2.6. Моделі міжбюджетних відносин та їх застосування в Україні.
Модель міжбюджетних відносин в кожній держаів базується на держабному та територіальному устрої. Міжбюджетні відносини – це інструмент організації влади та місцевого самоврядування, розподділення компетенцій між центром та регіонами.
Існуючи системи бюджетів зарубіжних держав можуть бути згруповані у три основні моделі. Під моделю необхідно розуміти спосіб побудови і формування доходної частини бюджетів та організації міжбюджетних взаємовідносин. Преша модель базується на повному розмежувані окремих податків між різними адміністративними рівнями влади та закріплення їх у законодавчому порядку за відповідними рівнями системи бюджетів. Така модель характерна для США. Друга модель базується на зафіксованому у законодавстві паєвому розподілі основних податків між різними адміністративними рівнями влади ті відповідному закріплені цих паєв за рівнями системи бюджетів. Дана модель частково характерна для Німеччини, таким чином у цій країні розподіляється податок на додану вартість. Третя модель характерна застосуванням різними рівнями влади загальної бази оподаткування. При цьому кожен рівень влади встановлює власну ставку у відповідності до єдиної бази оподаткування. Загальна ставка оподаткування є таким чином сумою податкових ставок різних рівнів влади. Таким чином розподіляється податок на прибуток у Швеції.
Безперечно, у чистому вигляді таких моделей не існує в жодній країні. Як правило, модель системи бюджетів базується на основі комбінації цих трьох моделей, але в кожній країні домінують ті або інші підходи.
Міжбюджетні відносини в Україні представлені такими основними елементами:
власні, закіплені та регулюючі доходи;
нормативи відрахувань від регулюючих доходів, дотацій, субсидій, субвенцій;
взноси до Державного бюджету України, бюджетні займи, міжбюджетні взаємозаліки.
В Україні склалася власна практика ругулювання бюджетних доходів. Бюджетне регулювання базується на загальному для всіх рівней бюджетної системи принципах, головними з яких є:
всі доходи в цілому по Україні поділяються на дві групи:
а) загальнодержавні регулюючі податки і доходи, що зараховуються в доходи всіх равнів бюджетної системи по методу долевої участі – це податок на додану вартість, подоходний податок з громадян, податок на прибуток, акцизний збір, земельний податок;
б) доходи по місцевих джерелах надходжень – це закріплені власні доходи місцевих бюджетів, що повністю зараховуються у відповідний бюджет;
обсяг кожного бюджету нищого рівня визначається виходячи з витрат, що необхідні для виконання завдань державного плану економічного та соціального розвитку підвідомчого конкретному органу влади;
для фінансування запланованих витрат у першу чергу направляються доходи по місцевих джерелах надходжень, що закріплені за даним бюджетом, якщо власних доходів недосить, то витрати місцевого бюджету покриваються за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків та інших видів доходів. Їх величина встановлюється по кожному виду доходів і надходжень у відсотках до загальної суми, що була розрахована для кожного району.
На державному рівні встановлюються нормативи розподілу доходів між державним бюджетом України та обласними бюджетами, Республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя. Нормативи відрахувань від регулюючих доходів до бюджетів областей, міст Києва та Севастополя розхраховуються Міністерством фінансів України та за представленням президента України кожен рік затверджуються Верховною Радою України Законом “Про Державний бюджет України”. У рамках частини регулюючих доходів, що була передана Автономній Республіці Крим, областям, иістам Київ та Севостополь, відбувається їх подальший розподіл між іншими ланками бюджетної системи. Частина доходів розподіляється між Республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними бюджетами, бюджетами районів, бюджетами міст обласного підпорядкування, бюджетами районів міст Києва та Севастополя. Нормативи відрахувань від регулюючих доходів до цих бюджетів визначаються та затверджуються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними Радами, Київською та Севастопільською міськими радами. Подальший розподіл формує частину доходів бюджетів районів в містах, міст районного підпорядкування, сільських та селещних рад. Нормативи відрахувань від регулюючих доходів у ці бюджети затверджуються відповідно міськими та районими радами.
Дотації, субсидії, субвенції, як елемент міжбюджетних відносин являють собою інструмент регулювання доходів місцевих бюджетів. Вони можуть виділятися з Державного бюджету бюджетам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. На рівні місцевих бюджетів дотації, субсидії та субвенції виділяються з бюджетів вищих територіальних рівней бюджета. Формування і регулювання бюджетів повинно опиратися на методи їх існування. Бюджети різняться по доходах і витратах та потребують їх балансування, що обумовлює балансовий метод їх регулювання. Поря з балансовим застосовується і такі методи:
по доходах:
податковий;
розподільчий;
дотацій;
по витратах:
коефіцієнтів;
нормативний.
Застосування того чи іншого методу бюджетного регулювання залежить відтого, що є основою для складання бюджету, кошти по витратах, чи кошти по доходах. Таким чином при плануванні, а особливо при регулюванні міжбюджетних відносин необхідно враховувати особливості економічного розвитку областей.
Відрахування до Державного бюджету України – це кошти, які передаються адміністративно – територіальними одиницями до Державного бюджету у розмірах визначиних Законом “Про Державний бюджет України” на кожен даний рік, що використовується як інструмент міжбюджетних відношень з 1994 року. Загальне використання трансфертів з метою збалансування місцевих бюджетів України є об(єктивно необхідне. Це пов(язано з так названою проблемою “богатих та бідних” територій. Сутність цієї проблеми в тому, що адміністративно – територіальні одиниці на які поділена держава, мають різну базу та фінансовий потенціал. Наслідки нерівномірного територіального розміщення природно – ресурсного потенціалу та продуктивних сил – протиріччя між “бідними” та “богатими” регіонами при розподілі та перерозподілі частини національного доходу. За рівнем економічного розвитку тобто економічного потенціалу областей, можна визначити тир такі категорії областей: високий, середній, низький.
В першу категорію відносяться області, які які мають найбільш розвинутий промисловий потенціал і тому значні суми надходжень та податків у різні ланки бюджету і відсотки відрахувань від загальнодержавних податків, які залишаються в їх розпоряджені будуть менші. До другої – ті де відсоток відрахувань буде вищим ніж у першій групі. До третьої – області з доходами, що не забезпечують їх витрати, тому крім відсотків відрахувань від податків вони отримують ще дотації і субвенції.
