а доходів – на 0,6%. В той час, як зменшення на 1% максимальної ставки податку на прибуток підприємств призводить до зниження рівня цін на 4,23% та підвищення реальних доходів на 1,25% [див.: 44, ст. 131].Таким чином, якщо виникнення інфляції зумовлено диспропорціями в сфері розподілу та перерозподілу (наприклад, невиправданим підвищенням вимог держави на частину ВВП), що має наслідком порушення рівноваги між попитом і пропозицією, обмеження попиту за рахунок фіскальної політики (серед податкових важелів застосовують підвищення ставок податків, введення нових податків, розширення бази оподаткування та зменшення податкових пільг) або грошово-кредитної матиме позитивний вплив на стримання інфляції. Якщо ж інфляція виникла із-за диспропорцій у суспільному виробництві (зниженні продуктивності праці, недостатності капітальних вкладень, тощо) політика обмеження сукупного попиту лише загострить проблему інфляції. В цьому випадку необхідно стимулювати пропозицію товарів та послуг (мікроекономічний аспект). За допомогою податкової політики цього можна досягнути шляхом створення стимулів для розширення виробництва, підвищення його ефективності, створення рівнонапружених умов оподаткування для всіх суб’єктів підприємницької діяльності для посилення конкуренції, та надання пільг новим і малим підприємствам.