ДЕРЖАВНІ ФІНАНСИ 6.1. СУТНІСТЬ І СКЛАД ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСІВ,ОРГАНІЗАЦІЯ ФІНАНСОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВИ Державні фінанси являють собою досить розгалужену систему відносин, яка опосередковується формуванням і використанням централізованих на різних рівнях адміністративного поділу фондів грошових коштів. Розгалуженість цієї системи і наявність значної кількості фондів обумовлюється різноманітністю функцій держави і завдань, які вона вирішує, а також розмежуванням функцій і повноважень між різними рівнями державної влади. Державні фінанси — це сукупність розподільно-перерозподільних відносин, що виникають у процесі формування і використання централізованих фондів грошових коштів, призначених для фінансового забезпечення виконання державою покладених на неї функцій.
Фінансові відносини, що виникають у держави з іншими суб’єктами, мають досить складний характер. З позицій держави, з одного боку, формування коштів централізованих фондів характеризує і відносини обміну, і розподілу, і перерозподілу. Відносини обміну досить незначні за обсягами і питомою вагою і пов’язані з надходженням доходів, отриманих від реалізації державного майна і ресурсів, що належать державі, від майнових прав, від надання послуг тощо. Відносини розподілу відображають частку держави у створеному ВВП, яку вона отримує у формі непрямих податків. Відносини перерозподілу відбивають формування фондів за рахунок оподаткування доходів юридичних і фізичних осіб. У процесі використання державних коштів виникають відносини розподілу і перерозподілу. Розподільні відносини з боку держави характеризують використання тієї частини державних доходів, що отримана нею на основі обміну і розподілу, а перерозподільні — тих, що отримані на основі перерозподілу. З погляду юридичних і фізичних осіб державні фінанси мають насамперед яскраво виражений перерозподільний характер, хоча в них присутні й елементи обміну — плата за державні послуги. Склад державних фінансів, що відображений на схемі 19, розглядається за ланками і рівнями органів державної влади й управління. Ланками державних фінансів, як вже зазначалося, є: — бюджет держави; — фонди цільового призначення; — державний кредит; — фінанси державного сектора. За рівнями державні фінанси поділяються на загальнодержавні й місцеві. Схема 19 Система державних фінансів Ланки
Бюджет держави Цільові фонди Державний кредит Фінанси державних підприємств
Рівні Загальнодержавні фінанси Державний бюджет Загальнодержавні фонди Державні позики Фінанси державного сектора
Місцеві фінанси Місцеві бюджети Регіональні фонди Місцеві позики Фінанси муніципального господарства
Загальнодержавні фінанси призначені для забезпечення тих потреб суспільства, які мають загальнонаціональний характер і відображають інтереси держави загалом. Вони, з одного боку, формують фінансову базу вищих органів державної влади й управління, а з іншого — у їхніх руках є інструментом впливу на соціально-економічний розвиток країни. Через загальнодержавні фінанси здійснюється територіальний перерозподіл ВВП з метою збалансованого розвитку окремих регіонів. З їх допомогою здійснюється також структурна політика, яка покликана забезпечити оптимальний галузевий розвиток країни. Місцеві фінанси являють собою фінансову базу місцевих органів влади та управління. Вони забезпечують регіональні потреби у фінансових ресурсах та доходах, їх внутрішньотериторіальний перерозподіл. Основне призначення місцевих фінансів — забезпечення відносної фінансової незалежності й автономності регіональних адміністративних формувань (областей, районів) та поселень. Основна проблема структурної побудови системи державних фінансів — установлення оптимального співвідношення між її рівнями.
З одного боку, рівень загальнодержавної централізації має бути таким, щоб надійно забезпечувати загальнонаціональні інтереси. Брак коштів у центральних органів влади й управління підриває їх фінансову, а відтак і політичну силу, звужує можливості їх впливу, що може негативно позначатись на країні в цілому. З іншого боку, рівень загальнодержавної централізації не може підривати фінансової бази регіонів. Місцеві органи влади й управління потребують достатньо фінансових стимулів для ефективної діяльності. Якщо цього немає, місцева влада перетворюється у звичайних виконавців, які тільки отримують кошти, а не заробляють їх самостійно. Функціонування сфери державних фінансів характеризується такими фінансовими категоріями: державні доходи, державні видатки, державний кредит. Державні доходи — це сума коштів, що мобілізується державою на забезпечення своєї діяльності. За рівнем їх розміщення вони поділяються на централізовані й децентралізовані (схема 20). Централізовані концентруються в бюджеті держави і фондах цільового призначення. За методами мобілізації вони поділяються на податкові, позикові, надходження від державного майна та угідь. Децентралізовані доходи розміщуються на державних підприємствах. У свою чергу, частина з них може централізуватись (і централізується) в бюджеті та фондах цільового призначення. При цьому держава стосовно своїх підприємств може застосовувати як податковий метод мобілізації коштів, так і пряме вилучення частини доходів. Метод взаємовідносин держави зі своїми підприємствами визначається характером економічної системи. В умовах адміністративної економіки переважає пряме вилучення доходів. У ринковій економіці державні підприємства, перебуваючи у ринковому середовищі, будують свої взаємовідносини з державою на загальноприйнятих податкових засадах. Схема 20 Система державних доходів