Розподіл областей за їх економічним потенціалом дозволяє:
1) побудувати більш раціональну систему державного регулювання їх бюджетів; 2) визначитись з розрахунком їх промислово – виробничим потенціалом; 3) проводити целеспрямоване планування галузей промисловості та сільського господарства, а також розрахунок соціальної інфраструктури.
Арбітром у даній ситуації виступає влада, яка проводить політику бюджетного вирівнювання. Як необхідне є розробка та прийняття Закону “Про фінансове вирівнювання”, що мав би у деталях регламентувати міжбюджетні відносини. Як підсумок проблеми міжбюджетних відносин предстануть зовсім в іншому аспекті, якщо дати місцевим фінансам дійсну автономію, крім того більша частина доходів місцевих бюджетів повинна акумулюватися за рахунок власних та закріплених доходів, як це робиться у більшості країн, що розвиваються. У таких випадках міжбюджетним відношеням можна надати об(єктивний характер вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів, зупинити практику суб(єктивних домовленостей, що діє на даний момент.
3.2. Аналіз основних державних методів та пропозицій щодо вдосконалення міжбюджетних відносин .
Соціально-економічний розвиток регіонів залежить насамперед від фінансових ресурсів територіальних органів управління. Законодавством України визначено систему фінансового забезпечення регіонів; її утворюють бюджети всіх рівнів (обласного, районного, міського, сільського, селищного) і фінансові плани підприємств та організацій усіх форм власності, розташованих на відповідній території. Провідна роль у цій системі належить обласним та районним бюджетам. Проте, внаслідок зростаючої "диференціації регіонів наповнюваність їхніх бюджетів вкрай нерівномірна: одні регіони є донорами, інші — реципієнтами. Спроба розв(язання проблеми бюджетного вирівнювання визначається за допомогою методики, викладеної в «Основних напрямах бюджетної політики на 2000 р. (бюджетній резолюції)». У цьому документі враховано численні пропозиції фахівців щодо чіткого розмежування податкових повноважень між державним і місцевими бюджетами, розробки методики визначення параметрів бюджетного регулювання — нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів, розмірів міжбюджетних трансфертів тощо. Задекларовано також положення, згідно з яким формування видаткової частини місцевих бюджетів здійснюється на основі нормативів бюджетної забезпеченості на 1-го мешканця. Як підсумок рекомендовано застосовувати такі нормативи. Окреслений бюджетною резолюцією підхід до міжбюджетних відносин покликаний покінчити з хибною практикою формування місцевих бюджетів, яка грунтується на суб(єктивному визначенні величини відрахувань та розмірів дотацій за принципом «згори донизу».
Згідно з резолюцією, не допускається надання регіонам трансфертів, коли можна збалансувати їхні бюджети відрахуваннями від загальнодержавних податків і зборів [19,cт.8.5.9.]; впроваджується порядок закріплення на тривалий строк одного з показників, що застосовуються для визначення параметрів бюджетного регулювання, а саме - індексу податкоспроможності регіону [19,ст.8.5.5.]. Це, безперечно, підвищить зацікавленість місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази.
Поряд з тим новий порядок формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин має певні недоліки, які, на думку деяких економістів, наприклад С.Мельника [12], можуть стати на заваді оптимізації бюджетної системи України.
Перш за все, це нормативи бюджетної забезпеченості на 1-го жителя які наведено без належного економічного обгрунтування (про це свідчить доручення Кабінету Міністрів яке забов’язало розробників подати методику їх розрахунку).
Проблематичним є положення бюджетної резолюції щодо права облдержадміністрацій враховувати існуючу мережу бюджетних установ і статистику користування соціальними послугами при розрахунку обсягу видатків для бюджетів районів та міст обласного значення: з одного боку, на місцях можна точніше враховувати регіональну специфіку, а з іншого боку, такого роду диференціювання нормативів може призвести до суб(єктивної «роздачі бюджетного пирога», що, зрештою, нічим не краще від старої практики бюджетного планування за схемою «згори донизу» [12,c.17].
Таким чином, на нашу думку, запропоновані бюджетною резолюцією нормативи на 2000 р. є малопридатними для поліпшення бюджетних відносин, хоча сама ідея їх використання у бюджетному плануванні цілком слушна. Для її розвитку потрібні нові методологічні підходи. Необхідно визначитися, що має являти собою норматив бюджетної забезпеченості. Але щоб одержати відповідь на це запитання, треба з(ясувати мету, з якою він використовується.
У формуванні міжбюджетних відносин нормативи бюджетної забезпеченості відіграють важливу, проте не головну роль. Бюджетна забезпеченість 1 жителя має свідчити про рівень задоволення потреб громадян у суспільних благах та послугах. Відтак нормативи бюджетної забезпеченості - це показники, що, з точки зору держави, відбивають достатній для нормального розвитку суспільства рівень споживання таких благ. Тому ці нормативи мають служити місцевим та регіональним органам влади надійним орієнтиром, який би об(єктивно сприяв оптимальному розподілу бюджетних ресурсів для забезпечення бюджетних потреб. Саме з таких позицій слід підходита до методологічного визначення і практичного впровадження згаданих показників. Адже нині існуюча система планування бюджетних видатків здійснюється, як свідчить зроблений нами аналіз, головним чином «від досягнутого» і розрахованих ще за командно-адміністрапівної системи тоб-то потреб існуючої мережі бюджетних установ та закладів у фінансуванні ще минулих часів. Але і забезаеченість цієї мережі бюджетними коштами не свідчить про задоволення суспільних потреб, оскльки вони теж не мають чітких критеріїв визначення.
Так, наприклад кандидат економічних наук С. Мельник та заступник завідуючого фінансовим відділом Звенигородської районної державної адміністрації С. Криниця вважають, що в основу розрахунку нормативів бюджетної забезпеченості мають бути покладені такі соціальні показники, як забезпеченість населення регіону кадрами відповідних професій (лікарі, педагоги, соціальні працгвники тощо), норми забезпеченості продуктами харчування, медикаментами, товарами широкого вжитку, послутами та ін.
