Розділ 2. Формування законодавства про державну службу..........................20
2.1.«Закон про державну службу», як ядро формування законодавчої бази державної служби................................................................................................20
2.2.Закони України що регулюють діяльність державної служби....................24
2.3. Підзаконні акти які спрямовані на вдосконалення системи державної служби України....................................................................................................28
Розділ 3. Аналіз трансформаційних процесів в сфері державної служби на предмет їх доцільності та ефективності............................................................32
3.1. Сучасний стан справ....................................................................................32
3.2.Аналіз проектів законодавчого масиву, що регулює діяльність державної служби..................................................................................................................36 Висновки..............................................................................................................
Література...........................................................................................................41
Додатки................................................................................................................45

Розділ 2. Формування законодавства про державну службу.
2.1. «Закон про державну службу», як ядро формування законодавчої бази державної служби
Державна служба покликана надати державному управлінню програмно-цільового підходу, управлінського професіоналізму, правової компетентності, організованості і дисципліни, законності, ефективності та цілого ряду інших факторів. Це означає, що всі реформування по лінії державної служби слід розглядати і проводити з точки зору їх впливу на державне управління.
Першим кроком на шляху визначення організаційно-правових засад функціонування державного апарату було прийняття у грудні 1993 року Закону України “Про державну службу”, при підготовці якого було узагальнено кращий світовий досвід організації державної служби та враховано можливості нашої держави [13].
Робота над законопроектом ведеться з 2005 року, за цей час його було погоджено з усіма без виключення міністерствами [12]. Змінювався та доповнювався закон і до 2005 року та у всі наступні роки.
Крім внутрішніх погоджень, законопроект отримав високу оцінку Ради Європи, Антикорупційної мережі перехідної економіки Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD), Міжнародної організації праці, Світового банку. Рекомендації, проведеної весною 2006 року оцінки державного управління в Україні за базовими показниками SIGMA, співпадають з положеннями законопроекту. Основним фактором успішного реформування державного управління відповідно до стандартів ЄС експерти SIGMA називають саме прийняття нового закону про державну службу
Основними новаціями законопроекту порівняно з чинним Законом України „Про державну службу” є наступні:
1. Чітке окреслення сфери державної служби та встановлення точних критеріїв для віднесення посад до посад державної служби.
2. Розмежування сфер застосування принципів та норм публічного та приватного права для регулювання відносин у сфері державної служби.
3. Розмежування політичних посад (члени Кабінету Міністрів та заступники міністра) і посад державної служби та забезпечення політичної нейтральності державних службовців.
4. Встановлення єдино можливого способу вступу на державну службу – через відкритий конкурс на всі посади державних службовців.
5.Встановлення додаткових гарантій, що забезпечать підвищення соціального і матеріального статусу державних службовців.
6. Скасування неефективних інститутів кадрового резерву та атестації державних службовців.
7. Запровадження інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців.
8. Створення додаткових механізмів запобігання виникненню конфлікту інтересів на державній службі та правового захисту державних службовців від незаконних дій їх керівників.
9. Створення апеляційних механізмів для оскарження рішень щодо призначень, звільнень державних службовців, застосування дисциплінарних стягнень, висновків за підсумками оцінювання результатів службової діяльності [2].
Президентом України 25.03.2011 р. подано проект Закону України "Про державну службу". В Проекті всього 9 рангів замість 15 в діючому Законі, категорії посад діючого Закону замінили на групи і підгрупи в Проекті. 3. При ліквідації, реорганізації і скороченні штату покращено матеріальне забезпечення [18].
Закон України "Про державну службу" був і залишається основою формування законодавчої бази України. Саме в ньому сформовано та опубліковано ті засади, на яких тримається законодавча база в нашій країні. Зміни вносились і будуть вноситись, але спочатку треба оцінити їхнє значення та результат після прийняття.
Роль та значення Закону України "Про державну службу" важко оцінити. Довгий процес створення та постійне його удосконалення веде до створення стандартів в державному управлінні. Важко уявити стан справ, якщо його визнають недійсним чи таким, що втратив свою чинність. Хоча наразі висловлюються подібні думки в урядових колах.
Закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.
Закон України "Про державну службу" дав нам змогу дізнатись про координацію контроль та здійснення заходів щодо підвищення ефективності державної служби в державних органах та їх апараті. Наразі, в систему проходження державної служби включені навчання, професійна підготовка, методичне керівництво, а також проведення конкурсного відбору службовців в держапараті.
Законом визначені і умови реалізації громадянами права на державну службу та організація з контролю з їх дотримання [2].
