ТЕМА 8
ПРОГНОЗУВАННЯ, ПЛАНУВАННЯ ТА ПРОГРАМУВАННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ ЕКОНОМІКИ
Сутність соціально-економічної стратегії
Прогнозування розвитку національної економіки
Макроекономічного планування
Макроекономічне програмування
1. Сутність соціально-економічної стратегії.
Стратегія - це детальний, всебічний комплексний план, спрямований на втілення місії організації (держави).
Стратегія - це проект або план з чітко визначеною довготерміновою метою, а також сукупністю напрямів, завдань та механізмів, необхідних для досягнення цієї стратегічної мети. Їй властиво змінюватися під впливом різноманітних чинників. Це означає, що стратегія не є планом у звичному для нас розумінні.
Сутність державного регулювання економіки потребує налагодженого механізму побудови цілей, у тому числі логічного просування від абстрактного загального передбачення (футурології) до конкретного прогнозування, а далі - до макроекономічного планування та програмування.
3 метою втілення стратегічних, тактичних та оперативних цілей, а також визначення шляхів і засобів їх реалізації формується концепція соціально-економічного розвитку.
Концепція - це система поглядів на певні явища, а також спосіб розуміння їх, тлумачення, інтерпретації.
Розроблення концепції є необхідною умовою послідовної та спадкоємної економічної політики.
Вона повинна розроблятися на довго-, середньо- і короткострокову перспективу.
Концепція ґрунтується на трьох основних елементах:
аналіз стану економіки - необхідна передумова прогнозування;
аналіз цілей - зіставлення стратегічних, тактичних та оперативних цілей із можливостями економіки. Цілі мають відповідати трьом основним вимогам:
конкретність – встановлюються кількісні і якісні орієнтири;
визначеність у часі;
реальність.
вибір інструментів державного регулювання - здійснюється з метою з’ясування необхідності та можливості застосування їх для досягнення відповідних цілей.
2. Прогнозування розвитку національної економіки
Прогнози, з одного боку, є обґрунтуванням соціально-економічних рішень, а з іншого - допоміжним засобом визначення планових показників у процесі розробки проектів планів.
Прогноз (грец. - передбачення) - це науково обґрунтоване судження про можливий стан об’єкта в майбутньому, а також про альтернативні шляхи і строки досягнення такого стану.
Правові, економічні та організаційні засади системи прогнозування визначені Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України».
Процедура прогнозування здійснюється в три етапи: ретроспекція, діагноз, проспекція.
Ретроспекція - дослідження історії розвитку об'єкта прогнозування для забезпечення його систематизованого опису.
Діагноз - визначення нинішнього стану об'єкта прогнозування.
Проспекція являє собою етап прогнозування, на якому за даними діагнозу розробляються прогнози об'єкта прогнозування, здійснюється верифікація прогнозу, тобто оцінка його адекватності і точності.
Об'єктами макроекономічного прогнозування є національна економіка певної країни, окремі галузі економіки, адміністративно-територіальні одиниці, сукупність економічних суб'єктів (домогосподарства, підприємства, державний і зовнішньоекономічний сектор).
Джерелами інформації для прогнозування є:
накопичені знання і досвід;
фактична і статистична інформація про об'єкт прогнозування;
економіко-математичні моделі.
Серед методів прогнозування виділяють (рис. 8.1):
експертний - шляхом опитування спеціалістів стосовно об'єкта прогнозування. Розрізняють індивідуальні та колективні експертні оцінки. До складу індивідуальних експертних оцінок входять: анкетний, інтерв'ю, аналітичний метод, метод написання сценарію, метод прогнозування цілі розвитку об'єкта «дерева цілей». Колективні експертні оцінки включають у себе такі методи: метод «комісій», колективної генерації ідей «мозкової атаки», «Дельфі», матричний.
екстраполяції- збирання інформації про розвиток об'єкта у минулому і перенесення закономірностей цього розвитку на майбутнє;
моделювання - дослідження, що базуються на побудові моделей відповідно до очікуваних змін у його стані.
Роль прогнозування національної економіки проявляється через його функції:
Науковий аналіз економічних, соціальних, науково-технічних процесів і тенденцій національної економіки - передбачає з'ясування вихідного рівня і найсуттєвіших проблем та факторів торів, виявлення тенденцій і закономірностей, що визначатимуть подальший її розвиток.