Норматив бюджетної забезпеченості має інтегруватися вартісним показником рівня забезпечення соціальних потреб, який можна розрахувати як суму добутків окремих соціальних норм, помножених на їх вартісну оцінку (наприклад, за ставками заробітної плати працівників бюджетних установ та закладів, цінами на товари і тарифами на послути, що споживаються у процесі виробництва соціальних благ). Одержаний результат необхідно скоригувати відповідно до норми накладних витрат, тобто тих, що безпосередньо не напрааляються на надання суспільних послуг, але здійснюються для обслуговування цього процесу (наприклад, утримання адміністративного та допоміжного персоналу бюджетних установ). Нормативи бюджетної забезпеченості мають розраховуватися окремо по кожній з бюджетних галузей (видів суспільних послуг), що сприятиме обгрунтованому розподілу ресурсів у галузевому розрізі. Звичайно, місцеві органи влади мають самостійно визначити напрями і обсяги використання бюджетних коштів, але видатки, обчислені за нормативами, у даному разі слугуватимуть певним індикатором оптимальності такого розподілу.
У впровадженні пропонованої методики, нормування бюджетних коштів, головною справою є розробка соціальних норм і нормативів; до неї треба залучити фахівців різних галузей з тим, щоб ці показники як найповніше відбивали суспільні потреби з одночасною мінімізацією непродуктивних витрат.
За розрахунками авторів статті, в основу яких покладено нормативи, що на даний час використовуються в бюджетному плануванні (наприклад, норми витрат на продукти харчування, медикаменти, м(який інвентар, обмундирування тощо) або ж застосовувалися раніше у практиці планування соціально-економічного розвитку (наприклад, норми забезпечення населення кадрами відповідних професій), нормативи бюджетної забезпеченості поточними видатками для бюджетів районів і міст обласного значення становитимуть: для освіти в середньому (детальніші розрахунки вимагатимуть розмежувати нормативи бюджетної забезпеченості послугами дошкільних закладів, загальноосвітньої середньої школи, освіти для громадян, що потребують соціальної допомоги та реабілітації) - 118 грн., охорони здоров(я - 162 грн., культури - 8 грн., соціального забезпечення (територіальні центри обслуговування громадян похилого віку) - 7 грн., соціального захисту (житлові субсидії) - 48 грн. На 1 особу.
Використовуючи вказані та інші нормативи, слід мати на увазі, що державні зобов(язання, які їх зумовлюють, ніяк не узгоджені з наявними ресурсами бюджетної системи країни. Тож доведеться в практиці регулювання міжбюджетних відносин коригувати ці нормативи відповідно до прогнозних обсягів надходження доходів до бюджетів усіх рівнів. 3 цією метою може застосовуватися коефіцієнт платоспроможносгі бюджетної системи - відношення наявних ресурсів до нормативних витрат зведеного бюджету України. Таким чином, держава гарантуватиме регіонам той обсяг доходів їх бюджетів, який забезпечить фінансування суспільних потреб на рівні, нижчому від нормативного, але однаковому для бюджетів усіх ланок (від державного до територіальних громад).
У свою чергу, досягнення оптимального рівня бюджетних витрат - це справа самих регіонів, вирішувати яку вони повинні шляхом нарощування власної доходної бази. Отже, у регіонів з(являться стимули до збільшення обсягів виробництва та розширення сфери послуг на підвідомчих територіях.
Одним з недоліків запропонованого бюджетною резолюцією порядку формування видатків місцевих бюджетів[19,c.8.1.] є вкрай недостатня диференціація нормативів бюджетної забезпеченості. Адже для забезпечення певного рівня споживання суспільних послуг регіони потребують різних витрат у розрахунку на душу населення. Це об(єктивно зумовлене трьома причинами: по-перше, розбіжностями у рівні цін і тарифів на товари (посяуги), що закладаються у виробництво суспільних благ у різних регіонах; по-друге, значними відмінностями регіонів у демографічній структурі (за віком, рівнем зайнятості тощо), які впливають на рівень витрат в окремих галузях; по-третє, у різних природно-кліматичних, поселенських, екологічних та інших умовах розвитку регіонів.
Бюджетною резолюцією запропоновано так звані коригуючі коефіцієнти [19,c.8.4.2.], що певним чином диференціюють нормативи бюджетної забезпеченості. Однак для обласних бюджетів коригування не застосовується взагалі, а для районних застосовуються однакові коефіцієнти. Однак, на думку вищевказаних авторів усе це абсолютно не узгоджується з вимогами рівного забезпечення всього населення країни суспільними послугами.
Для того щоб врахувати місцеві умови при плануванні бюджетних видатків з використанням нормативів, середньої для всієї країни бюджетної забезпеченості, дані нормативи мають коригуватися для кожного з регіонів з урахуванням не одного, а цілої системи коефіцієнтів. Це, по-перше, коефіціент, що характеризував би відхилення рівня цін і тарифів конкретного регіону від середнього по країні; його можна розрахувати як відношення вартості набору товарів (послуг) стандартного для даного регіону, до середнього по країні. По-друге, мають застосовуватися коефіцієнти, які враховують демографічні особлйвості в регіонах; наприклад, для загальної середньої освіти коефіцієнт дорівнюватиме відношенню кількості дітей шкільного віку у загальній чисельності населення регіону до середнього по країні. По-третє, має використовуватися коефіцієнт, що характеризував би розбіжності у витратах для надання суспільних послуг у міській і сільській місцевостях, через відсутність економії на масштабах в останній. Крім того, для кожного з регіонів необхідно застосовувати індивідуальні коефіцієнти, обчислені на основі глибокого аналізу природно-кліматичних (наприклад, високогірні райони Карпат), екологічних (райони Донбасу, території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи) та інших особливостей, якщо вони впливають на розбіжності у витратах для надання суспільних послуг.
Виходячиз вище сказаного треба сказати, що суспільні послуги, витрати на надання яких не прямо пропорціональні числу жителів, тобто є умовно-постійними (наприклад, державне управління), мають визначатися за допомогою нормативів бюджетної забезпеченості, диференційованих залежно від розміру населених пункгів і регіонів.