Основне призначення системи державних доходів — створення надійної фінансової бази для забезпечення фінансової діяльності держави. Державні видатки — це сума коштів, що витрачається державою в процесі здійснення її фінансової діяльності. Відповідно до рівня розміщення державних доходів вони також поділяються на централізовані (з бюджету і фондів цільового призначення) і децентралізовані (схема 21). За роллю у суспільному виробництві розрізняють поточні видатки і видатки на розвиток. В окремих випадках це закріплюється в офіційному поділі бюджету на дві частини: поточний і капітальний бюджети. За формами фінансування розрізняють такі державні видатки: інвестиції, бюджетні кредити, державні дотації, субсидії і виплати, кошторисне фінансування. Відповідно до цільового призначення видатки класифікуються за статтями витрат, наприклад, капітальні вкладення, капітальний ремонт, оплата праці, послуг, матеріалів та ін. Система державних видатків призначена забезпечити раціональне розміщення та ефективне використання державних коштів. Вона характеризує державну політику фінансового забезпечення та соціально-економічного розвитку країни. Схема 21 Система державних видатків
Державний кредит характеризує залучення коштів державою на позиковій основі. В окремих випадках держава може бути кредитором (при наданні кредитів іншим країнам) чи гарантом з боргових зобов’язань підприємств своєї країни. Кошти, що мобілізуються з допомогою державного кредиту, надходять до бюджету. Вони можуть використовуватись як знеособлено через бюджетні видатки, так і на конкретні проекти — при випуску цільових позик. Фінансова діяльність держави ґрунтується на принципово інших засадах, ніж у підприємств, і характеризується досить простою, на перший погляд, схемою:
З одного боку, це спрощує її, оскільки не існує проблем мобілізації фінансових ресурсів, їх розміщення та забезпечення отримання доходів від їх використання — це завдання підприємницьких структур. Натомість держава встановлює і законодавчо фіксує систему і порядок формування своїх доходів. Але, з іншого боку, це ставить фінансову діяльність держави у пряму залежність від результатів діяльності суб’єктів господарювання, адже основою формування її доходів є перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб. При цьому обсяги доходів держави залежать від двох чинників — обсягів виробленого ВВП і налагодженості механізму вилучення його певної частини на формування державних доходів. Безумовно, основним чинником, що забезпечує стабільність фінансової діяльності держави, є обсяг виробленого ВВП, адже якщо він обмежений, то ніякий механізм не забезпечить достатності доходів, необхідних для фінансування державних видатків. Така залежність держави від результативності функціонування економіки дуже важлива — вона змушує державу всебічно сприяти її розвитку. Тому, здавалося б на перший погляд, необґрунтована схема фінансової діяльності держави за рахунок перерозподілу створеного у суспільстві ВВП є якраз логічною, виправданою і доцільною. При такій схемі фінанси держави не можуть бути у кращому стані, ніж у підприємств і громадян. Навпаки, здійснення фінансової діяльності державою за відособленою схемою може привести до ситуації, коли її фінансовий потенціал буде досить потужним на фоні обмеженості доходів юридичних і фізичних осіб (що, власне, і було у недавньому минулому в нашій країні). З позицій підпорядкованості фінансування видатків надходженню доходів дуже важливим є налагодженість механізму формування державних доходів. Саме тому у фінансовій системі кожної країни така велика увага приділяється податковій службі, яка повинна забезпечити повне, регулярне і стабільне надходження податків та обов’язкових платежів, що є основою системи державних доходів. При цьому дуже важливим чинником є податкова дисципліна і свідомість. Але для цього держава повинна забезпечувати прозорість своєї фінансової діяльності, щоб було видно, хто, скільки і як платить податки та куди вони використовуються. Система державних фінансів характеризується досить розгалуженими грошовими потоками, які поділяються на зовнішні — з іншими суб’єктами розподільних відносин та іншими сферами і ланками фінансової системи, і внутрішні — між окремими ланками державних фінансів (схема 22). Схема 22 Грошові потоки сфери державних фінансів
Внутрішні відносини в системі державних фінансів, що відображаються у грошових потоках, складаються між бюджетом і фондами цільового призначення. Водночас ці відносини є швидше винятком із правил, оскільки цільові фонди створюються саме з метою певного відокремлення частини доходів. Прикладом таких відносин є перерахування з бюджету до пенсійного фонду на виплату пенсій військовослужбовцям та інвалідам з дитинства. Перерахування коштів цільових фондів до бюджету має винятковий характер. У системі зовнішніх відносин сфери державних фінансів пріоритетними є взаємовідносини з юридичними і фізичними особами. Це, з одного боку, сплата податків та інших обов’язкових платежів до бюджету, купівля державних цінних паперів, внески в цільові фонди, з іншого — асигнування і виплати з бюджету і цільових фондів, повернення боргів та виплата процентів за позиками. Через бюджет забезпечуються міжнародні фінансові відносини держави — платежі до міжнародних організацій і фінансових інституцій та надходження від них. Тимчасово вільні кошти бюджету, і насамперед цільових фондів, можуть розміщуватись на фінансовому ринку, внаслідок чого формуються відповідні доходи. Характерною ознакою сфери державних фінансів у цілому, як видно зі схеми фінансової діяльності держави, є збалансованість вхідних і вихідних грошових потоків загалом. У розрізі ж окремих суб’єктів, сфер і ланок характерною ознакою є саме незбіг цих потоків як у часі, так і за вартістю, що й відображає перерозподільний характер державних фінансів. 