Оцінка об'єкта прогнозування на основі обраних альтернатив - розробка кількох варіантів майбутнього розвитку, їхній аналіз і порівняння за певними критеріями (мінімізація витрат, максимізація результату, часовий критерій, тощо).

Рис. 11.1. Класифікація методів прогнозування залежно від ступеня формалізації
Підготовка рекомендацій для прийняття адекватних управлінських рішень - формування макроекономічного прогнозу передбачає розробку відповідних рекомендацій і пропозицій щодо набору і характеру конкретних заходів державного впливу (обґрунтування напрямків соціально-економічного розвитку, форм, методів та інструментів державного регулювання економіки для урядових структур).
Оцінка можливих наслідків прийнятих рішень - запропоновані рекомендації мають супроводжуватися передбаченнями результатів майбутнього державного втручання (невтручання) в економічне життя суспільства.
Прогнозування має за мету вирішення трьох взаємопов'язаних завдань:
визначення майбутніх станів об'єкта, що досліджується, на основі вивчення тенденцій та закономірностей його розвитку в минулому та теперішньому і умовне їх перенесення на майбутнє (цільовий прогноз);
визначення альтернативних шляхів і строків досягнення бажаних станів об'єкта прогнозування, які беруться за мету, з урахуванням наявних ресурсів (програмний прогноз);
оцінка прийнятих рішень (програм та планів економічного і соціального розвитку країни) з позицій їх наслідків у прогнозованому періоді (оціночний прогноз).

3. Макроекономічного планування
На основі науково обґрунтованих прогнозів здійснюється планування та програмування соціально-економічних процесів.
План - це належним чином оформлене і затверджене управлінське рішення, в якому відображено завдання (система завдань) і конкретизована послідовність його виконання з визначенням необхідних ресурсів, обсягів фінансування, термінів реалізації окремих заходів та виконавців.
Прогнозування і планування соціально-економічного розвитку країни є:
по-перше, взаємодоповнюючими формами державного регулювання, технологічно пов'язаними між собою;
по-друге, з огляду на їх завдання, мають абсолютно самостійний, завершений характер.
В залежності від ступеня конкретності і форми вияву планування може бути директивним, індикативним, стратегічним, поточним.
Директивне планування передбачає розроблення планів, які мають силу закону і є обов'язковими для виконання. Директивне планування набуло розвитку в бувшому СРСР і застосовувалося як безальтернативна форма на рівні підприємства та економіки в цілому. В сучасних умовах директивне планування на макроекономічному рівні може використовуватися для розв'язання окремих найважливіших завдань, які мають загальнонаціональне значення. Але терміни та масштаби такого планування мають бути строго обмежені.
Елементи директивного планування використовувалися європейськими країнами в післявоєнний період для відбудови національних економік. Серед об'єктів такого планування:
ціни у Франції,
централізовані капіталовкладення і імпортні закупівлі в Німеччині,
держзамовлення в Великобританії;
валютний курс в Аргентині засобом виходу з системної кризи стало жорстке регулювання ;
директивне планування збережено в Китаї і охоплює державний сектор.
В сучасному господарському житті директивне планування застосовується на рівні підприємства і полягає у формуванні обов'язкових для виконання планів щодо обсягів та структури виробництва, термінів виконання, кошторису витрат, конкретних виконавців.
Індикативне планування має рекомендаційний характер, є орієнтиром щодо основних цілей і напрямів розвитку економіки. Процес індикативного планування передбачає формування системи контрольних цифр (індикаторів), досягнення яких є бажаним і відповідає державній соціально-економічній політиці.
Серед індикаторів соціально-економічного розвитку макроекономічні показники, що характеризують кількісні і якісні параметри розвитку економічної системи:
динаміка і структура економіки;
ефективність функціонування реального сектору економіки;
рівень життя населення;
зовнішньоекономічні зв'язки.
Індикативні плани на основі контрольних цифр передбачають альтернативні способи досягнення визначених індикаторами цілей і не мають чіткого ресурсного забезпечення.