Позитивною зміною, яка була внесена до діючого Закону являється те, що визначено граничний вік перебування на державній службі (60 років для чоловіків та 55 років для жінок). Якщо раніше цьому питанню не відводилося належної уваги то зараз, згідно з внесеними змінами, державний службовець може бути залишений на службі лише на посаді радника чи консультанта. Таким чином можливість зайняти посаду державного службовця відкрилась багатьом молодим та амбітним людям [10].
Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу. Закон України "Про державну службу" дав можливість виділити серед посад держслужбовців ранги та категорії. Саме це покращило виконання ними своїх функцій та обов’язків.
Посада державного службовця потребує постійного удосконалення. Державним службовцям створюються умови для навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (на факультетах) та шляхом самоосвіти. Вони підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п'ять років. Результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі [11].
Як свідчить європейський досвід держслужбовець бути повинен політично нейтральним. Це забезпечується не шляхом встановлення тотальної заборони на політичну діяльність, а шляхом визначення меж такої діяльності, зокрема, залежно від посади та характеру діяльності посадової особи: «посадовець повинен залишатися політично нейтральним і не може робити спроб діяти всупереч законним настановам, рішенням чи діям органів державної влади та місцевого самоврядування» [6]; «посадовець повинен подбати, щоб його політична діяльність або участь у політичних чи публічних дебатах не шкодили впевненості громади у його здатності виконувати свої обов’язки неупереджено й віддано», «при виконанні своїх обов’язків посадовець не повинен дозволяти використовувати себе для політичних цілей» [5].
2.2. Закони України що регулюють діяльність державної служби
Конституція України закріпила принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову і встановила, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України, судоустрій, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються виключно законами України. Конституційне положення, що основи державної служби визначаються виключно законами України, відкриває значні можливості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу [21, 296].
Закон України «Про державну службу» загалом оцінили як корисний і своєчасний, але слід, все ж таки, відзначити, що його положеннями не охоплені всі проблеми державно-службових відносин, які потребують свого регулювання, він не призначений для всіх видів державної служби. Фактично можна стверджувати, що названий Закон має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади та апараті цих органів.
Конституція України визначає основні засади організації і діяльності державної служби як безпосередньо, так і через діяльність державних органів. Принципи державної служби знайшли своє відображення у статтях: 3 –«людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»; 8 – принцип верховенства права; 19 – принцип законності («органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»);35 (право на свободу світогляду і віросповідання) і 36 (право на свободу об’єднання в політичні партії та громадські організації) – принцип політичної і релігійної нейтральності тощо [24, 31]. Важливість державної служби як правової інституції підтверджується п. 12 ст. 92, якою встановлюється, що «виключно законами України визнаються організація і діяльність державної служби». Стаття 55 виступає важливим конституційним гарантом законності діяльності державних органів і державних службовців, передбачаючи, що кожному гарантується право на оскарження в суд рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб [1].
Водночас, і Конституція України (ст. 38), і Закон України «Про державну службу» (ст. 4) закріплюють рівне право громадян України на державну службу незалежно від її виду, чим фактично наголошується на важливості та однаковій значимості державної служби, де б вона не здійснювалась. В Конституції зазначено, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Назване конституційне право знайшло своє подальше відображення і деталізацію в Законі, а саме «право на державну службу мають громадяни України незалежно від положення, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України».
Однією з важливих вимог щодо реалізації права на державну службу є громадянство України. Відповідно до Закону України від 18 січня 2001 р. «Про громадянство» громадянином України є особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України [4].
Важливу роль у законодавчому регулюванні питань державної служби відіграв Закон «Про державну службу», прийнятий 16 грудня 1993 р. Цей Закон регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також визначає загальні засади діяльності і правовий статус державних службовців, які працюють в державних органах та їхньому апараті. В Законі значну увагу акцентовано на правовому статусі державного службовця: визначенні його обов’язків (ст. 10), прав (ст. 11), правообмежень (ст.ст. 12, 13, 16), відповідальності державного службовця (ст. 38) [18].
Наступним джерелом законодавства про державну службу є Закон України «Про боротьбу з корупцією», який визначив правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Закон закріплює поняття корупції і розкриває сутність корупційних діянь (ст. 1), а також передбачає інші правопорушення, пов’язані з корупцією, до яких належать: порушення вимог фінансового контролю, невжиття заходів щодо боротьби з корупцією, умисне невиконання своїх службових обов’язків по боротьбі з корупцією.
Відповідно до статті 2 Закону, суб’єктами корупції можуть бути особи, які уповноважені на виконання функцій держави (державні службовці, посадові особи органів місцевого самоврядування, депутатів всіх рівнів). Стаття 5 Закону, передбачає перелік обмежень, які встановлюються щодо державних службовців при проходженні ними державної служби [3].