Слідуючий аспект,це впровадження запропонованого бюджетною резолюцією механізму формування доходної частини місцевих бюджетів[19.c.8.5.] теж не принесе вагомих зрушень, хіба що процес встанонлення норм відрахувань від регулюючих доходів та розмірів дотації буде певним чином формалізовано. Реально стан формування доходів більшості місцевих бюджетів, на нашу думку, залишиться на попередньому рівні.
Наміри авторів резолюції, які видно з документу, закріпити на довгостроковий період індекс податкоспроможності, на базі якого обчислюватимуться доходи регіональних бюджетів [19,c.8.5.6.]. У цілому це має стимулювати регіони до нарощення власної податкової бази. Але звернімо увагу на різну мотивацію такого нарощування у регіонах-донорах і регіонах-реципієнтах. Природно, регіони-донори, бюджетні доходи яких прямо пов(язані з податковою базою, матимуть більші стимули до розвитку, ніж регіони-реципієнти, де ці стимули знижуватимуться пропорційно зростанню питомої ваги дотації у доходах. Отже, є ймовірним зворотний результат - поглиблення диференціації регіонів та їх депресивного стану. Тому слід розширити можливості щодо регулювання бюджетів: регіони з низьким рівнем податкоспроможності мають отримувати до власних бюджетів якомога більше податків, що збираються на їх території.
Тому є сенс переглянути нинішній порядок зарахування до бюджетів податку на додану вартість. Він найліпше відповідає вимогам бюджетного регулювання: по-перше, надходження від нього є найбільшими (понад третини загальної суми) та відносно рівномірними у територіальному розрізі, що дозволить збалансувати бюджети значної частини регіонів, які сьогодні отримують дотацію з центру, так, щоб вони обійшлися взагалі без останньої; по-друге, цей податок є менш «чутливим» до різких змін економічноі кон(юнктури, ніж податки на доходи, що найкраще відповідає вимогам формування доходної частини місцевих бюджетів; по-третє, надходження від цього податку прямо пов(язані з рівнем розвитку економіки, результатами економічної діяльності в регіонах. Останнє і має сприяти заціквленості регіонів у нарощуванні власної податкової бази, а відтак - здійсненню заходів до відновлення та розвитку вітчизняного виробництва, накреслених бюджетною резолюцією. Таким чином, регіони стануть надійними партнерами уряду у справі виведення економіки України на шлях піднесення.
Іншу модель бюджетної системи пропонує О.В. Гушта, за якої повинні формуватися державний та місцеві бюджети і яка має стати гарантом їх самостійності й зміцнення.
Вищестоящий бюджет повинен формуватися на основі фіксованих, визначених в абсолютних величинах внесків територій або, іншими словами, фіксованого податку території, визначених за допомогою встановлення певних процентів відрахувань від загальнодержавних податків, які встановлюються вищестоящии бюджетом для нижчестоящого. Для цього передусім необхідно визначитися й застосувати для розрахунків такий досі відсутній у нині діючій моделі формування бюджетів показник, як податкоспроможність територій та поняття власних і переданих доходів територій. Показник податкоспроможності використовується в практиці багатьох зарубіжних країн таких наприклад, як Франція, Швеція, ФРН тощо, і є важливим показником фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць.У зарубіжних країнах це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється на душу населення і може бути об(єктом комунального оподаткування. Розрахувавши у такий же спосіб середню податкоспроможність у масштабах усієї держави та вивівши співвідношення між податкоспроможністю окремої території і середньою податкоспроможністю в межах країни, визначають коефіцієнт податкоспроможності окремої території. Проте визначають її таким способом тому, що в цих країнах проводиться певний метод фінансового вирівнювання.
Якщо територія має коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання; якщо цей коефіцієнт більший за 1, територія є фінансовим донором, враховуючи при цьому рівень видатків, який необхідио провести з бюджетів території. Тобто фінансове вирівнювання проводиться у два етапи. Перший - це вирівнювання доходів, другий - вирівнювання видатків. Пропонуючи модель бюджетного вирівнювання і побудовану на основі єдиних і рівних для територій усієї країни гарантованих державою видатків, необхідно визначати податкоспроможність територій як величину обрахованого контингенту загальнодержавних податків, що стягуються на певній територїї.
Щодо прогнозних власних доходів місцевих бюджетів, то згідно з чинним законодавством власні доходи - це місцеві податки і збори та передані певному бюджету закріплені й регулюючі загальнодержавні податки, які залишаються в бюджетах відповідно до затверджених для цього бюджету процентів відрахувань, а також дотації та субвенції. В запропонованій моделі бюджетної системи будемо вважати, шо прогнозні власні доходи - це всі доходи, які формуються на території, підвідомчій відповідному місцевому органу влади, і включають у себе весь контингент загальнодержавних, закріплених і регулюючих податків, а передані – це дотації та субвенції з вищестоящих бюджетів, бюджетам територій.
Затвердивши видаткову частину державного бюджету, визначаємо, яку частину коштів державний бюджет отримає в дохідну частину від закріплених законодавством за державним бюджетом податкових надходжень та суму коштів, яка повинна надійти з місцевих бюджетів у вигляді фіксованого внеску, тобто ту частину, яку за допомогою нормативів відрахувань необхідно вилучити із загальнодержавних податків, що формуються на території областей. Вважаємо, що контингент загальнодержавних податків, який визначається на поточний рік, на території області, є показником її податкоспроможності. Визначивши суму коштів, яка повинна надійти з бюджету області, для збалансування державного бюджету, встановлюємо абсолютну величину внеску до державного бюджету для кожної області в розмірі, пропорційному її податкоспроможності. Аналогічно повинні формуватися-обласні, районні й інші бюджети.
Такий, на думку автора, об(єктивний критерій визначення фіксованого внеску території, визначеного за допомогою процентів відрахувань від загальнодержавних податків, який повинен бути встановлений для кожного регіону України.
Отже, вищестоящий бюджет формуватиметься за рахунок внесків нищестоящого бюджету і дотації з вищестоящого, а нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів виконуватамуть зовсім іншу функцію, ніж вони виконують сьогодні. Вони служитимуть інструментом визначення розмі-ру фіксованого внеску території і визначатимуться на основі рівня податкоспроможності кожної території та його коригування щодо щорічних змін у податковій системі країни й економіці регіонів. Це й буде головним критерієм встановлення розміру нормативів відрахувань від загальнодержавних податків для кожного місцевого бюджету.