6.2. БЮДЖЕТНА СИСТЕМА 6.2.1. Сутність, призначеннята структура бюджету держави Бюджет держави є складним і багатогранним явищем у суспільстві. Його розглядають з трьох сторін: — за економічним змістом; — за формою прояву; — за матеріальним змістом. За економічним змістом бюджет являє собою сукупність грошових відносин між державою, з одного боку, і юридичними та фізичними особами, з іншого боку, з приводу формування і використання централізованого фонду грошових коштів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій. Основним джерелом формування бюджету є ВВП. Права держави в його розподілі ґрунтуються на двох чинниках. По-перше, на виконанні нею зазначених суспільних функцій. Централізація частини ВВП у бюджеті є, по суті, платою суспільства за виконання державою її функцій. По-друге, держава може брати участь у розподілі ВВП як один із суб’єктів його створення, будучи власником засобів виробництва у державному секторі, тобто виконуючи підприємницьку діяльність. Характер і масштаби участі держави у розподілі ВВП залежать від моделі фінансових відносин у суспільстві. Причому саме порядок і рівень бюджетної централізації ВВП визначають той чи інший вид моделі. Між бюджетом і ВВП існує складна система взаємозв’язку. Важливим чинником збільшення доходів бюджету є зростання ВВП. При цьому за умови стабільних пропорцій його розподілу, зростають доходи всіх суб’єктів розподільних відносин, у тому числі і держави. Однак стабільне зростання ВВП створює передумови для зменшення частки держави, оскільки її потреби на фінансове забезпечення виконання встановлених функцій відносно стабільні. Це поступово веде до зменшення рівня оподаткування юридичних і фізичних осіб, а відповідно до збільшення частки ВВП на споживання й виробничі потреби. Специфічними ознаками бюджетних відносин є їх перерозподільний, усеохоплюючий та законодавчо регламентований характер. Перерозподільний характер полягає у перерозподілі через бюджет доходів юридичних і фізичних осіб. Такий перерозподіл, з одного боку, є необхідним, оскільки завжди є особи, які в певний час потребують певний обсяг фінансової допомоги і підтримки. Однак, з іншого боку, такий перерозподіл має бути досить обмеженим, щоб не підривати стимулів до продуктивної діяльності у тих суб’єктів, у кого вилучаються доходи, і не створювати утриманських тенденцій у тих, хто отримує асигнування, субсидії і дотації з бюджету. Бюджетний перерозподіл здійснюється між галузями економіки і соціальної сфери, між окремими регіонами та між соціальними верствами населення. При цьому саме бюджет завдяки розгалуженій бюджетній системі, що охоплює усі регіональні формування та населені пункти, є основним інструментом перерозподілу і реалізації на цій основі економічної, фінансової та соціальної політики. Усеохоплюючий характер бюджетних відносин виявляється у тому, що вони охоплюють абсолютно всіх — кожного громадянина, кожне підприємство, кожну державну структуру. При цьому, як правило, бюджетні відносини мають двосторонній характер — платежі до бюджету та асигнування з нього. Оскільки на цій основі здійснюється перерозподіл доходів, то взаємовідносини з бюджетом є ключовими інструментами фінансового регулювання діяльності суспільства у цілому і кожної юридичної та фізичної особи зокрема. Саме тому процеси складання, розгляду і затвердження та виконання бюджету перебувають у центрі уваги громадськості та політичних партій. Оскільки бюджетні відносини мають перерозподільний і всеохоплюючий характер і відображаються на формуванні доходів юридичних і фізичних осіб та держави, вони регламентуються у законодавчій формі. Регламентування здійснюється на трьох рівнях: по-перше, відповідними законами про побудову бюджету і бюджетної системи, в яких визначається склад доходів і видатків бюджету, склад бюджетної системи і принципи її побудови, розмежування доходів та видатків між бюджетами, загальні засади бюджетного процесу, тобто порядку складання і виконання бюджету; по-друге, законами, що регламентують формування доходів і фінансування видатків (податкове законодавство, законодавство про окремі напрями діяльності держави, наприклад про освіту, і засади їх бюджетного фінансування); по-третє, на основі прийняття щорічних законів (чи відповідних рішень місцевої влади) про бюджет на поточний рік, в якому затверджується обсяг доходів і видатків бюджету поточного року, джерела їх формування і напрями фінансування, стан бюджету. За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, в якому відображається діяльність держави та місцевих органів влади й управління. Як фінансовий план бюджет являє собою баланс доходів і видатків. Водночас це не просто розпис доходів і видатків держави — це віддзеркалення її економічної і соціальної, міжнародної та оборонної, а головне фінансової (в усіх її напрямах) політики. Це форма прояву розглянутої вище сукупності перерозподільних відносин у суспільстві. Бюджет як фінансовий план відіграє дуже важливу роль у діяльності держави. Він визначає її можливості й пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. Це документ, що спрямовує фінансову діяльність держави, робить її конкретною і фінансово забезпеченою. За матеріальним змістом бюджет являє собою централізований грошовий фонд держави. Обсяг бюджету — це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійному русі: практично щоденно до нього надходять кошти і здійснюється фінансування видатків. У зв’язку з цим необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом з метою забезпечення своєчасного і повного надходження доходів та раціонального й ефективного використання його коштів. Склад видатків бюджету визначається функціями держави та характером її фінансової діяльності: а) функції видатки
1) управлінська — державне управління;— судова влада і прокуратура;— правоохоронні органи і служба безпеки;— фінансові і митні органи;— міжнародні відносини;
2) оборонна — національна оборона;
3) соціальна — соціальний захист;— соціальне забезпечення;— соціальна сфера;
4) економічна — економічна діяльність держави;— фундаментальні дослідження;
б) фінансова діяльність — обслуговування державного боргу.