Питання окремих видів державної служби регулюються іншими законами: митної служби – Митним Кодексом України; дипломатичної служби – Законом «Про дипломатичну службу» від 20 вересня 2001 р.; служби в органах міліції – Законом України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р.; служби в органах служби безпеки – Законом «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р.; військової служби – Законом «Про загальний військовий обов’язок і військову службу» від 25 березня 1992 р.; державної виконавчої служби – Законом «Про державну виконавчу службу» від 24 березня 1998 р. тощо. Основними цілями і завданнями державної служби в Україні є сприяння незмінності конституційного ладу, створення умов для відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини і громадянина, а також забезпечення результативної та стабільної діяльності органів державної влади, відповідно до їх завдань, повноважень і компетенції. Тому доцільно розрізняти два основні види державної служби:
1. Загальнофункціональна державна служба (типовий варіант державної служби, яка має місце в Секретаріаті Президента України, Апараті Верховної Ради України, Секретаріаті Кабінету Міністрів України, в апаратах органів виконавчої влади та інших державних органів). Вказаний вид державної служби регулюється положеннями Закону України від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу».
2. Спеціалізована державна служба (служба в ОВС, військова, дипломатична, митна, податкова, прикордонна служби, служба в органах прокуратури, юстиції, судових органах тощо). Особливостями спеціалізованої державної служби є те, що вони регулюються положеннями спеціальних законів (наприклад, закони України від 4 грудня 1990 р. № 509-ХІІ «Про державну податкову службу в Україні» та від 25 березня 1992 р. «Про службу безпеки України»).
Специфічність статусу державної служби обумовлена характером відносин, які вона регулює, а саме – їх публічно-правовою природою. Саме тому вона є комплексним правовим інститутом, який регулює організацію та діяльність всіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права, зокрема, конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житлового та ін.
2.3.Підзаконні акти, які спрямовані на вдосконалення системи державної служби України
Сучасний правовий інститут державної служби – це комплекс правових норм, підзаконних актів та законів, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Таким чином, правове регулювання має включати в себе три великі сфери в системі державно-службових відносин:
1) формування системи державної служби;
2) закріплення статусу державного службовця та гарантій його здійснення;
3) механізм проходження державної служби.
Але серед всього різноманіття нормативно-правових актів, які присвячені регламентації державної служби, необхідно виділити ті, які спрямовані саме на вдосконалення системи державної служби.
Велику увагу слід приділити указам Президента України, які є джерелом законодавства про державну службу. Серед основних указів можна виділити такі: Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (від 30 травня 1995 р.); Положення про Головне управління державної служби України (від 2 жовтня 1999 р.); Про підвищення ефективності системи державної служби (від 11 лютого 2000 р.); Про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України (від 21 березня 2000 р.); Про Стратегію реформування системи державної служби (від 14 квітня 2000 р.); Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією, іншими протиправними діяннями в соціально-економічній сфері та забезпечення економного витрачання державних коштів (від 16 листопада 2000 р.); Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців (від 11 червня 2001 р.); Про Примірне положення державного секретаря міністерства (від 14 липня 2001 р.); Про обов’язкову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців (від 19 листопада 2001 р.) тощо [16].
Саме в цих нормативно-правових актах та ряді інших законопроектів, було розроблено методики подолання тих проблем, які виникли на шляху державної служби.
Оскільки стан системи підвищення кваліфікації державних службовців залишається неголовною проблемою, а наслідком неефективної, невідповідаючої потребам сьогодення, моделі організації державної служби, було прийнято указ Президента Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (від 30 травня 1995 р.). Система підвищення кваліфікації має ряд переваг у порівнянні з базовою професійною освітою: вона менш інерційна і здатна реагувати на швидкі соціально-економічні та політичні умови, має, як правило, безпосередній двосторонній зв'язок із практикою, що дозволяє швидше отримати освітній результат [16].
Ще одним, не менш важливим кроком на шляху реформування та вдосконалення державної служби являється указ Про підвищення ефективності системи державної служби (від 11 лютого 2000 р.).
Оскільки, Україна прагне досягнути європейських стандартів та йти шляхом економічних та соціальних перетворень, досягнути економічного зростання та надавати громадянам послуги на високому рівні, потрібен ряд вдосконалень в сфері державної служби.