Нормативи відрахувань обслутовуватимуть єдине завдання - забезпечення надходження певної в абсолютній величині суми коштів від нижчестоящого бюджету до вищестоящого. Величина цієї суми, визначена на основі єдиного для всіх показника - податкоспроможності регіону, повинна забезпечита об(єктивність, стабільність у встановленні процентів відрахувань від загальнодержавних податків, фінансову автономію місцевих органів самоврядування .
Для забезпечення рівномірного розвитку територій громад та рівномірної бюджетної забезпеченості суми коштів, яка визначається як різниця між велмчиноіо контингенту податкових надходжень та сумою коштів, які передано за процентами відрахувань від загальнодержавних податків у вищестоящий бюджет, тобто, сумою фіксованого внеску території, а також сумою коштів, необхідних для забезпечення єдиного, середнього в країні рівня бюджетних видатків, становитиме величину бюджетних вилучень із територій громад або необхідної дотації цій території, якщо ця сума буде обчислена з від(ємним знаком. При цьому вилучення коштів та надання дотацій повинно проводитися субвенційних фондів, які необхідно створити при районних, обласних та державному бюджетах. Виведення дотацій у субвенційний фонд дасть нам змогу надавати дотації незалежно від виконання вищестоящого бюджету, забезпечить об(єктивність у їх надходженнях. За такого механізму, визначення необхідної дотації чи вилучення залишків доходів, бюджетне вирівнювання, буде переведене на чіткі, єдині для всіх, безкомпромісні, об(єктивні показники.
Видатки, на дотацію областям, повинні бути вилучені з видатків державного бюджету.
Це - першочергові перерахування з поквартальною та помісячною розбивкою, які мусять мати першочерговий та обов(язковий характер і не повинні залежати від стану виконання власного бюджету. Поряд із цим залишки власних доходів або доходів, які залишаються на території адміністративного району, тобто їх перевищення після відрахувань у вищестоящий бюджет понад середній рівень видатків, становитимуть суму надходжень у субвенційний фонд вищестоящого бюджету, з якого надаватимуться дотації тим районам, у яких після відрахувань в обласний бюджет та розрахунку власних видатків місцевих бюджетів району не буде достатньо коштів, які залишаються на території району для здійснення цих видатків.
3 метою виконання плану надходжень у субвенційний фонд можна встановити порядок, за яким, раді вищого адміністративного рівня залишати можливість блокувати рахунки рад нижчого рівня при невиконанні плану відрахувань у ці фонди.
Перехід до запропонованого методу встановлення розміру ставок процентних відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, за яким формуватимуться місцеві бюджети, встановлюватимуться проценти відрахувань від загальнодержавних податків на основі об(єктивно визначених розмірів абсолютних сум внесків територій у вищестоящий бюджет і дотацій із субвенційних фондів при вищестоящйх бюджетах для збалансування нижчестоящих бюджетів, є головним чинником зміцнення місцевих бюджетів та. всієї бюджетної системи.
Так, наприклад на Україні в 1994 році близько 75 відсотків витрат зведеного бюджету здійснювалось через Державнии бюджет України, а частка місцевих бюджетів склала трохи більше чверті всіх бюджетних витрат і це не змінилась навіть по відношенню до 80-х років [8,c.62]. У 1996 році це співвідношення змінилось на користь Державного бюджету – воно складалотрохи більше 80 відсотків, залишивши тим самим на частку місцевих бюджетів менше 20 відсотків коштів, що витрачаються через них [28,c.3].
Таким чином, місцеві бюджети не мають стабільних, закріплених за ними доходів. Частка закріплених доходів місцевих бюджетів не перевищує, як правило, 30 відсотків [8,c.61]. Навіть у бюджетах найбільших міст з населенням понад 1 млн. чоловік у 1995 році цей показник знаходився в межах 12-57 відсотків, причому обсяг закріплених доходів щорічно переглядається. Досить сказати, що в країнах з розвинутою ринковою економікою частка закріплених доходів у місцевих бюджетах коливається від 50 до 80 відсотків.
У цьому зв(язку кандидати економічних наук Лісовська Л.П. та Ганевич Д.М. вважають необхідним закріпити за місцевими бюджетами прибутковий податок з громадян, який свого часу вже був закріпленим введений [10,c.12]. В умовах активізації політичної діяльності трудящих закріплення цього податку за місцевими бюджетами дає право кожному платнику податку вимагати ефективного використання цих коштів в інтересах як усього регіону, так і конкретного платника податку.
Заслуговує також на увагу система місцевих податків і зборів. Законом України «Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про систему оподаткування» від 2 лютого 1994 року встановлено 16 місцевих податків і зборів. Практика застосування цих податків показала, що у своєму нинішньому вигляді вони не можуть відігравати суттєвої ролі у формуванні доходів місцевих бюджетів. Так, у 1994 році понад 6000 місцевих Рад, чи половина їх чисельності, взагалі не вводила на своїй території місцевих податків.
Тому, на погляд вищевказаних авторів, необхідно суттєво розширити перелік місцевих податків і зборів. При цьому необхідно встановити дві межі кожного податку - мінімальну і максимальну, щоб надати можливість місцевим Радам диференціювати окремі ставки податків. Поряд з цим має смисл визначити обов(язковий перелік податків, який повинен бути введений на кожній території. У випадку неприйняття цих податків на своїй території місцевими Ралами податкові органи зобов(язані стягувати їх за мінімальними ставками. Разом з тим необхідно розширити повноваження місцевих Рад по введенню цих податків. Слід надати їм право введення на своїй території податків, не передбачених Декретом про місцеві податки і збори.
Чинними законодзвчими документами досить широко і доступно викладені шляхи збалансування місцевих бюджетів при перевищенні витрат над доходами. Перевищення доходів над витратами і механізм передачі цього перевищення із нижчестоячих бюджетів до вищих законодавчо не закріплені. Тому, як свідчить проведений нами аналіз, балансування бюджетів у таких випадках здійснюється вільно в кожному регіоні.