Індикативні плани мають низку особливостей, які суттєво відрізняють їх від планів директивних:
індикативний план є комплексом рекомендацій;
рекомендації не мають обов’язкового характеру;
показники плану призначено для інформування суб’єктів господарювання про цілі, пріоритети та наміри держави;
мобільний характер плану передбачає можливість коригування його параметрів відповідно до змін на ринку;
реалізація цілей індикативного плану здійснюється через систему правових та економічних регуляторів.
Рекомендаційний характер індикативних планів, проте, не означає, що суб’єкти господарювання можуть ігнорувати його цілі, пріоритети та систему заходів. Для впливу на діяльність економічних суб’єктів слід ураховувати ступінь зрілості ринкових відносин і вишукувати адекватні методи та засоби державного впливу задля якнайповнішої реалізації намічених планів. У зв’язку з цим макроекономічні плани у постсоціалістичних країнах передбачають можливість використання певних адміністративних методів, притаманних директивному плануванню (норми й нормативи, державні замовлення, державні інвестиції, регульовані ціни і т. д.).
Принципи макроекономічного планування. Макроекономічне планування спирається на певні закономірності - принципи. Вони визначають логіку, завдання і характер складання, реалізації та контролю за виконанням планів.
До основних принципів макроекономічного планування відносять:
Принцип цілісності забезпечується розробленням взаємоузгоджених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць на коротко- та середньостроковий періоди.
Сутність принципу об’єктивності полягає в тому, що прогнозні та програмні документи розробляються на основі даних органів державної статистики, уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також звітних даних з офіційних видань Національного банку.
Принцип науковості забезпечується розробленням прогнозних і програмних документів на науковій основі, постійним удосконаленням методології та використанням світового досвіду в галузі прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку.
Сутність принципу гласності полягає в тому, що прогнозні та програмні документи є доступними для громадськості. Інформування про цілі, пріоритети та показники цих документів забезпечує суб’єктів економічної діяльності необхідними орієнтирами для планування власної діяльності.
Сутністю принципу самостійності є те, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Принцип рівності полягає у дотриманні прав і врахуванні інтересів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання всіх форм власності.
Сутністю принципу дотримання загальнодержавних інтересів є те, що органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні здійснювати розроблення прогнозних і програмних документів виходячи з необхідності забезпечення реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики та економічної безпеки держави.
До основних методів планування відносяться:
балансовий метод, суть якого полягає в забезпеченні пропорційності між потребами і ресурсами за допомогою системи балансів. В загальній системі балансів розрізняють матеріальні, трудові і фінансові баланси; однопродуктові, зведені і міжгалузеві баланси; натуральні, цінові і натурально-цінові баланси;
нормативний метод, заснований на визначенні системи матеріальних, трудових і фінансових норм і нормативів, порядку і методів їх використання для розробки та обґрунтування планових рішень;
економіко-математичний метод, суть якого полягає у побудові математичної моделі економічного об'єкта. Це дозволяє виділити і формально описати причинно-наслідкові зв'язки економічних процесів і визначити параметри залежності змінних;
програмно - цільовий метод. Саме наявність вад ринкового саморегулювання і вад державного втручання в економіку породжує складні соціально-економічні проблеми, вирішення яких пов’язане з використанням програмно-цільового методу планування. - це спосіб формування системи планових рішень на основі виокремлення пріоритетів економічного, соціального і науково-технічного розвитку і розробки взаємопов'язаних макроекономічних, галузевих і регіональних програм.
Становлення національної системи планування
Перший етап - взаємодія планових та ринкових засад. Наукова система планування розвитку національного господарства сформувалася в роки НЕПу (1921-1923). Значним досягненням НЕПу було формування економічної системи, яка забезпечувала взаємодію планових та ринкових засад. У 1920 році було сформовано перший в світі довгостроковий план ГОЕЛРО, який охоплював 17 галузей промисловості і містив систему балансів - трудових, вартісних, матеріальних. Поряд з цим, з метою вирішення нагальних економічних проблем, Держпланом почали розроблятися поточні плани-програми. Першою була продовольча програма 1921 року, в якій основна увага була приділена проблемам заготівлі хліба, подолання дефіциту палива та відновлення транспорту. Перший п'ятирічний план 1929-1932 рр. охоплював 50 галузей і характеризував розвиток промисловості, сільського господарства, торгівлі, освіти, охорони здоров'я, житлового будівництва, державних фінансів. Основою для розробки плану стала стратегія індустріалізації країни. Функціонування економічної системи НЕПу стало практичним підтвердженням можливості і високої ефективності функціонування ринкової економіки на планових засадах.