З цією метою в Україні була проведена широкомасштабна адміністративна реформа, невід'ємною складовою якої є реформування системи державної служби, а саме: вдосконалення кадрового потенціалу,створення оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби. Основними цілями і завданнями державної служби в Україні, згідно даної реформи було визнано наступні: сприяння незмінності конституційного ладу, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і громадянина, а також забезпечення результативної та стабільної діяльності органів державної влади відповідно до їх завдань, повноважень і компетенції на конституційних засадах.
У побудові системи сучасної державної служби потрібно виходити з чіткого визначення функцій органів державної влади і посадових осіб, створення оптимальної структури управління та розмежування повноважень кожного органу.
З метою визначення шляхів, способів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання зусиль органів державної влади щодо підвищення ефективності державної служби Указом Президента України від 11 лютого 2000 року N 208 ( 208/2000 ) при Президентові України утворено консультативно-дорадчий орган - Координаційну раду з питань державної служби.
Основними завданнями Координаційної ради є вивчення і узагальнення стану додержання законодавства, розроблення пропозицій із його вдосконалення, а також скоординованих заходів щодо підвищення ефективності державної служби, оптимізації управління державною службою, використання інтелектуального та управлінського потенціалу держави, системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів [14].
З метою створення дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби Указом Президента України від 14.04.00 № 599 затверджено Стратегію реформування системи державної служби в Україні (далі – Стратегія) [41], реалізація якої була розрахована на період 2000-2004 років і спрямовувалась відповідно до щорічних заходів, які схвалені Указами Президента України від 26.07.00 № 925, від 19.11.01 № 110, від 24.12.02 № 1211, від 05.01.04 № 4.. Реалізація Стратегії здійснювалась шляхом запровадження прийнятих відповідних законодавчих та інших нормативно-правових актів. Так, за період 2000-2004 років Головним управлінням державної служби України разом з іншими зацікавленими органами було розроблено і впроваджено понад 35 нормативно-правових актів з питань державної служби, з них: 2 Закони України, 9 Указів Президента України, 12 постанов Кабінету Міністрів України, 5 розпоряджень Кабінету Міністрів України, 10 проектів нормативно-правових актів.
Широкий комплекс заходів, спрямованих на вдосконалення державної служби, передбачено також програмами діяльності та актами Кабінету Міністрів України, зокрема Програмою розвитку державної служби на 2005 – 2010 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року № 746.
Та зареєстрований проект ( від 15.04.2008 ) закону Про державну службу, він набирав чинності з 1 січня 2009 року, крім частини другої статті 22 цього Закону, що набирав чинності з 1 січня 2011 року [47].
Частина третя статті 58 цього Закону вводиться в дію поетапно протягом 2009 — 2014 років.
Розділ 3. Аналіз трансформаційних процесів в сфері державної служби на предмет їх доцільності та ефективності
3.1. Сучасний стан справ
Державна служба за час її формування в нашій країні зазнавала ряду удосконалень та змін. Наразі ці процеси залишаються в силі. Час не стоїть на місці, а прагнення зробити Україну розвинутою європейською країною, ще більше спрямовує до реформування окремих сфер державної служби. Необхідність реформування державної служби в нашій країні зумовлена, у тому числі, недостатньою здатністю державної служби забезпечувати ефективне виконання зобов’язань держави перед суспільством, визначених у Конституції України, фрагментарністю чинного законодавства, у якому переважають підзаконні акти.
Негативні фактори і тенденції, які є досить поширеними у системі державної служби України спричинили низку проблем: недостатній професійний рівень державних службовців та їх професійної підготовки у відповідності до сучасних потреб державного управління, низький престиж державної служби та невідповідність статусу державного службовця рівню покладеної на нього відповідальності, суб’єктивізм у відборі, просуванні та матеріальному стимулюванні державних службовців, низьку ефективність механізмів запобігання корупції, а також недостатні прозорість у діяльності органів державної влади та контроль з боку суспільства.
Наразі, суспільство не задовольняють якість послуг, які надають державні службовці, факти корупції і хабарництва, бюрократична тяганина, непрозорість і невизначеність адміністративних процедур, відсутність можливості реального громадського контролю за використанням бюджетних коштів, а також недосконалість дисциплінарної системи, що не дає суспільству достатніх важелів впливу на підвищення якості управлінських послуг. Все це негативно позначається на реалізації гарантованих Конституцією України прав і свобод людини і громадянина, а відтак на економічному стані суспільства та добробуті громадян [17].
Законодавчо не закріплено засади та організацію системи управління державною службою: статус і функціональні повноваження органу з питань державної служби визначені у чинному законодавстві неповно та недостатньо чітко, що не дозволяє гарантувати однакові стандарти якості державної служби та дотримання законодавства про державну службу; у законодавстві не закріплено адміністративної посади керівника апарату органу державної влади; існують різні підходи до управління персоналом в органах державної влади через відсутність функціонально єдиної системи кадрових служб.