Реальна практика настійно вимагає прийняття відповідного директивного документа, який би законодавчо визначав права і порядок балансування бюджету у випадку перевищення доходів над витратами. При цьому, вилученню повинна підлягати сума тільки в межах величини одержаних регулюючих джерел. Решта повинна залишатись у місцевих бюджетах. Наявність такого документа зняла б протиріччя між працівниками виконавчої і представницької влади відповідних Рад народних депутатів.
Застосування податку на прибуток підприємств і організацій до цих пір викликає гостру полеміку серед учених і практиків. Ряд авторів вважає, що податок доцільно встановлювати не на прибуток, а на валовий дохід. Інша точка зору грунтується на тому, що податком слід обкладати не прибуток, а затрати підприємства, спрямовані на одержання прибутку, тобто фонд оплати праці чи обсяг реалізації продукції [26,c.30].
Лісовська і Ганевич вважають, що застосування податку до фонду оплати праці суттєво скоротить останній і загострить і без того напружені соціальні обставини.
Встановлення податку до обсягу реалізованої пролукції, на їх погляд, необгрунтовано. До обсягу реалізованої продукціЇ входить податок на додану вартість (ПДВ). Відсутність механізму відшкодування вхідного ПДВ призвело до різкого зростання цін і підвищення рівня інфляції. Тому встановлення податку до обсягу реалізованої продукції призведе до надмірного збільшення суми податку і вилученню у підпрпємств разом з прибутком і значної частини оборотних коштів.
Тому збереження податку на прибуток у сучасних умовах є більш прийнятним. При зростанні прибутку пропорційно будуть збільшуватись і надходження до бюджету. При його зниженні відрахування до бюджету пропорційно скоротяться.
Таким чином, перехід до ринкових відносин тісно пов(язаний з введенням цілісної податкової системи, яка спроможна забезпечити концентрацію в руках держави фінансових ресурсів, необхідних для вирішення стратегічних задач економічного і соціального розвитку держави.
4. Розвиток концепцій реформи
системи міжбюджетних відносин в Україні
Останніми роками фіскальні тенденції в Україні засвідчують існування фундаментальних вад у роботі субнаціонального сектора держави. Деякі з цих проблем пов'язані із скороченням контролю цього сектора над коштами і викликають занепокоєння в зв'язку з погіршенням якості послуг, які він надає, особливо в соціально важливих сферах, таких як охорона здоров'я, освіта та соціальний захист. Наприклад, видатки місцевих бюджетів у першому кварталі 1999 р. скоротились на 11% (у номінальному виразі) порівняно з відповідним періодом 1998 р. Видатки на охорону здоров'я зазнали 8.2%-ого скорочення, а видатки на освіту впали на 13.2%. В основі цього скорочення видатків лежить непередбачуваність та нестабільність надходжень податку на прибуток підприємств, який є основним джерелом доходів субнаціональних бюджетів.
Інші проблеми, пов'язані з доходами, віддзеркалюють нестабільність з року на рік як у рівнях, так і в методах фінансування видатків субнаціональних органів влади.
Існуюча система субнаціональних державних фінансів має дві небажані риси. Перша з них – брак добре визначеної системи видаткових повноважень. Не існує, наприклад, консенсусу з питання про те, який рівень місцевої влади має відповідати за надання та фінансування комунальних послуг. У деяких областях ця стаття видатків передбачена в обласному бюджеті; в інших областях це покладено на райони, а в окремих випадках, порядок змінюється з року на рік, видаткові повноваження переходять з області до районів і навпаки.
Іншим аспектом цієї проблеми є складні відносини між місцевими та обласними бюджетами. Місцеві посадові особи нарікають, що обласні бюджети в 2000 р. забирають собі левову частку всіх додаткових планових доходів, одержаних в області. Такого роду нестабільні видаткові повноваження та зобов'язання з фінансування спотворюють і позбавляють сенсу фіскальну відповідальність.
Іншою непривабливою рисою існуючої системи є повернення до практики податкового розщеплення. Податкове розщеплення підриває ефективне бюджетне управління, позбавляючи місцеві органи влади стимулів до мобілізації додаткових доходів та економії видатків. За діючої системи місцеві органи влади, яким вдалося впорядкувати свої видатки або збільшити доходи, будуть "винагороджені" урізанням частки податків.
Короткий огляд основних вад існуючої системи міжбюджетних відносин свідчить про те, що Україна мусить якнайшвидше знайти стабільніший і прогнозований метод фінансування субнаціональних бюджетів - метод, який сприятиме створенню нормальних бюджетних стимулів, посиленню фіскальної підзвітності та досягненню ефективнішого та надійного фіскального вирівнювання.
У світлі відчутної слабкості загальних реформ міжбюджетних фінансових стосунків нижче пропонується альтернативний підхід до програми реформ, що може посилити існуючий Кодекс і позбавити його помилок. Розробка нової системи міжбюджетних стосунків багато в чому подібна розробці й прокладанню нового шляху. Найважливіше вирішити, де має проходити шлях, а тоді – як включити до Кодексу певні заходи безпеки, такі як обмеження швидкості, щоб забезпечити, що транспорт досягне мети свого призначення.
Які основні критичні політичні пункти намагається з'єднати між собою новий шлях міжбюджетних відносин? Кінцевою метою реформи міжбюджетних відносин, яку переслідує також і Бюджетний кодекс, є забезпечення стабільного та передбачуваного фінансування субнаціональних органів влади в рамках загальної структури державних фінансів, яке сприяло б ефективності видаткових рішень та успішності зусиль місцевих органів влади щодо наповнення доходної частини бюджетів. Осереддям концепції щодо того, як досягти цієї мети є система формульних трансфертів, що передаються згори донизу, яка забезпечує дотримання макроекономічного контролю, сприяє стабілізації фінансування місцевих органів влади та усуває як горизонтальний, так і вертикальний дисбаланс, що виникає внаслідок нашого вибору щодо доходних та видаткових повноважень, наданих місцевим органам влади.