У зазначеному співвідношенні видатків бюджету і функцій держави треба враховувати певну умовність віднесення видатків на фундаментальні дослідження до економічної функції, адже ці дослідження здійснюються і в оборонній, і в соціальній сферах. У системі видатків бюджету це окрема група. Але основним напрямом фундаментальних досліджень є забезпечення розвитку економіки, і тому вони відображають насамперед економічну функцію держави. З позицій використання централізованих у бюджеті коштів його видатки можна умовно поділити на дві групи — державне споживання і бюджетне фінансування юридичних і фізичних осіб. Державне споживання являє собою видатки на утримання державного апарату — управлінського, правоохоронного, судового тощо та армії. Формування доходів бюджету в цій частині є платою з боку суспільства державі за послуги, що надаються нею у сфері управління країною та забезпечення її обороноздатності й правопорядку. Бюджетне фінансування відображає процес перерозподілу доходів у суспільстві. Якщо видатки бюджету в частині державного споживання відшкодовуються суспільству у вигляді відповідних послуг з боку держави, то бюджетне фінансування є, по суті, або поверненням суспільству, або суспільним споживанням, частини централізованого у бюджеті ВВП. Бюджетне фінансування видатків, відбиваючи перерозподіл отриманих державою доходів, відображається у формуванні вторинних, а в окремих випадках, і первинних доходів юридичних і фізичних осіб. Воно може мати прямий і непрямий (опосередкований) характер. Прямий характер має формування доходів конкретних отримувачів бюджетних асигнувань — розпорядників бюджетних коштів, опосередкований характер — споживачів суспільних благ, які забезпечуються за рахунок бюджету. Бюджетне фінансування може здійснюватися в таких формах: — бюджетні інвестиції; — державні трансферти; — бюджетні кредити; — кошторисне фінансування. Бюджетні інвестиції можуть здійснюватися у різних формах. Основною формою є фінансування капітальних вкладень. Виділення коштів може здійснюватись окремим підприємствам, міністерствам і відомствам під певні об’єкти, а може мати форму проектного фінансування конкретного інвестиційного проекту. Бюджетні інвестиції можуть спрямовуватися також на придбання певної частки акцій акціонерних товариств. Державні трансферти являють собою цільове, безповоротне та безоплатне (нееквівалентне) виділення коштів з бюджету конкретним суб’єктам у вигляді державних субсидій, субвенцій і дотацій. Субсидії можуть виділятись юридичним і фізичним особам і мають форму фінансової допомоги чи відшкодування втрат доходів. Наприклад, в Україні надаються житлові субсидії малозабезпеченим громадянам на оплату житлово-комунальних послуг. У країнах з розвиненою ринковою економікою поширеними є субсидії виробникам сільськогосподарської продукції на відшкодування втрат доходів у зв’язку з підтриманням доступного рівня цін на продукти харчування. Субвенції і дотації надаються юридичним особам. Субвенції є різновидом цільових субсидій, які передбачають спільну участь отримувача і бюджету у фінансуванні певних витрат. Державні дотації видаються на покриття збитків підприємств, але у тому разі, коли вони викликані незалежними від підприємств причинами. Бюджетні кредити — це надання коштів з бюджету суб’єктам підприємницької діяльності на поворотній основі, що загалом не властиве бюджетним відносинам. На відміну від банківських кредитів вони видаються на більш пільгових умовах та за нижчими процентними ставками. Кошторисне фінансування означає виділення коштів з бюджету на основі спеціального планового документа — кошторису. Воно охоплює такі напрями видатків, як соціальна сфера, соціальне забезпечення, фундаментальні дослідження, оборона, управління. З погляду бюджетних установ воно є формою цільового, безповоротного і безоплатного фінансування. Працівники даних установ отримують на цій основі свої первинні доходи. З позицій споживачів суспільних послуг у соціальній сфері, це так звані безплатні послуги, що характеризують вторинні доходи користувачів даними послугами. Формування доходів бюджету здійснюється за рахунок внутрішніх і зовнішніх джерел на основі використання різноманітних методів. Внутрішніми джерелами є вироблений у країні ВВП та національне багатство. Зовнішні джерела — це надходження доходів до бюджету на основі міжнародного перерозподілу доходів і фінансових ресурсів. У процесі формування доходів бюджету держава може використовувати як загальні методи, притаманні всім суб’єктам фінансових відносин (від продуктивної діяльності, від майна та державних угідь, запозичення), так і специфічні, властиві тільки їй, методи (податковий, емісійний): Методи Доходи Джерела
1) продуктивна діяльність
— підприємницька частина прибутку державних підприємств ВВП
— державні послуги державне митокомпенсаційні доходи ВВПВВП
2) від майна і майнових прав постійні (від здавання в оренду і від корпоративних прав держави)разові (від реалізації майна) ВВП національне багатство
від державних угідь платежі за ресурси концесії національне багатствонаціональне багатство