Чинне національне законодавство, на відміну від законодавства про державну службу у країнах ЄС, недостатньо регулює питання відповідальності державних службовців: неврегульоване питання захисту від політичного та іншого впливу при виконанні закону та здійсненні владно-розпорядчих функцій; законодавчо не врегульовані адміністративні процедури; у законодавстві про державну службу не врегульовано питання дисциплінарного провадження, натомість застосовуються норми трудового права [48].
Ряд рішень, які приймаються в системі державної служби України, не несуть за собою належного рівня підготовки та узгодження. Після неточностей у прогнозуванні наслідків, а дуже часто і за повної відсутності прогнозування ми отримуємо неефективні рішення, які не можуть призвести до позитивного очікуваного результату. Інколи державні службовці не бачать спільної кінцевої мети, задля якої і працюють та займають державний пост або беруть на себе для виконання задачі, які не входять в їхні повноваження.
Наявна система професійного навчання державних службовців недостатньо ефективна: чинне законодавство про державну службу та про освіту не встановлює особливостей механізму реалізації потреби у професійному навчанні працівників, не враховує результатів їх роботи і не відповідає об’єктивним потребам; відсутній єдиний контроль за відповідністю кількісних показників державного замовлення та витратами бюджету на його виконання. Значна кількість державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування по цей час не мають професійного рівня освіти, визначеного типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад державних службовців, позбавлені можливості отримати фахову освіту за спеціальностями освітньої галузі “Державне управління”. Недостатніми є темпи та обсяги такої підготовки управлінців, а необхідна для професіоналізації державної служби перепідготовка не отримала документального, ресурсного та інституційного забезпечення.
Досить важливо зауважити, що не дарма вноситься ряд реформ, з ціллю залучити молодих фахівців і спеціалістів до роботи в сфері державної служби. Оскільки, останні кілька років було створено такі умови, коли молодь зовсім не приваблювала перспектива роботи в цій сфері, їх зовсім не стимулював рівень матеріального та соціального забезпечення.
Ряд трансформаційних процесів зачепив ще одну сферу. До цього часу невідомо, ким є Україна по відношенню до Європи, чи навпаки, чим є Європа по відношенню до нашої країни. Ми не знайшли свого місця. Нині на європейському континенті формується новий спосіб життя, який грунтується на принципах свободи, демократії, ринкової економіки та рівноправності всіх громадян і народів. Для багатьох країн, в тім числі й для України, шлях до нової, об’єднаної Європи виявився складним і не таким швидким, як бажалося. Тому вивчення основних етапів розвитку європейського процесу, їх особливостей, впливу цього процесу на стан українського суспільства – справа надзвичайно актуальна. Адже Україна перебуває в центрі двох геополітичних просторів – західноєвропейського і євразійського. Це як ускладнює її становище (певні політичні сили штовхають її на однозначний вибір – або Захід, або Росія), так і збагачує можливості для реалізації національних інтересів. А вони у нас є і в західноєвропейському, і в євразійському просторі.
Помилки у визначенні національних інтересів можуть призвести (і призводять) до серйозних загроз державній безпеці, національній злагоді. Відтак Україна, розробляючи свою модель орієнтації у світовому просторі, мусить мати власний погляд на події в світі, на близьке й далеке оточення, з яким вона взаємодіє як суб’єкт міжнародних відносин. Тому досить гостро постає питання: чи перетвориться Україна з країни в Європі у справді європейську країну [32].
Трансформаційні процеси завдали шкоди державній службі. Наразі стоїть необхідність посилення іманентних функцій держави, її потенціалу шляхом реструктуризації і підвищення ефективності функціонування державної служби. Авторами доведено, що держава може стати правовою лише разом із становленням громадянського суспільства. Тобто: правова держава – це його продукт. Тим часом процес розбудови громадянського суспільства в Україні відбувається повільно й непослідовно. До того ж ринкові відносини, що складаються, і приватна власність у всіх її модифікаціях не відіграли такої ролі, як це було в розвинених демократичних країнах, – стимулятора, „об’єднувача” громадянського суспільства.
Тісний взаємозв’язок і взаємообумовленість модернізаційних процесів у економічній, соціальній та культурній сферах, обґрунтовують думку, що головною ціллю демократизації суспільства повинно бути формування вільної, економічно і політично самодостатньої особистості [38].
Отже наявні прогалини у чинному законодавстві спричиняють необхідність прийняття великої кількості підзаконних нормативно-правових актів для врегулювання відповідних правовідносин.