Пропонована схема трансфертів складається з кількох ярусів, причому субнаціональні органи влади всіх рівнів будуть субсидованими. Однак субсидованість не є внутрішньо притаманною метою реформи міжбюджетних відносин, радше, вона віддзеркалює раціональний розподіл прав на доходи та обов'язків щодо видатків, про що йдеться нижче, а також той факт, що легше досягти децентралізації видатків, ніж децентралізації доходів. Діятимуть два окремі канали трансфертів, причому обидва вони спиратимуться на формулу. Трансферти спершу передаватимуться з Держбюджету до обласних бюджетів через відповідні транзитні рахунки в сумах, які, з урахуванням їхніх власних ресурсів, є адекватними для фінансування сумарно як обласного, так і субобласних бюджетів. Частина цього трансферту використовуватиметься для фінансування обласного бюджету, а решта – передаватиметься з обласного бюджету до бюджетів міст обласного підпорядкування та сільських районів, також на формульній основі. Міста обласного значення випадають з трансфертного циклу на цьому етапі, а сільські райони використовуватимуть свої трансферти для фінансування своїх власних бюджетів, і знову-таки на формульній основі — трансфертів міст районного підпорядкування, сіл та селищ. Лише у виняткових випадках потрібні будуть негативні (знизу вгору) трансферти для досягнення бюджетного вирівнювання. Наведена нижче схема потоку трансфертів унаочнює щонайістотніші риси пропонованої системи трансфертів (Додаток 2. Схема 2.).
На всіх етапах застосовується однотипна формула, за якою розмір трансферту прив'язується до фіскального дефіциту між видатковими потребами та доходними можливостями. Як видаткові потреби, так і доходні можливості оцінюються статистичне й не пов'язані з фактичними видатками та фактичними доходами. У кожному випадку трансферт має бути скоригований таким чином, щоб бюджет-одержувач міг профінансувати "стандартний" набір видатків за умови застосування стандартних ставок оподаткування до стандартної бази оподаткування.
Виходячи з принципу відповідності, кожен рівень субнаціональних органів влади має відповідати за ідентичний пакет видаткових повноважень, географічний обсяг яких відповідає території, що перебуває під його юрисдикцією. Не повинно бути перекриття повноважень різних рівнів субнаціональних органів влади, це сприятиме ефективному прийняттю рішень. Однорідність видаткових зобов'язань на кожному рівні сприятиме також застосуванню обчислених за допомогою формули середніх рівнів видатків на душу населення.
З погляду доходної частини бюджету, всі податки, чий тягар лягає на місцевих жителів, повинні залишатися на місцевому рівні. Надходження прибуткового податку з громадян повинні використовуватися на рівні міст обласного підпорядкування та сільських районів. Ці доходи не повинні переходити на нижчий рівень, оскільки вони збираються за принципом походження - залежно від того, де людина працює, а не від того, де вона мешкає; нема також жодної непереборної причини, чому вони мають передаватися на вищий рівень. Надходження від податку на прибуток підприємств та акцизних зборів мають бути виключно джерелом Держбюджету, якщо ми хочемо досягти стабілізації рівнів доходів субнаціональних бюджетів, зменшити необхідність у фіскальному вирівнюванні і спростити механізм оцінки доходного потенціалу, що застосовується у формулі. Крім того, ні податок на прибуток підприємств, ні акцизи не є по-справжньому місцевими податками, бо значну частку їхнього тягаря несуть не місцеві мешканці. Власні доходи міст районного підпорядкування, сіл та селищ мають складатися з поєднання різноманітних місцевих податків та зборів, про по йдеться нижче.
Для того, щоб забезпечити стимули до збирання на місцях усіх податків, надходження від зібраних на місцях прибуткових податків слід спрямувати на фінансування трансфертів, на які має право кожна територія. Аби посилити бюджетну дисципліну та бюджетне обмеження місцевих органів влади, здійснення видатків понад плановий рівень, що веде до заборгованості, слід "карати" зменшенням трансферту. Для досягнення поєднання контролю з центру з певною свободою вибору на місцях, мінімальні видаткові норми мають встановлюватися з центру для міст районного підпорядкування та сіл, і мінімальні частки видатків на освіту та охорону здоров'я, тобто функції, спільні для всіх рівнів субнаціональних органів влади, мають встановлюватися на всіх рівнях. Щоб ослабити фіскальний вплив областей на нижчі рівні, обласні бюджети слід обмежити видатковими лімітами, що їх накладає формула.
Це повністю відповідає положенням статей 142 та 143 Конституції України та Закону про місцеве самоврядування. Він дає простір для розвитку в бік фіскальної децентралізації в межах унітарної держави й є адміністративне здійсненним, бо вимагає лише незначних інституційних можливостей для обрахунку формульних трансфертів для різних рівнів субнаціональних бюджетів.
Найістотніших змін зазнає система соціального захисту. Пільги ветеранам війни, сім'ям з дітьми, допомога репресованим мають фінансуватися з Держбюджету, що відповідає загальнодержавній природі цих платежів.
За районними та міськими (міст районного підпорядкування) бюджетами слід залишити повноваження фінансувати житлово-комунальні субсидії, бо ці платежі носять місцевий характер. Однак це повноваження слід посилити правом встановлювати тарифи на комунальні послуги. Очікується, що децентралізація цього права дозволить підвищити відповідність між тарифами та вартістю надання послуг.
Видаткові повноваження органів місцевого самоврядування міст районного підпорядкування слід якнайбільше уніфікувати. Без такої уніфікації видаткових повноважень неможливо встановити мінімальний бюджет місцевого самоврядування. Перегляд видаткових функцій торкнеться насамперед сфери освіти та охорони здоров'я. На сьогодні частина територіальних громад утримує установи освіти та медичні заклади, а інші - ні. Міста районного підпорядкування та села мають утримувати дошкільні заклади, передавши утримання загальноосвітніх шкіл, поліклінік та лікарень районному бюджету. Міста районного підпорядкування та села повинні фінансувати із своїх бюджетів лише технічне обслуговування цих закладів. Ця передача повноважень сприятиме гармонізації мережі місцевих бюджетів і раціоналізації обрахунків місцевих бюджетів.
Після такого перерозподілу видаткових повноважень на області покладатиметься надання послуг, які мають загальнообласний масштаб дії: спеціалізовані медичні та освітні послуги, утримання дитячих будинків та інтернатів для інвалідів, міжміських доріг та транспорту, захист навколишнього середовища, утримання парків відпочинку, резервуарів для водопостачання, які обслуговують значні території. Райони та міста обласного підпорядкування надаватимуть комунальні послуги загальнорайонного значення, послуги з середньої та початкової освіти, утримання лікарень та місцевих клінік, утримання та ремонт місцевих доріг та забезпечення транспортних послуг. Міста районного підпорядкування й певною мірою села й селища мають відповідати за утримання дитячих садків, надання партонажних послуг літнім, утримання будинків та місцевих доріг, транспортування дітей до школи та додому, утримання місцевих кладовищ, збирання та вивезення сміття, а також утримання шкіл, лікарень та клінік, що належать до комунальної власності.