3) податковий податки внутрішні (ВВП)зовнішні
4) позичковий внутрішні позики зовнішні позики внутрішні і зовнішнізовнішні
5) емісійний емісійний дохід —
Доходом держави від підприємницької діяльності є прибуток державних підприємств. За правом власності він належить державі. Однак, як правило, держава ніколи повністю не централізує його в бюджеті, а залишає певну частину на підприємстві. Мобілізація частини прибутку державних підприємств до бюджету може здійснюватися шляхом прямого вилучення або на основі податкового методу. У будь-якому разі це внутрішні взаємовідносини в системі державних фінансів. Доходи від державних послуг надходять до бюджету у вигляді державного мита — плати за нотаріальні послуги, видачу дозволів, патентів, документів тощо та у вигляді компенсаційних доходів за виконані державою роботи — геологорозвідувальні, дорожні та ін. Доходи від державного майна і майнових прав можуть надходити на постійній та разовій основі. Постійними доходами є орендна плата — від передання державного майна в оренду, та дивіденди від акцій, що відображають корпоративні права держави на частку майна акціонерних товариств, якою володіє держава. Разові доходи держава отримує від реалізації свого майна чи корпоративних прав (наприклад доходи від приватизації). Доходи від державних угідь пов’язані із загальнонародною, по суті державною, власністю на землю та, відповідно, на угіддя, що на ній знаходяться, і надра землі. Вони можуть надходити у вигляді платежів за використання лісових та водних ресурсів, за видобування корисних копалин, а також у вигляді доходів від концесій — передання прав користування угіддями і ресурсами. Податковий метод формування доходів бюджету пов’язаний з перерозподілом доходів юридичних і фізичних осіб на користь держави. Основна частина податків відбиває перерозподіл виробленого у країні ВВП. Певна частина податкових доходів відображає міжнародний перерозподіл доходів та формується за рахунок зовнішніх джерел (мита, що сплачується нерезидентами при ввезенні, вивезенні чи транзиті товарів через митний кордон; податки, які сплачені за рахунок доходів, отриманих за кордоном, тощо). Використання державою позикового методу формування бюджету має специфічний характер. Адже, якщо у суб’єктів підприємництва фінансова діяльність ґрунтується на кругообігу ресурсів (у тому числі позикових, які після їх використання в одному чи кількох оборотах можуть бути повернені власнику), то держава здійснює фінансування з бюджету, як правило, на безповоротній основі. Тобто залучення позик вимагає і здійснення видатків на обслуговування державного боргу, котрий, крім суми заборгованості, включає виплату процентних чи дисконтних доходів. Це означає, що для фінансової діяльності держави запозичення доцільні у тому разі, коли вони забезпечуються належною фінансовою результативністю, передусім зростанням ВВП. Якщо це не забезпечується, то і внутрішні, і зовнішні позики — це лише тимчасові доходи. Водночас з позицій бюджету поточного року — це надходження, що забезпечують фінансування його видатків. За визнаною в усьому світі методологією державні позики належать не до доходів бюджету, а до джерел його фінансування, тобто покриття дефіциту. Якщо позикові доходи держави є тимчасовими, то емісійний дохід, що являє собою різницю між номінальною вартістю випущених в обіг грошей і витратами на їх друкування (досить значними, але практично не відчутними порівняно з номінальною вартістю), є, по суті, фіктивним. Він не відображає ні вартості створеного ВВП, ні реалізованого національного багатства. З позицій поточного бюджетного року емісійний дохід, як і державні позики, забезпечує фінансування передбачених видатків. Однак, враховуючи його специфіку, він теж належить не до доходів бюджету, а до джерел його фінансування. Основою формування доходів бюджету держави є податковий метод, а головним джерелом — ВВП. За різними оцінками, частка податків у доходах бюджету має становити 90—95%. Це пояснюється, по-перше, їх характером — обов’язковість, безповоротність, нееквівалентність, регулярність платежів. Саме вони найбільше відповідають схемі фінансової діяльності держави і ставлять її на стабільну основу. По-друге, інші методи формування бюджету мають суттєві обмеження. Так, емісійний дохід взагалі є небажаним і використовується у крайньому разі. Позикові доходи обмежені реальними джерелами їх погашення. При цьому взагалі вважається, що бюджетний дефіцит не повинен перевищувати 2—3% від ВНП (ВВП), що відносно обсягу бюджету (при середньому рівні бюджетної централізації ВНП 40—45%) становить 5—7%. Доходи від підприємницької діяльності держави в умовах ринкової економіки досить обмежені, оскільки державний сектор функціонує, як правило, у непривабливих, тобто малоприбуткових чи взагалі збиткових сферах і секторах економіки. А доходи від державних послуг, державного майна й угідь у переважній більшості країн вкрай обмежені та нестабільні. Фінансова політика держави має ґрунтуватися тільки на реальному бюджеті. Оптимізація складу та структури доходів і видатків бюджету відображає збалансованість фінансової політики.