3.2. Аналіз проектів законодавчого масиву, що регулює діяльність державної служби
Основна увага на першому етапі реформування та регулювання державної служби приділена законодавчому вирішенню питань в системі взаємовідносин та структурі "система державних органів - орган влади - посада". Це прийняття та впровадження законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", "Про місцеві державні адміністрації", нормативних актів щодо розподілу повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, заснованих на функціональному аналізі повноважень і відповідальності зазначених органів. Закон «Про державну службу» вже десятки років являється тією основою та тим регулюючим чинником, на якому тримається державна служба. Не дивлячись на те, що багато доповнень та змін було в нього внесено, він все ж потребує доопрацювання.
Закон «Про державну службу» формально обмежив коло державної служби лише до служби в державних органах та їх апараті, що не відповідає сучасному розумінню інституту державної служби. У ньому фактично ототожнюються поняття «державного службовця» та «посадової особи», що призвело до розмитості основних понять Закону. Основною проблемою чинного закону є невизначеність сфери його регулювання та відсутність розподілу видів державної служби залежно від класифікації органів державної влади, інших державних інститутів та посад у них. Не приділено достатньої уваги правовому регулюванню, підвищенню кваліфікації державних службовців, що не сприяє вдосконаленню інституту державної служби.
Не менш важливими є процес, а відповідно і ряд законопроектів, які покликані привести до завершення реформування єдиної системи державної служби в Україні відповідно до її унітарного устрою, до здійснення структурної реформи державного апарату, створення різних видів і форм контролю над ним, нових форм зв'язку державного апарату з громадянами, громадськими об'єднаннями, політичними партіями та суспільством в цілому. При цьому, зокрема, має бути вирішений комплекс питань з правового забезпечення державної служби з акцентом на вирішення статусних проблем, пов'язаних з визначенням правового положення державного службовця та його посади [36, 204].
Державний службовець — це професійність, кваліфікованість, компетентність. Саме тому людина, яка очолює структуру державної влади повинна бути освіченою, здібною, ерудованою. Загальна компетентність керівника визначається також його особистими якостями. Вчені звання, чи хороші показники під час навчання є необхідними умовами, але їх недостатньо для того, щоб займати чи претендувати на керівну посаду державної служби. Важливу роль відіграють політичні орієнтації кандидатів, їх соціальне походження, особисті зв'язки тощо. При цьому ставлять досить високі вимоги до їх особистісних, інтелектуальних і професійних характеристик.
Необхідно утвердити нові підходи до організації діяльності державних службовців, встановити стандарти якості їх роботи та поведінки у роботі з громадянами. Нині головним завданням державних службовців повинно стати забезпечення прав та інтересів людини. Потрібно виробити нову управлінську ідеологію, спрямовану на оновлення адміністративної культури, формування готовності управлінського персоналу до прийняття рішень та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на службу інтересам суспільства [26, 113].
Варто також враховувати необхідність оновлення законодавства про державну службу відповідно до вимог Конституції України задля забезпечення конституційного права громадян нашої країни на рівний доступ до державної служби. Метою такої реформи є формування високоефективного, стабільного політично-нейтрального, авторитетного інституту державної служби, який забезпечить підбір і розстановку професійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління.
Основна системна проблема – правове регулювання відносин у сфері державної служби. Треба вдосконалити законодавство України щодо держаної служби, оновити його пріоритетні напрямки, діяльність службових осіб та низку інших питань. Друга системна проблема – низька інституційна спроможність державної служби. Неодмінною умовою підвищення ефективності державної служби є формування якісного складу державних службовців  у центральних і державних органах державної виконавчої влади. Посилення інтелектуального забезпечення економічних і соціальних форм досягається шляхом залучення до державної служби фахівців вищої кваліфікації.Третя група проблем пов’язана з низькою ефективністю управління персоналом в системі державної служби.
Ефективність управління персоналом у сфері державної служби внаслідок його складності і багатогранності може бути забезпечена тільки на основі чіткого визначення суб’єктів і об’єктів, їх правового статусу, розмежування функцій керівників і кадрових служб у вирішенні кадрових питань шляхом прийняття
Положення про службу управління персоналом в органах державної служби, внесення відповідних змін до існуючих законодавчо-нормативних актів, перетворення кадрових служб на служби управління персоналом, які б виконували обов’язки з прогнозування й планування потреби в кадрах, організації роботи щодо формування, використання і професійного росту керівного персоналу у сфері державної служби на рівні сучасних вимог.