Другий етап - формування системи жорсткого централізму. Наприкінці 20-х років намітилася тенденція відходу від ринкової організації виробництва. Другий п'ятирічний план (1933-1937 рр.) мав вищий рівень наукового обґрунтування і охоплював вже 120 галузей, планування кредитного і грошового обігу. В рамках плану передбачалось здійснення програми технічної реконструкції народного господарства та програми комплексної перебудови системи управління. Характерною рисою третього п'ятирічного плану (1938-1942 рр.) була його орієнтація на технічний прогрес та пріоритетний розвиток галузей, що його забезпечують. Системою державного планування охоплюється все ширше коло проблем економічного розвитку. Індустріалізація, воєнний період та повоєнне відновлення народного господарства зумовили тотальне одержавлення економіки, відмову від товарно-грошових відносин, використання директивних методів управління, які й стали синонімами планової організації.
Третій етап розвитку національної системи управління започатковано проведенням реформи в промисловості (вересень 1965 р.) та сільському господарстві. Поставлено питання про необхідність запровадження економічних методів управління, активізації товарно-грошових відносин, надання широких прав підприємствам в сфері планування господарської діяльності.
Четвертий етап - крах адміністративно-командної економіки. В 1985 році проголошено нову економічну стратегію розвитку на засадах «гласності», «прискорення» і «перебудови». Основними її напрямами є:
інтенсифікація народного господарства на основі використання НТП;
орієнтація на посилення соціальної спрямованості розвитку економіки;
перехід від адміністративно-командних до економічних методів управління;
функціонування підприємств на засадах господарської о розрахунку.
В процесі реалізації намічених цілей, стало очевидним, що неможливо здійснити прогресивні перетворення при збереженні існуючих форм централізованого командного управління. З 1990 року було проголошено курс на формування ринкової економіки. Відхід від адміністративно-командної системи ототожнювався з відмовою від плану. Домінуючою стала концепція несумісності плану та ринку. Ліберально налаштованими політиками і спеціалістами, вихованими на ідеях Мізеса і Хайека, нашвидкуруч було розроблено курс «переходу до ринку» без належного теоретичного обґрунтування. Суть його полягала у ліквідації Держплану і галузевих міністерств, приватизації власності, лібералізації цін.
4. Макроекономічне програмування
Плани, у широкому розумінні слова, є загальним проявом планомірності функціонування і розвитку, притаманної будь-якій економіці, у той час як програма – поодинокий прояв планомірності в рамках розв’язання локальної проблеми.
Поширеною формою планування є програмування - встановлення послідовності конкретних заходів для реалізації планів.
Слід розрізняти державні макроекономічні програми (ДМП) розвитку національної економіки загалом як системи і державні цільові комплексні програми (ДЦКП). Різниця між ними полягає у наступному:
По-перше, цільова програма орієнтована на розв’язання однієї чи кількох соціально-економічних проблем, тоді як макроекономічна програма спрямована вирішувати комплекс завдань економічного та соціального розвитку країни.
В період переходу економіки України до ринку було сформовано низку програм, серед яких планові та ситуаційні:
програма невідкладних заходів виходу економіки країни з кризи,
програма структурної перебудови економіки України,
концепція розвитку науки і пріоритетних напрямів НТП,
програма формування національної конкурентоспроможності.
По-друге, існують розбіжності у формі, за якими розроблені ці програми. ДМП в основному відображає кінцевий результат діяльності, а ДЦКП – крім того, ще й детальне бачення способів і процедур самої діяльності, вона потребує більш деталізованої розробки. В даному аспекті цільова програма схожа на технічні, інвестиційні, інноваційні проекти.