Оскільки бюджет є системою всеохоплюючих перерозподільних відносин, то його формування і стан мають особливе значення для держави, кожної юридичної і фізичної особи та суспільства загалом. Формування бюджету передбачає вирішення триєдиного завдання. По-перше, визначення реальних обсягів доходів. По-друге, оптимізацію структури видатків на основі критерію забезпечення максимального рівня зростання ВВП при задоволенні мінімуму соціальних потреб. По-третє, збалансування бюджету. Проблеми збалансування полягають у тому, що, як правило, потреби будь-якого суб’єкта, у тому числі й держави, перевищують можливості. Збалансування бюджету можливе за рахунок: а) збільшення доходів — введення нових податків, підвищення ставок чи розширення об’єкта оподаткування з діючих податків, розширення використання неподаткових доходів; б) скорочення видатків — пропорційного чи селективного; в) на основі прийняття бюджетного дефіциту з установленням джерел його покриття (державні позики або грошова емісія). За наявності значних фінансових проблем усі ці способи збалансування бюджету можуть використовуватися у комплексі. Стан бюджету як фінансового плану відображає не тільки фінансовий стан держави, а й характеризує багато в чому фінансову ситуацію країни загалом і тому цікавить усіх громадян та кожну підприємницьку структуру. Він характеризується трьома показниками: — рівновага доходів і видатків; — перевищення доходів над видатками; — перевищення видатків над доходами. Урівноваженість доходів і видатків є найбільш природним та доцільним станом, що випливає зі схеми фінансової діяльності держави: доходи видатки. При цьому фінансовий результат діяльності держави не визначається, адже, з одного боку, держава має збирати стільки доходів, скільки їй потрібно для забезпечення видатків бюджету, а з іншого — вона може профінансувати стільки видатків, скільки збирає доходів. Відтак будь-яке відхилення від цієї врівноваженості є порушенням засад фінансової діяльності держави і недоцільне. Перевищення доходів над видатками загалом відображає стабільну фінансову ситуацію, хоча і не є метою діяльності держави. Воно може проявлятися в різних формах. По-перше, це можуть бути свого роду бюджетні резерви: заплановане перевищення використовується на фінансування непередбачених видатків у поточному році, а фактично отримане за підсумками бюджетного року — переходить у доходи наступного року, за рахунок чого можуть бути або збільшені видатки, або скорочені доходи. Однак на практиці бюджетні резерви, як правило, мають правові засади формування, наприклад, в Україні в складі Державного бюджету виокремлюється Резервний фонд Кабінету Міністрів. По-друге, перевищення доходів над видатками може виникати внаслідок надмірної (порівняно з нормованими органами влади та управління вищого рівня видатками) дохідної бази окремих бюджетів. В Україні таке перевищення має форму “бюджетного надлишку” і підлягає вилученню до бюджету вищого рівня. По-третє, таке перевищення може мати форму бюджетного профіциту, за умов збалансування бюджету в межах не одного, а кількох років. В окремі роки встановленого періоду формуються бюджетні профіцити, а в окремі — дефіцити. Обсяги бюджетних дефіцитів і профіцитів при цьому збалансовані. Перевищення видатків над доходами, тобто бюджетний дефіцит, є найбільш складним явищем. Насамперед, дефіцит зовсім не означає незбалансованості бюджету, адже це перевищення видатків тільки над постійними доходами бюджету. Крім того, дефіцит бюджету треба оцінювати з позицій як окремо держави, так і фінансової системи у цілому. Для держави це завжди небажане і досить часто негативне явище. Іншими ж суб’єктами фінансових відносин та сфер і ланок фінансової системи воно може оцінюватися по-різному. Обсяги фінансових ресурсів і отриманих доходів у суспільстві визначаються потужністю та ефективністю фінансової системи загалом, а не станом бюджету. Брак коштів у бюджеті може мати місце і при достатньому забезпеченні суб’єктів підприємницької діяльності фінансовими ресурсами та досить високому рівні доходів юридичних і фізичних осіб. За таких умов не може йти мова про фінансову кризу в тій чи іншій країни — це тільки проблеми, пов’язані з формуванням бюджету, що спричинені певними об’єктивними чи суб’єктивними чинниками. Але дефіцит бюджету може бути викликаний і обмеженістю фінансових ресурсів, що обумовлює незначні обсяги виробленого ВВП і, відповідно, низький рівень доходів юридичних та фізичних осіб. За таких умов ознаки фінансової кризи в країні очевидні та стосуються всіх суб’єктів. Бюджетний дефіцит розглядається за формою прояву, за причинами виникнення та за напрямом дефіцитного фінансування. За формою прояву виділяють відкритий — офіційно зафіксований, та прихований дефіцити. Прихованість дефіциту є ознакою нереальності фінансової політики держави. За причинами виникнення розрізняють свідомий і вимушений дефіцит. Свідомий виникає в умовах достатності ресурсів у суспільстві та досить високому рівні доходів юридичних та фізичних осіб. Він пов’язаний з політикою помірного оподаткування з метою зміцнення фінансової бази підприємницьких структур. За таких умов досить активною є політика позикових фінансів. Вимушений дефіцит пов’язаний з низьким рівнем виробленого ВВП, коли навіть високий рівень оподаткування може забезпечити бюджет держави достатніми доходами. За напрямами дефіцитного фінансування дефіцит може мати пасивний характер — спрямування залучених під його покриття коштів на поточні потреби, та активний — фінансування бюджетних інвестицій, насамперед капітальних вкладень у високоефективні інвестиційні проекти. Характеризуючи бюджетний дефіцит, треба відзначити, що в його основі завжди лежить банальна причина — намагання використати коштів більше, ніж є реальних доходів. Теоретично вирішити проблему дефіциту досить просто — збільшити податки чи інші доходи або скоротити видатки. Однак насправді все набагато складніше: збільшувати податки або недоцільно, або неможливо, а скорочувати видатки теж неможливо, бо вони досягли критичного мінімуму. Тому система дефіцитного фінансування державних потреб є досить звичною практикою у країн з різними фінансовими можливостями. Структура бюджету як фінансового плану відображає склад і питому вагу доходів і видатків. Загалом вона є досить стабільною, хоча щороку можуть відбуватися певні зміни. Структура зведеного бюджету України, за винятком цільових фондів (оскільки склад фондів, що включаються до бюджету, постійно змінюється, то це впливає на реальну структуру доходів та видатків) в останні роки характеризується такими показниками: Таблиця Зведений бюджет України у % Групи доходів та видатків 1996 р. 1998 р. 2000 р.