В процесі розвитку законодавства про державну службу буде посилюватись тенденція злиття подібних правовідносин в одну правову галузь. Законодавчий процес в області державної служби України приведе до створення нової галузі – службового права з своїм предметом правового регулювання. З практичної точки зору наслідком реформування державної служби стане виникнення на місці старої та неефективної державної служби – сучасної публічної служби. Службове право повинно стати регулятором державно-службових відносин не тільки в сфері діяльності державних органів, але і в області функціонування органів місцевого самоврядування.
Як відомо керівництво державною службою покладено на Головне Управління державної служби України, повноваження якого закріплені в ст. 7 Закону «Про державну службу». Видається доцільним більш чітко визначити в законі повноваження цього органу, підвищити його статус у розв’язанні проблем державної служби, що надасть можливість ефективніше впливати на діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій у сфері кадрової роботи [2].
Крім того, для ефективного регулювання державно-службових відносин суттєвим є визначення на законодавчому рівні кола посад та видів діяльності, які є дуже важливими для держави, але не можуть розглядатися як суто державна служба, оскільки мають політичне забарвлення. До таких слід віднести Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України. Це питання постає відносно голови Верховної Ради Автономної республіки Крим (АРК) та голови Ради міністрів АРК, голів обласних (міст Києва і Севастополя) державних адміністрацій.
Що стосується Координаційної ради з питань державної служби (ст. 8 чинного Закону), то Головдержслужбою також пропонується легалізувати на законодавчому рівні її переведення в ранг консультативно-дорадчих органів при Президентові України. Хоча це в принципі вступає у суперечність з п. 28 ст. 106 Конституції України, відповідно до якого Президент «створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх (виділено автором. – І.К.) повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби». По-перше, Конституція України не передбачає за Президентом України повноважень щодо участі в розробленні чи реалізації державної політики у сфері державної служби. По-друге, якщо глава держави вважає за доцільне утворити якийсь допоміжний орган, то він це може зробити власним рішенням. Таким чином, у частині реформування системи управління державною службою пропонується лише законодавчо унормувати систему, яка вже склалася [1].
Функціонування державної служби має вважатися сферою публічного права. Державна служба повинна розглядатися як соціальний інститут реалізації функцій держави, що є результатом розвитку суспільних процесів. Саме в цьому полягає корінна відмінність державної служби (яка заснована на реалізації загальносуспільних інтересів) від служби недержавної (зо заснована на реалізації приватних інтересів).

Література
1. Конституція України. – К., 1996.
2. Закон України «Про державну службу в Україні» вiд 16.12.1993р. № 3723-XII. // Відомості Верховної Ради України.
3. Закон України «Про боротьбу з корупцією» від 05 жовтня 1995 року // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – №34. – Ст. 266.
4. Закон України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – №13. – Ст. 65.
5. Стаття 2. Закону України «Про державну службу в Україні». Посада і посада особа.
6. Стаття 4. Закону України «Про державну службу в Україні». Право на державну службу.
8. Абзац перший частини другої статті 7 із змінами, внесеними згідно із Законом України від 07.10.2010 р. N 2592-VI).
9. Частина перша статті 16. У редакції Закону України від 05.10.95 р. N 358/95-ВР).
10. Частина перша статті 23 із змінами, внесеним згідно із Законами України від 13.05.99 р. N 647-XIV, від 07.06.2001 р. N 2493-III, від 07.10.2010 р. N 2592-VI).
11.Стаття 29, доповнена частиною третьою згідно ізЗаконом України від 07.10.2010 р. N 2592-VI).
12. Постанова Верховної Ради:
N 2374-IV ( 2374-15 ) від 20.01.2005, ВВР, 2005, N 10, ст.193 N 2593-IV ( 2593-15 ) від 31.05.2005, ВВР, 2005, N 26, ст.346 N 3108-IV ( 3108-15 ) від 17.11.2005, ВВР, 2006, N 1, ст.18
N 3235-IV ( 3235-15 ) від 20.12.2005, ВВР, 2006, N 9, N 10-11, ст.96. // Відомості Верховної Ради.
13. Постанова ВР N 3724-XII ( 3724-12 ) від 16.12.93, ВВР, 1993, N 52, ст.491 // Відомості Верховної Ради.
14. Указ Президента України від 11 лютого 2000 року N 208 ( 208/2000 ) Про створення Координаційної ради з питань державної служби.
15. Указ Президента України від 14.04.00 № 599 Про затвердження Стратегії реформування системи державної служби в Україні.
16.Указ Президента України від 2000 року “Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні” // Офіційний вісник України. – 2000. – № 16.
17. Указ Президента України № 140/2006 Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні.
18. Постанова Президента України «Про Проект Закону України "Про державну службу"» від 25.03.2011 р.