По-третє, макроекономічні програми мають чіткий, заздалегідь визначений плановий період, який залежить лише від виду програми (середньострокова, щорічна, квартальна). На відміну від цього, тривалість програми, терміни її початку і закінчення не задані жорстко, а встановлюються замовниками — органами, які їх затверджують.
По-четверте, цільові програми відрізняються від макроекономічних способом організації їх розробки і реалізації. Якщо ДМП розробляються і контролюються постійними державними органами (Міністерство економічного розвитку та торгівлі України), то для розробки ДЦКП і управління їх реалізацією характерне створення спеціальних структур.
Незважаючи на зазначені відмінності, схожість між ДМП і ДЦКП більш висока, не випадково цільові програми називають проблемно-орієнтованим планом. У той же час державні макроекономічні програми – макроекономічними планами.
Слід зазначити, що в багатьох країнах світу державні макроекономічні програми розробляються на довго-, середньо- та короткострокову перспективу.
Програми на довгострокову перспективу охоплюють період до 10-ти років з коригуванням і продовженням планового горизонту через 4-5 років. У таких програмах визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку та концептуальні положення щодо їх досягнення і реалізації. Програмування на довгострокову перспективу називають стратегічним плануванням.
Програми на середньостроковий період (4-5 років) щороку коригуються і містять обґрунтування цілей та пріоритетів соціально-економічної політики держави, напрями їх реалізації, найважливіші завдання, які потрібно вирішити на державному рівні.
Макроекономічні програми на короткостроковий період (1 рік) розробляються щорічно, як правило, паралельно з проектом державного бюджету.
У разі необхідності програмні документи, як це сказано в Законі «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», можуть розроблятися на триваліший період, однак така можливість поки що не була реалізована, застосовується лише щорічне макроекономічне програмування. Разом із тим слід зазначити, що у 2004 р. під керівництвом попередньої влади була розроблена Стратегія економічного і соціального розвитку України на 2004-2015 рр. «Шляхом європейської інтеграції». Над стратегією працювали фахівці провідних науково-дослідних інститутів (Національний інститут стратегічних досліджень, Інститут економічного прогнозування НАН України) та Міністерства економіки. Однак цілісної системи стратегічного планування, унормованої відповідними законами, поки що в нашій країні не існує, а вищезазначений документ скоріше за все не має перспектив, оскільки не був визнаний наступниками.
Аналіз існуючих в Україні ЦКП свідчить про те, що під час розробки багатьох із них було допущено серйозні прорахунки на стадіях формулювання проблем, цілей, побудови цілереалізуючої системи, контролю. Значні недоліки мали місце і в процесі забезпечення програмних заходів наявними ресурсами. Подолання названих недоліків потребує чіткого додержання всіх правил і процедур програмно-цільового методу планування, а також удосконалення діяльності державного апарату.
Перелік цільових комплексних програм формується у відповідності до пріоритетів, які визначаються прогнозом економічного і соціального розвитку країни, стратегічними напрямами бюджетної, цінової, валютної політики, станом і прогнозом державного бюджету. Для фінансування загальнодержавних програм в бюджеті на наступний період закладаються ресурси, які акумулюються в спеціально сформованих фондах цільового призначення. Державні цільові фонди — це відокремлені фінансові ресурси держави, які забезпечують виконання намічених державою пріоритетних сфер економічного та соціального розвитку. Програми чи окремі заходи програм можуть фінансуватися за рахунок місцевих бюджетів і позабюджетних джерел.
Залежно від стратегічної мети комплексні програми поділяють на:
соціально-економічні (спрямовані на розв'язання проблем підвищення матеріального і культурного рівня життя народу);
науково-технічні (передбачають розв'язання наукових і технічних проблем, впровадження досягнень науки і техніки у виробництво, формування нового технологічного укладу);
виробничо-економічні (спрямовані на підвищення ефективності виробництва, розвиток нових виробництв);
територіальні (спрямовані на розвиток регіонів країни, і забезпечення їх цілісності, освоєння нових територій);
екологічні (передбачають проведення комплексу заходів природоохоронного характеру);
організаційно-господарські (спрямовані на вдосконалення організації управління господарськими системами).
В залежності від масштабів виокремлюють наступні типи цільових комплексних програм: міжнародні; народногосподарські; міжгалузеві; галузеві; регіональні.