Аби посилити підзвітність місцевих органів влади та заохочувати громадян до участі в місцевому самоуправлінні, доходні джерела слід закріпити за бюджетами в такий спосіб, щоб між сплатою податків і наданням суспільних послуг громадянам, які живіть і працюють у межах певної адміністративно-територіальної одиниці, існував зв'язок..
За бюджетами міст районного підпорядкування, сіл та селищ доцільно закріпити місцеві податки і збори, податок на землю, податок з власників автотранспорту та державне мито з фізичних осіб. У більшості випадків ці податки сплачуються мешканцями відповідного міста, села, чи селища. Однак істотна частина їхніх бюджетів потребуватиме фінансування за рахунок трансфертів з районних бюджетів.
Джерелами доходів міст обласного підпорядкування мають бути ті самі джерела, що й у районів, міст районного підпорядкування, сіл та селищ. Тож міста обласного підпорядкування мають бути вправі одержувати доходи від прибуткового податку з громадян, плати за землю, місцевих податків та зборів, податків з власників автотранспорту, державного мита з фізичних осіб та фіксованого податку на підприємницьку діяльність, які збираються на підпорядкованій ним території.
Обласні бюджети повинні мати свої власні джерела доходів на додачу до невеликих надходжень від плати за користування лісовими ресурсами та плати за геологорозвідувальні роботи, які всі мають збиратися в єдиний фонд на рівні області через те, що джерела цих надходжень розподілені нерівномірно по території. Однак області продовжують отримувати цільові відрахування до дорожнього фонду. Трансферти з Державного бюджету мають бути основним джерелом обласних доходів, а обласні бюджети мають відповідати за розподіл трансферних платежів між містами обласного підпорядкування та районами. Райони повинні делегувати певні функції обласним бюджетам і фінансувати їх за допомогою внесків із районних бюджетів (слід розробити механізм фінансування таких спільних проектів на районному рівні).
Податок на прибуток підприємств повинен стати загальнодержавним податком, який повністю зараховується до Держбюджету, і виконувати цільову функцію фінансування розрахованих за допомогою формули трансфертів, які має отримувати кожна область. Фонд таких трансфертів має бути створений на рівні обласного відділення Казначейства. Розраховані за формулою субвенції обласним, районним та міським (районного значення) бюджетам передаватимуться з цього фонду. Цей фонд посилюватиметься негативними трансфертами з невеликої кількості міст обласного значення та районів, у яких надходження від прибуткового податку з громадян перевищить видатки, розраховані на основі норм. Крім цього, до фонду можна зараховувати також надходження від акцизних зборів.
Як зазначалося вище, передбачається наскрізна система трансфертів, за якої трансферти передаватимуться спершу з Держбюджету до обласних бюджетів, а потім з обласних бюджетів до районних бюджетів і бюджетів міст обласного значення, й насамкінець, з районних бюджетів до бюджетів міст районного підпорядкування, сіл та селищ. У цій піраміді трансфертів як обласні бюджети, так і районні бюджети відіграють перерозподільчу роль, і на кожному етапі має застосовуватися певна формула для визначення суми трансферту, яка належить чи то обласним, чи районним бюджетам, і суми трансферту, яка має передаватися далі – бюджетам нижчого рівня у формі трансферту.
Наприкінці треба відзначити, що реформа міжбюджетних відносин в Україні тільки тоді буде доцільною, коли її безпосередньою метою буде одночасне досягнення таких фундаментальних цілей:
підвищення стабільності та передбачуваності потоку доходів місцевих бюджетів з метою поліпшення бюджетного планування та уникнення бюджетної заборгованості ;
чітке розмежування видаткових повноважень, з одного боку, між Державним та місцевими бюджетами, а з другого – між різними типами місцевих бюджетів;
місцеві органи влади повинні мати істотну свободу у визначенні того, як їм використовувати загальні наявні в них кошти для виконання своїх видаткових зобов”язань;
заохочення місцевих органів влади до розвитку своїх економічних можливостей та розширення власних баз оподаткування, причому вони повинні мати гарантії, що центр у них не відбере одержані від цього додаткові доходи;
справедливий розподіл соціальних послуг у різних регіоних країни; місцеві органи влади всіх рівнів повинні мати приблизно однаковий рівень доходів для надання соціальних послуг, за які вони відповідають;
досягнення консенсусу щодо ролі в бюджетному процесі району і особливо області, якого дуже важко досягти з політичних причин;
простота політики трансфертів з тим, щоб міжбюджетні фіскальні потоки були прозорими, відносоно захиченими від маніпулювання та достатньо простими для адміністрування; при цьому необхідно створити новий інституційний механізм, який забезпечував би повне й вчасне виконання всіх зобов(язань, щодо трансфертів.
Переслідуючи ці цілі, пропозиції щодо реформи міжбюджетних відносин мають відповідати важливім конституційним та законодавчим положенням, які, зокрема, передбачають, що:
обласним бюджетам має бути відведена роль у забезпеченні спільних проектів триторіальних громад і функція передачі трансфертів від Державного бюджету до бюджетів нижчих рівнів.
Крім того, як передбачено Законом про місцеве самоврядування:
мінімальні бюджети міст, сіл та селищ мають бути складовою бюджетного процесу.
Фактично кожна країна, яка справді намагається досягти цих цілей, дотримується таких трьох основних принципів:
1. Чіткий і раціональний розподіл видаткових повноважень поміж рівнями органів влади.
2. Розподіл доходних повноважень, за якого податки, закріплені за місцевими бюджетами, породжуються місцевими мешканцями і можуть ефективно адмініструватися на місцевому рівні.
3. Розробка прозорої формульної трансфертної системи, здатної заповнити фіскальні "щілини" між доходними повноваженнями місцевих бюджетів та видатками, які вони мають здійснювати.