ДоходиПодаткові надходження з них:Непрямі податки У тому числі: ПДВ акцизний збір мито 82 372854 69 302532 72 302253
Прямі податки у тому числі: податок на прибуток прибутковий з громадян 412214 372211 371815
податки на власність 1 1 1
земельний податок 4 3 3
Платежі за ресурсами та інші податкові платежі 4 2 5
Неподаткові надходження 10 15 28
Дефіцит 8 16 —
ВидаткиСоціальний захист населення 15 15 13
Соціально-культурна сфера 32 33 29
Фундаментальні дослідження 1 2 2
Економічна діяльність держави 21 19 17
Національна оборона 5 5 5
Управління 12 9 15
Видатки на обслуговування державного боргу — разом з них: зовнішнього внутрішнього 9 63 11 92 10 64
Інші видатки 5 6 6
Профіцит — — 3
6.2.2. Бюджетний устрій і бюджетна система Вертикальна структура бюджету за рівнями влади характеризується двома поняттями: бюджетний устрій і бюджетна система. Бюджетний устрій — показує, яким чином побудована бюджетна система, тобто це організація вертикальної структурної побудови бюджету держави за рівнями адміністративно-територіального поділу країни. Бюджетна система — відображає складові бюджету, тобто це сукупність усіх бюджетів, які формуються в даній країні згідно з її бюджетним устроєм. Основи бюджетного устрою: — виділення видів бюджетів; — установлення принципів побудови бюджетної системи; — розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи; — організація взаємовідносин між бюджетами. Виділення видів бюджетів ґрунтується на політичному устрої та адміністративно-територіальному поділі кожної країни. Установлено два основні види бюджетів — центральні та місцеві. У країнах з федеральним устроєм існують два різновиди центральних бюджетів: загальнодержавний та центральні для членів федерації. В Україні центральними є Державний бюджет України і Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим. Склад місцевих бюджетів відображає територіальний поділ країни: в Україні — області, райони, поселення. Відповідно місцеві бюджети поділяють на дві групи: централізовані (регіональні) — обласні, районні, міські та бюджети базового рівня — сіл, селищ, міст, районів у містах. Принципи побудови бюджетної системи є визначальною основою бюджетного устрою. Вони визначають характерні ознаки і риси бюджетної системи кожної країни. За основу побудови бюджетної системи прийнято принцип поєднання централізованих і децентралізованих ланок, що дає змогу враховувати як загальнодержавні, так і регіональні потреби. При цьому взаємозв’язок різних ланок бюджетної системи може встановлюватися на основі двох альтернативних принципів: — єдності всіх бюджетів; — автономності кожного бюджету. Принцип єдності означає, що всі ланки бюджету в сукупності становлять єдиний (зведений, консолідований) бюджет, який складається і затверджується в загальному обсязі. Принцип єдності забезпечується єдиною дохідною базою всіх бюджетів, єдиною системою видатків, а головне — керованістю процесом складання і виконання бюджету з єдиного центру. Принцип автономності означає, що кожний бюджет, що входить до складу бюджетної системи, є відносно відособленою і самостійною ланкою. Автономність бюджетів забезпечується чітким законодавчим розмежуванням доходів і видатків між бюджетами із забезпеченням кожного бюджету досить міцною і стабільною дохідною базою. Кожний бюджет складається, затверджується і виконується відповідними органами влади відособлено і самостійно. Бюджетна система, що побудована на засадах автономності кожного бюджету, значно ефективніша, ніж заснована на принципі єдності.
Розмежування доходів і видатків між бюджетами є важливим елементом бюджетного устрою. Воно починається з розмежування видатків, яке ґрунтується на розмежуванні функцій держави між різними рівнями влади і, відповідно, на призначенні того чи іншого бюджету: з центрального бюджету фінансуються видатки загальнодержавного характеру, з відповідних місцевих бюджетів — видатки регіонального значення. При цьому може застосовуватись два підходи: розподіл за територіальною ознакою (за місцезнаходженням об’єкта фінансування), та розподіл, виходячи з відомчого підпорядкування (фінансування ведеться з бюджету того рівня, до якого належить орган управління, якому підпорядкований даний об’єкт фінансування). Розмежування доходів є похідним відносно розмежування видатків і може проводитись на основі двох методів. Перший — закріплення доходів за кожним бюджетом у повній сумі чи за твердо фіксованими нормативами в умовах автономності кожного бюджету. Другий метод полягає у встановленні системи бюджетного регулювання в умовах єдності бюджету, тобто у проведенні відрахувань до бюджетів нижчих рівнів, виходячи з їхніх потреб. При цьому всі доходи поділяються на закріплені і регулюючі. Організація взаємовідносин між бюджетами передбачає виділення їх напрямів, видів та форм. За напрямами взаємовідносини між бюджетами поділяються на вертикальні — між бюджетами різних рівнів, і горизонтальні — між бюджетами одного рівня (в Україні тільки вертикальні). Види взаємовідносин: регламентовані законодавчими та інструктивними документами; договірні — на підставі угоди між відповідними органами влади чи управління. Форми взаємовідносин: бюджетне субсидіювання, вилучення коштів, взаємні розрахунки; бюджетні позички. Субсидіювання — це виділення коштів з бюджетів вищого рівня бюджетам нижчого рівня. Види субсидіювання: субсидії, субвенції, дотації. Вилучення коштів — передання коштів із бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. Взаємні розрахунки — передання коштів із одного бюджету до іншого у зв’язку з перерозподілом між ними доходів чи видатків після затвердження бюджету. Бюджетні позички — запозичення коштів у зв’язку з виникненням тимчасового касового розриву — незбігання у часі фінансування видатків і надходження доходів. Можуть надаватись або з бюджету вищого рівня, або установами банківської системи (на даний час в Україні позички можна отримати тільки в банках). 