19. Про затвердження наукової програми дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління. Постанова Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2008 року №953.
20. Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. -С. 28.
21. Авер’янова В.Б.. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред.– К.: Факт, 2003. – 384 с.
22.Андрушко К., Баранчук В. М., Бодрухін В.М., Гриненко В.В., Дем'янишин В.Г.; Ред.: О.Ю. Оболенський; Хмельниц. ін.-т регіон. упр. та права. – Хмельницький: Поділля, 1999. – 567с.
23. Бакуменко В.Д, Борисевич С.О., Бутрін О.А. та ін. Управління суспільним розвитком: Словник – довідник / За заг. Редакцією А.М.Михненка, В.Д.Бакуменка;– К.: Вид-во НАДУ, 2006. – 248 с.
24. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Державна служба в Україні: Підручник. – Одеса: Юридична література, 2003. – 368 с.
25. Лаврінчук Ірина Петрівна. Правовий статус державного службовця як учасника трудових правовідносин: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.05 / Інститут законодавства Верховної Ради України. - К., 1999. - 186л. - Бібліогр.: л.177.
26. Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика. Навч. посіб. — К.: Атіка, 2003. — С. 160. (113, 73)
27.Нижник Н. Деякі аспекти адміністративної реформи в Україні: стан та перспективи. Програма "Україна - 2010". Консолідація українського суспільства: реалії, перспективи: Науково-методичний посібник. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - 200с.
28. Оболенський О.Ю. Державна служба: Навчальний посібник. – К.:КНЕУ, 2003. – 344с.
29.Петриш А.В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. - X.: Факт, 1998.
30.Майка Фезерстоуна, Скота Леша і Роланда Робертсона. Глобальні модерності / За ред. / Пер. З англ. Т. Цимбала. – К.: Ніка-Центр, 2008. – 400с., 17 – 48ст.
31. Тімоті В. Люк. Новий світовий порядок чи порядки недосвітів: влада, політика і ідеологія в інформаціоналізаційних глокастях., 135-138 ст.
32. Василенко С. Д. Європейський вибір України: Монографія. – Одеса: „ВидавІнформ” ОНМА. – 2003. – 212 с.
33.Войтович Радмила Василівна. Вплив глобалізації на систему державного управління : Дис. д-ра наук: 25.00.02 - 2009.
34.Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнародн. участю (29 травня 2002 року, місто Київ.
35. Доповідь про людський розвиток – 1996 // Програма розвитку ООН, 1996.
36. Коліушко І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. — К.: Факт, 2002.— 260 с.
37.Оживление государственного управления как одно из стратегических направлений деятельности по обеспечению устойчивого развития человеческого потенциала: общий обзор: Доклад Секретариата Комитета экспертов по государственному управлению Экономического и социального совета ООН 30 янв.2004 г.
38. Цвєтков В. В., Кресіна І. О., Коваленко А. А. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти; Монографія, — К.: Концерн „Видавничий Дім „Ін Юре”, 2003. — 496 с.
39. Вісник державної служби України. Оболенський О. Завдання розвитку державної служби в контексті адміністративної реформи //– 1997. – №3. – С. 73-78.
40. Українська правда. Білан Ілона. Реформування державної служби: для суспільства чи для чиновників? // 30 вересня 2008 року.
41. Bouckaert G. The Enduring Challenges in Public Management / G. Bouckaert, A. Halachmi (eds.). – San Francisco: Jossey-Bass, 2003.
42. Cohen S. Total Quality Management in Government: A Practical Guide for the Real World (second edition) / S. Cohen, R. Brand.—San Francisco: Jossey -Bass, 1999.
43. Deming W.E. Out of the Crisis / W. E. Deming. – Cambridge, Mass.: MIT-CAES Press, 1986.
44.Milakovich M.E. Total Quality Management for Public Service Productivity Improvement. In M. Holzen (ed.). Public Productivity Handbook / M. E. Milakovich. – New York: Dekker, 2005.
45.U.S. Department of Defense. DOD Quality Management Manual. – Washington, D.C. :U.S. Department of Defense, 2002.
46.www.dialogs.org.ua /Олексій Плотніков, доктор економічних наук, професор, завідувач відділу міжнародних валютно-фінансових відносин Інституту світової економіки і міжнародних відносин НАН України.
47.http://www.guds.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=39920&cat_id=35400
48. http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/popup_article?art_id=9459082
49. http://www.center.gov.ua/data/upload/publication/main/ua/73/bulletin_3-4.pdf
50. http://www.president.gov.ua/documents/4035.html

Додатки

Рис 2. Якісна модель державного менеджменту.