6.2.3. Бюджетна система і бюджетний процес в Україні Бюджетна система нашої держави була сформована на основі закону “Про бюджетну систему України”. На даний час її функціонування регламентується нормами “Бюджетного кодексу”. При цьому передбачається поєднання принципів єдності й самостійності, що просто неприпустимо. Причому принцип єдності на практиці не реалізується, оскільки єдиний зведений бюджет на жодному рівні не складається. Самостійність же проголошується суто декларативно — реальної законодавчої бази для неї немає. Відповідно до чинного законодавства бюджетна система України включає Державний бюджет України, Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети. До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, міст, селищ, сіл, районів у містах. Склад та структурна побудова бюджетної системи України відображена на схемі 23 (жирним шрифтом виділені централізовані види бюджетів, курсивом — децентралізовані): Бюджетний процес — це організація і порядок складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету. Оскільки бюджет являє собою систему всеохоплюючих фінансових відносин і через нього проходить значна маса грошових потоків, то бюджетний процес завжди перебуває в центрі уваги суспільства. Він складається з двох частин: — бюджетне планування; — виконання бюджету. Схема 23
Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження. Це серцевина бюджетного процесу — виконується такий бюджет, який прийнято. Завдання бюджетного планування визначаються необхідністю вирішення охарактеризованого вище триєдиного завдання формування бюджету: 1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету; 2) оптимальний розподіл видатків за окремими групами й галузями; 3) збалансування бюджету. Бюджетне планування починається з визначення можливого обсягу доходів. Обґрунтованість їх планування забезпечує реальність усього бюджетного процесу. Оптимальність розподілу видатків визначається ефективністю використання бюджетних коштів із позицій забезпечення економічного зростання та соціальної гармонії у суспільстві. Збалансування бюджету найскладніше завдання, оскільки, як правило, потреби у видатках перевищують реальні можливості у формуванні доходів. У процесі бюджетного планування використовуються такі методи: а) загальний метод — балансовий; б) до окремих статей — нормативний: — прямого рахунку, — аналітичний. Сутність балансового методу полягає у тому, що бюджет як фінансовий план є балансом доходів і видатків. Отже, бюджет не може бути незбалансованим. Перевищення видатків над доходами неможливе, адже воно, виходячи зі схеми фінансової діяльності держави, не може бути профінансовано. Перевищення ж доходів над видатками, якщо йдеться не про бюджетний профіцит, недоречне, оскільки державі не потрібні зайві кошти (зате вони можуть бути вкрай необхідні юридичним і фізичним особам, у яких вони вилучаються у процесі перерозподілу). Використання балансового методу забезпечує реальність не тільки бюджетного планування, а й збалансованість формування та розміщення фінансових ресурсів у суспільстві. Нормативний метод є основою бюджетного планування і полягає у визначенні окремих статей доходів і видатків за встановленими нормативами. Наприклад, окремі видатки можуть визначатися за нормативами до макроекономічних показників (відповідно до Закону про освіту в Україні на її фінансування з бюджету має виділятися не менше 10% національного доходу). Нормативи можуть мати різні рівні узагальнення — до макро- і мікроекономічних показників, у розрахунку на одного жителя, одну бюджетну установу чи оперативно-сітьовий показник (наприклад, на один клас), а також до конкретних статей видатків чи доходів. Метод прямого рахунку передбачає деталізований розрахунок за кожним платником доходів та отримувачем бюджетних коштів. Саме він забезпечує повну прозорість бюджетного процесу і найбільшу обґрунтованість проекту бюджету. Водночас це досить трудомісткий процес, і тому його використання, особливо на рівні централізованих бюджетів, ускладнено. У процесі прямого розрахунку доходів і видатків бюджету теж використовуються нормативи, але не узагальнені, а деталізовані. Аналітичний метод ґрунтується на визначені тенденцій розвитку окремих показників бюджету і чинників, які впливають на ці показники. Планування може здійснюватися з використанням коефіцієнтів, які характеризують динаміку доходів і видатків, або на основі визначення впливу на зміну показників бюджету окремих чинників, наприклад зростання чисельності населення, динаміку цін і тарифів, валютного курсу тощо. Процедура бюджетного планування — послідовність заходів і дій зі складання, розгляду і затвердження проекту бюджету, яка визначається відповідним законом. В Україні на державному рівні вона включає такі етапи та стадії: 1. Складання проекту бюджету: — направлення Президентом Верховній Раді бюджетного послання; — розроблення Верховною Радою бюджетної резолюції, у якій визначаються основні напрями бюджетної політики на наступний рік; — розроблення Міністерством фінансів на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку прогнозного проекту Державного бюджету; — узгодження показників прогнозного проекту бюджету з пропозиціями міністерств, відомств та інших органів; — розроблення Міністерством фінансів робочого (узгодженого) проекту Державного бюджету і подання його в Кабінет Міністрів; — розгляд проекту бюджету в Кабінеті Міністрів, прийняття рішення про його схвалення і подання Президенту проекту Закону про бюджет; — розгляд проекту Закону про бюджет Президентом і подання його до Верховної Ради. 2. Розгляд проекту Закону про Державний бюджет України: — розгляд проекту Закону про Державний бюджет у комісіяхі комітетах Верховної Ради; — доповідь Міністра фінансів на засіданні Верховної Ради та співдоповідь голови комітету з питань бюджету; — обговорення проекту Державного бюджету на засіданні Верховної Ради; — прийняття відповідного рішення про результати розгляду проекту Закону про Державний бюджет: а) затвердити Закон про Державний бюджет України; б) схвалити у першому читанні і направити на доопрацювання; в) відхилити і направити на перероблення. Виконання бюджету полягає у мобілізації запланованих доходів і фінансуванні передбачених видатків. Організація виконання бюджету покладається на Кабінет Міністрів, оперативна робота ведеться Міністерством фінансів, Державною податковою адміністрацією і Державним казначейством. Виконання бюджету здійснюється на підставі розпису доходів і видатків. Цей документ складається після затвердження бюджету відповідно до підрозділів бюджетної класифікації, яка містить повну деталізацію
